关于加强政府投资建设项目全过程监督的实践和思考(修改后稿1).doc
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关于加强政府投资建设项目全过程监督的实践和思考
政府投资是支撑和带动经济迅速发展的有效手段,伴随着政府投资工程建设的快速发展,如农村饮水安全、沼气以及危房改造、保障性住房建设、土地开发整理、小农水利建设等项目,国家资金的大量投入,一些矛盾和问题也逐渐暴露出来。
如何构建政府投资项目全过程监督机制,加强政府投资项目的管理,特别是政府投资项目资金的管理,使资金使用更加合理,投资项目效益更加显著,防止由于大量的工程项目建设而滋生腐败,是各级政府工作的重点之一。
一、当前政府投资重点建设项目实施监管过程中存在的主要问题
(一)招投标行为不规范。
招投标作为工程建设的“源头”,最容易滋生项目建设的腐败:
一是招标人排斥潜在投标人。
如招标人严格限定一些不合理要求将符合要求的投标人拒之门外,或直接找各种借口如资金未到位,工程时限有限等规定招标的方式。
二是规避招标以及中标后将工程进行转包。
项目主管单位将小项目或附属项目直接发包给包工头,有的中标企业是采用挂靠或假借资质的方式进行投标,中标后再转包给别的企业公司。
三是围标串标达到中中标目的。
主要包括招标人与投标人的串通,代理机构与投标人的串通,投标人之间的串通,或者投标人借多个资质进行围标。
(二)施工管理不到位。
一是项目管理人员不到位。
由于有些工程在招投标的“源头”上就存在问题,所以施工单位派驻工程施工现场的主要技术人员未能严格实施考勤制度甚至项目管理人员不到位,施工管理松散,施工资料不规范、不完整。
二是工程质量安全管理不到位。
由于建造师(项目经理)及施工员、质检员、专职安全员、造价员和监理工程师有时出现与投标承诺的不一致,导致在工程管理和施工中容易出现漏洞和产生各种隐患,使得工程质量和安全生产得不到保证。
三是隐蔽工程现场监督不到位。
由于五大员并非合同中承诺的人员导致有些隐蔽工程施工日志、监理日志、阶段性验收资料记录不详细、不完整,不规范甚至都是造假。
(三)资金管理不严格。
由于项目建设资金属于专项资金,财务相对独立,因此项目资金在使用管理上缺乏透明度,而负有监督职责的财政、审计部门由于不了解项目建设具体情况不能及时掌握资金的使用情况,难以监督到位,致使项目资金在使用中容易出现截留、浪费等问题。
一是未设专帐管理。
有些工程项目工程款未设专帐管理,资金使用不规范,管理不严,非建设性支出偏大。
二是资金拨付不规范。
未严格按照工程预算、工程合同和工程进度拨付工程款,而且大部分工程项目的工程款都未按规定拨入中标企业所在地基本帐户,而是拨至项目部或私人帐户上,这就为挂靠资质投标提供了便利。
二、存在问题的主要原因
(一)监管制度不够健全。
近几年来政府在规范政府投资行为,提升监管力度方面,做了大量工作,出台了一系列法律制度,在预防和惩治工程建设领域的不腐败发挥了极大的作用,但是由于体制机制还不够健全和有待完善,加之工程领域存在不正当竞争,诚信缺失,权钱交易、建设市场混乱等问题,工程建设领域的腐败问题层出不穷。
(二)监管执法力度不够大。
工程建设项目涉及部门和机构多、建设项目多、建设周期长、资金量大、专业性强导致监管力度难度大。
同时监管部门之间存在职责交叉、权职不清、关系不顺、相互推诿扯皮等现象也影响到监管的科学性、有效性和顺畅性。
(三)市场主体行为不够规范。
招标人在招投标市场过程中拥有极大的主动权,易发生规避招投标、虚假招投标、围标串标等不正当竞争。
比如,工程勘察设计、招投标代理、工程监理、造价咨询、评估等中介组织为谋取私利违规操作等,从而滋生工程腐败。
三、该县的主要做法
(一)加强领导,健全政府投资监管机制。
为加强对政府投资工程建设监督管理,促进廉政建设,提高投资效益,该县立足实际出台监管办法,制定出台了《芦溪县政府投资建设工程监督管理试行办法》,明确规定了监管的组织领导、监管的内容、监管的方式等,通过对政府投资类工程建设项目的招投标、变更签证等关键环节的重点监管,规范市场交易行为,同时根据该规定,成立了由县委常委、县政府常务副县长任组长,县监察局局长和县发改委主任任副组长,财政局、审计局等部门主要负责人任成员的政府投资工程建设监督管理领导小组,并成立了副科级建制的政府投资工程监督管理办公室,负责协调安排日常工作,确保工程阳光高效廉洁运行。
(二)规范操作,完善公开招投标制度。
该县建立健全项目核准告知备案制、信息公开、随机抽取中介和评委、监督管理“四项制度”,加强对公共资源交易的监管力度。
一是建立了项目核准告知备案制。
交易中心严格按照法律法规规定对达到招标限额的政府投资建设工程项目的招标方案有关要求实行公开招投标,招标文件经行业行政主管部门备案,招标项目情况向监察机关告知后公共资源中心方可办理进场交易登记手续。
二是建立了项目信息公开制。
项目的招标信息、中标公告要求一律通过芦溪县人民政府网,萍乡市招投标网、芦溪县招投标网、或江西省招投标网,萍乡日报等网络媒体发布招标信息,确保招标信息公开、透明,同时在交易中心大厅电子显示屏上同步公开投标的报价、工期以及中标情况。
三是健全了随机抽取中介和评委制度。
通过随机摇号的方式从“芦溪县中介服务机构备选库”中随机抽取交易项目的中介代理机构。
评委专家在开标前由招标单位在相关行业行政主管部门和纪检监察部门的监督下,从评委专家库中随机抽取,组成评标委员会,推行评委随机抽取制、名单保密制、唱标隔离制、评委承诺制、评分实名制及公务回避制度,使投标人无法与评标专家进行沟通联系。
四是健全了监督管理制度。
在招投标过程中,强化行业职能监督、执法执纪监督、社会监督和媒体监督,通过备案管理、提前告知、现场巡视、现场视频音频监控、手机屏蔽、签订《廉政合同》、受理投诉等多种形式,对各类招投标交易事前、事中、事后多方位全过程的监督,确保招投标结果的公正透明。
(三)落实责任,强化工程项目监察。
一是组织专业人才,实施科学高效监管。
成了了工程监督办公室聘请了优秀专业人员对工程重大变更、增加量及重大隐蔽工程的审核等关键环节进行认真评审,严格把关,科学监管,及时发现和处理了工程建设项目设计和前期准备中存在的问题,节约了政府财政资金,确保了工程优质节俭运行。
二是加强日常监管,打造优质廉洁工程。
充分发挥工程监管办公室的职能,经常性对项目经理,五大员管理员到位情况及履行情况进行检查并通过组织专家评审、现场踏勘、资料审查等日常监督,对工程建设项目的招投标、工程概预算、开工、竣工验收及实施过程等环节,进行全程跟踪监督,确保了工程建设阳光规范安全运行。
三是加大监察力度,强化变更设计监督。
为了防止擅自变更、虚增工程量的现象,监督工程变更设计要严格按照程序进行。
对擅自变更设计、增加工程量的不予增加工程资金。
同时,还要追究相关人员责任。
(四)严格管理,确保专项资金规范。
为了加强工程建设项目资金管理,提高资金投资效益,确保资金安全和专款专用,芦溪县对工程建设项目资金实行“三保险”:
五堂会审、跟踪监督、建立档案确保专项资金规范、透明、安全、有效运行。
到目前为止没有出现一例违规违纪事件。
一是对项目资金拨付进行联合审批。
规定由施工单位填报建设项目的预付款和施工进度款拨付申请表,报项目主管部门,发改委、监察局、财政部门审核、县政府分管领导审批的“五堂会审”程序办理,并明确分管项目单位的县级领导为重要负责人,项目单位的分管领导为主要负责人,两级负责人同时签署责任状并报县监察局备案。
二是监察机关对项目资金进行跟踪督查。
纪检监察机关严格执行项目投资审批、管理和实施的有关规定,对工程建设项目资金的拨付、使用情况进行不定期跟踪督查,确保专款专用。
对督查中发现的问题及时责令整改,对问题严重或造成不良影响的,严肃追究相关负责人的责任。
三是政府投资建设监督管理办公室建立项目档案。
对实行报账审核制的数额较大的项目资金实行“一个项目一个档案”的管理。
到目前为止已建立政府投资建设工程项目档案32个。
将项目的相关招投标文件、实施方案、资金文件、拨付凭证、专项资金项目实施责任状等相关资料归档收集。
通过“一项资金一个档案”管理,进一步规范了项目的基础管理工作。
总之,该县从建全机构、强化监察、完善资金管理等形式,强化对重点工程建设的资金的管理,有效地提高了财政资金的投资效益,有效地防止了各种腐败现象的产生,堵住了滋生腐败的土壤,防止了“工程上马、干部下马”现象的发生,打造出“阳光工程”、“廉洁工程”、“安全工程”有力地促进了全县经济社会的发展。
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