从税收收入结构谈培育我区地方税源的思考.docx

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从税收收入结构谈培育我区地方税源的思考

从税收收入结构谈培育我区地方税源的思考

 从税收收入结构谈培育我区地方税源的思考

    2006年我区人均gdp已经达到4000美元，从国际经验看,这个阶段既是加快发展的黄金期,又是社会矛盾的凸显期，经济社会发展开始进入加速转型期。

从经济发展的趋势来看，我区经济将由生产主导型转向流通主导型，从第三产业增加值的比重将逐渐赶上并超过第二产业增加值的份额，逐步实现由短缺经济向低层次过剩经济的转变，今后相当长的一段时期内供过于求将成为市场的常态，这对经济发展的手段和工具提出了更高的要求。

     面对这些经济转型期所固有的特点，地方税源的培育要摒弃原有的思维模式，顺应经济转型期的发展趋势，使我区地方经济的发展更上一个新的台阶。

下面本文将通过我区财政收入的特点来分析地方税源与经济增长方式变化的关系，从而找出影响财政收入增长的主要因素，为我区培育地方税源提出一些建议。

一、我区税收收入的特点

崇川区作为南通市区主城区，是全国中小城市综合实力十强城市之一，各项经济指标符合加速转型的经济社会特征，通过对2003-2006年的财政收入情况分析，可以发现如下特点：

1、税收属地征管的实行有力地推动了财政收入持续快速增长。

2003年以来，南通市区实行了税收属地征管，这一征管方式的转变，一方面提高了我区协税护税的积极性，另一方面也较为有效地规范了税收秩序，使征管质量有了切实提高。

全区财政收入呈现快速增长的态势。

全区财政总收入从2003年的16.8亿元增长到2006年的35.5亿元，平均每年递增28%。

其中2004年由于在市区实行了建设项目税收属地征管，原来使用外地发票、利用税收返还抢夺建筑营业税税源等现象得到了遏制。

不仅仅使营业税从2003年的3.16亿元激增到2006年的7.52亿元，而且与建筑项目有关的其他税种也有了飞速增长，如土地增值税从2003年的990万元增长到了2006年的5702万元，平均年增幅达到80%，另一个令人瞩目的亮点是契税的迅猛增长。

2003年契税收入9637万元，2006年猛增到2.5亿元，平均每年增幅37.7%，在当年税收总额中所占的比重由原来的10.7%上升到13.7%，平均每年上升一个百分点。

2、规模经济对地方财政增收的支撑作用逐渐显现。

根据2006年的税收统计数据显示，我区有近1.5万个纳税单位，年纳税额在50万元以上的企业有615户，仅占全部纳税企业的4.1%，但是其企业交纳的税收占全部税收的82.7%；前20名纳税大户纳税总额达12.1亿元，约在全部税收的38.78%。

江苏文峰集团有限公司、南通醋酸纤维有限公司、南通中远川崎船舶工程有限公司、南通中远船务工程有限公司四家单位2006年的个人所得税总额就超过了6000万元。

值得关注的是近年来我区税收增长绝大部分来源于建筑房地产行业。

2007年上半年我区纳税前50强企业中建筑房地产行业占据半壁江山达到25家，区建筑房地产项目征收管理办公室上半年征缴税款1.25亿元，比去年同期增长  万元，增幅达  %。

3、产业结构的优化影响了税收结构。

2006年我区一、二、三产业结构的比例为0.5：

49.7：

49.8，从对第二产业的主体税种增值税和第三产业的主体税种营业税的分析可以看到，产业结构也影响了我区的税收结构。

2003年我区营业税为3.15亿元，2004年为4.38亿元，2005年为5.28亿元，2006年激增到7.52亿元，三年平均增幅33.6%，而增值税的四年平均增幅为10%，营业税的四年平均增幅是增值税平均增幅的3.4倍。

营业税在当年经常性收入总额中所占的比重从2003年的35.1%，上升到2006年的40.9%，平均每年提高2个百分点，而每提高一个百分点大约增收营业税7280万元；增值税则在当年的税收总额中所占比重从2003年的26.7%下降到2006年的17.4%，平均每年降低近3个百分点（详见下表）

  备注：

经常性收入十大税种中增值税、营业税、企业所得税、个人所得税和契税等五个税种占比经常性收入都达到80%以上，因此本文主要分析了这五大税种。

4、财政收入占比gdp的比重逐步增加。

我区2004-2006年的gdp分别为150.5亿元、175.29亿元、200.91亿元，表明我区经济进入了新一轮增长周期的上升阶段。

与此同时，财政收入占gdp比重也逐步提高，2004-2006年分别达13.6%，16.9%和17.67%，显示财政税收贡献与经济发展同步，但是值得关注的是三年间，与gdp相关性最强的增值税，平均每年递增仅为10%，比gdp的增速低近5-6个百分点；企业所得税在2004年至2006年期间平均每年递增11.67%，在当年税收总额中所占的比重从17.3%降低到12.6%，平均每年下降1.5个百分点，每下降一个百分点大约减收企业所得税3750万元；个人所得税在在2004年至2006年期间平均每年递增20%，但在当年税收总额中所占的比重从4.7%下降到4.3 %，平均每年下降0.13个百分点。

这表明我区第二产业即工业经济发展趋缓。

   二、经济发展与财政收入的关系

税收收入是财政收入的主要组成部分，从经济转型期财政收入的特点，我们不难发现，财政收入的增长离不开经济的发展。

财政收入增长的三年，也是我区经济快速发展的三年。

2004年全区国内生产总值150.5  亿元，2006年增长到200.91亿元，平均每年递增16%；人均gdp也在此期间实现了从3000美元到4000美元的跨越，每年以15.5%多的速度递增，财政收入的快速增长正是得益于经济持续增长。

经济发展水平对财政的影响是基础性的，是源与流，根与叶的关系，表明我区财政收入与经济增长方式呈正相关关系，经济增长决定财政收入的增长。

  但是同时，财政收入与经济增长的协调性不够稳定，2004年到2006年，gdp与财政收入的弹性系数分别为1.53、2.12、1.33，即gdp每增长1%，带动财政收入增长分别为1.53%、2.12%和1.33%。

，这表明财政收入与经济增长的协调性稳定性有待进一步加强，今后要加强这方面的分析研究。

  三、影响我区地方财政收入增长的主要因素

    我区地方财政收入的增长，与经济发展速度的快慢和质量的好坏，宏观政策的松紧、区域竞争的程度和收入管理模式的效率等这四大因素紧密相关。

1、       政策因素。

现行不完全的分税制体制下，政策因素对我区地方财政收入的影响是直接而明显的，宏观政策对地方财政收入的影响主要体现在财政体制和税收政策的调整上。

①财政体制调整的影响，一是所得税收入分享改革的影响。

国务院决定自2002年1月1日起实施所得税收入分享改革，除将中央级铁路运输、国家邮政、四大国有商业银行、三家政策性银行、海洋石油天然气和跨地区经营集中纳税的石油石化企业所得税继续作为中央收入外，其余中央所得税与地方所得税一起实行中央与地方分享。

2002年中央与地方的共享比例是50%和50%，2003年至今中央与地方的共享比例是60%和40%。

另外省对我区地方财政收入超基数部分集中20%。

上述两项财政体制政策调整，累计影响我区财力近3亿元。

②出口退税新机制的影响。

从2004年起，出口退税改由中央财政和地方财政共同负担。

为减轻中央财政压力，强化地方参与出口退税管理的责任，基数以内的出口退税继续由中央财政全额负担，超基数部分由中央和地方按75%和25%的比例负担。

2005年虽然此项比例调整为中央和地方按92.5%和7.5%的比例负担，但此项政策2006年仍然影响我区财力近1100万元。

③优惠政策的影响。

目前税收优惠政策作为一种重要的调控手段，被广泛应用政府对各项事业的扶持中。

如福利企业税收优惠政策、劳服企业税收优惠政策、高新技术企业优惠政策以及对下岗工人和退役士兵的税收优惠政策等都涉及到企业所得税的减免，2006年我们从税务部门了解发现，由于税率优惠、减免、抵免、退税等政策优惠减少的企业所得税达到4500万元。

如果将税收优惠政策减免的税收收入全部量化，其对地方财政收入的影响就愈加明显了。

④今后一段时间内国家税制的改革影响。

新一轮税改涉及的税种比较多，目前已经明确的有增值税由生产型转为消费型、内外型企业所得税统一。

另外个人所得税和现房产税的改革也都逐步摆上了议事日程。

仅就增值税和企业所得税改革而言，此两税的税收额约占税收总量的54%，因此这两个税种的改革对财政收入的影响是显而易见的。

增值税转型后，必然会相应减少税收收入，内资、外资企业所得税合并后，一方面内资企业所得税税率降低、税前扣除标准的提高；另一方面外资企业在过渡期内继续享受部分优惠政策，因此在一个时期内也将造成税收收入的减收。

2、经济因素

财政收入与经济发展的正相关性，经济决定财政收入，生产规模及发展速度决定财政收支的规模发展速度、生产发展水平影响着财政收入的多少、生产结构的不同影响着财政收入的多少。

因此，只有经济的持续、快速增长才有稳定的税源。

 作为主城区和传统的工业城市，城市化进程导致土地资源的有限性，支柱产业的优势不再明显，产业结构急需进一步优化，第三产业对税收的贡献度有限，规模经济的数量有限，部分传统产业改造的任务还很艰巨，这些不利因素一定程度上制约了地方财政收入的快速增长。

3、环境因素

区域竞争是影响税收增长的原因之一。

由于我国经历过40多年的计划经济，目前市场经济机制还不完善，用行政手段左右经济的现象时有发生。

比如，为了在日益加剧的区域竞争中分得一杯羹，区与区之间通过财政返还税收抢夺税源，虽然在此轮体制中，我们积极向市财政争取到了建筑房地产项目属地管理统计，但是目前我区仍然存在着大量的异地注册在我区开发经营的商贸企业存在，一方面消耗着我区有限的经济资源，另一方面导致大量税源外流。

又如，由于市场经济的法制环境还不健全，一些纳税人在偷税、逃税、少缴税和躲避税务处罚的心理驱动下，从管理严、税务高的地区或部门向管理松、税负轻的地区或部门流动。

今年1-3月份我区税收统计显示地税企业所得税增幅明显乏力，后经了解，原来2002年实行新增企业所得税在国税缴纳后，由于国税这方面刚刚起步，征收管理相对较地税宽松，因此很多企业改头换面，原企业新注册后在国税缴纳企业所得税，少缴纳或偷逃税收。

上述原因造成了同一地方应当相等的税收负担，因人为的因素而高低不同，形成了不公平合理的税收竞争环境，造成地方税源流失。

4、征管因素。

税收征管质量对税收的增长影响依然很大，首先征收机关存在着重视主体税种，忽视小税种和非税收入的倾向。

长期以来，税务部门对主体税种一般都比较重视，但一些附征税收（例如城建税、教育费附加）增幅明显偏低，个人所得税、居民住房装修及出租房营业税等尚有潜力可挖（目前我区已经成立了综合治税机构与建筑房地产征管办公室合暑办公，征收出租房营业税）。

其次运用现代化征收手段有待进一步增强，如运用税源监控软件加强对重点税源的管理、将监控范围内的纳税大户和重点项目管深管细、完善纳税户基础资料库和税源数据库等等，从源头上堵住税收漏洞。

四、培育地方税源建设的政策建议

   随着经济的发展和城市化进程的进一步推进，我区经济社会发展已经全面进入加速转型期，在这个转型过程中，经济运行机制发生着深刻的变革，地方税源建设应当顺应这种变革，努力化解影响税收增长的种种不利因素，树立税源经济理念，促进税收收入的持续增长。

（一）树立税源经济的理念，壮大地方税源规模

   宏观政策调整对地方财政收入的影响程度会因为各地区经济结构和产业结构和所有制结构等的不同而不同。

宏观政策的决策权不在地方政府，因而规避政策风险就要求我们不能就地方税种出台单向的扶持政策，而要扩大收入规模，做到中央、地方收入同步增长，建立收入稳定增长的长效机制。

要紧紧围绕争创“江苏省一流主城区”的奋斗目标，以促进经济发展、增加财政收入为中心，迅速扩大我区经济规模总量，扩大税源规模，进一步提高税源效益，全方面的开发和涵养税源，建立科学合理、后劲充足的税源体系，从而促进我区财政收入总量和地方财政收入的稳定快速持续增长。

在制定具体经济发展规划时，要坚持科学的发展观，以强烈的生财观念，实施项目带动战略，带动地方税收的增长。

在目前我区土地资源十分有限的情况下，要讲究引资的含金量，注重引进高附加值，高科技含量，高税源企业，做到有所为，有所不为，尽量避免引进“税低耗高”的企业和项目，不搞“大中小一起上，侨港台全都要”。

（二）抓住政策调整机遇，增强抗风险能力

    近几年，国家相继出台了对地方财政收入影响较大的财税政策，因此，在国家即将启动新一轮税制改革的新形势下，如何及时了解和把握国家将要出台的税收政策，进行有针对性的税制研究，分析对地方财力可能会造成的影响，并及时作出反应和筹划，是加强地方税源建设的工作的重要组成部分。

1、是要及时了解新一轮税制改革的总体方向、目标、主要内容和推动时间，分布安排，在此基础上预测可能对地方财政造成的影响。

近期主要关注如增值税将由生产型转为消费型，企业所得税合并，开征物业税、个人所得税等税种的改革动态。

2、        在分析研究的基础上，结合我区的实际情况，对可能会对地方财政收入造成较大影响的税制改革内容，提前采取各项有效措施进行积极筹划，争取尽可能地减少地方财政可能遭受的损失。

如，从增值税在东北的试点方案来看，有几点值得关注，由于方案中设备抵扣的前提条件是在超过2003年基数的新增增值税范围内，因此，可以在政策调整前加强增值税的征管力度，做大增值税基数，切实降低增值税转型的减收冲击。

另外，要考虑如何解决企业通过变更企业或注销原企业等方式不当享受优惠政策问题。

政策的调整即是机遇也是挑战，如果我们能抓住政策调整这个机遇、及时应对挑战就能增强抗风险的能力，促进地方税收的稳定增长。

（三）着力发展地方经济，提高经济运行质量

地方财源建设要向产业结构要税收，向重点项目要税收，向经济运行效益要税收，向激励机制要税收，向税种结构调整要税收。

1、       做强优势产业。

工业经济仍是确保一个区域经济长期稳定增长的主要因素。

仔细分析我区近几年工业经济运行情况，除了几个大型企业运行比较稳定外，绝大部分企业波动性大，利税增长趋缓，同时，因征地拆迁，退城进郊企业明显增多，速度显著加快，再加上近期我区自行招商引资的工业项目偏少，尤其是缺乏大体量和高附加值企业。

所以从整体上看，区域工业经济运行质量不是太高，今年上半年我区增值税出现负增长也说明了这一点。

苏通大桥通车之后，南通将被纳入为上海一小时经济圈，而崇川区作为南通主城区要立足以上海为龙头的长江三角洲，打造现代制造业的基地，是我区今后税源建设的重要内容。

一是实施传统产业改造战略，促进工业布局调整，形成以高新技术为主导，现代制造业为主体，大企业为支柱，现代物流业相配套的合理布局，实现工业经济跨越式和可持续发展。

二是实施特色产业优先战略，加快企业的技术改造和技术革新、保持纺织、服装港口、物流、机械等产业在国内的优势地位，实施差别竞争。

三是实施规模发展战略，大力发展能源企业等税源贡献大的规模经济，创造规模效应。

四是实施结构调整战略，加快所有制结构和产业结构的调整，鼓励优势企业收购，兼并弱势企业的优良资产。

五是实施有效引进战略，有针对性地吸引高科技含量高、产业链长，市场前景好的企业和项目，特别要引进一些有规模有影响能带动一批配套企业，并对地区经济发展影响大的企业和项目。

六是加快推进建设东区工业园区，优化工业发展的硬环境，为推进城市化建设一些搬迁企业“退城进郊”打造强有力工业发展的平台和载体。

要把招商引资与园区建设紧密结合起来，实现工业园区的持续发展，充分发挥园区聚集功能，真正把园区建设成为开放的窗口、招商的载体，经济发展的龙头。

2、       大力发展第三产业。

经济转型的一个主要特点是从第三产业增加值的比重将逐渐赶上并超过第二产业增加值的份额。

因此，大力发展第三产业增加值是培育地方税源的重点工作，新体制把营业税、房产税、契税等税种列为地方财政固定收入，而这些收入主要来源于第三产业，第三产业成为提供地方税收的潜力最大的产业。

同时，加快第三产业发展还能促进再就业，为人民生活提供更多便利。

在市场经济发达国家，第三产业占国民生产总值的比重比较高，发达国家占60%-70%，而我区目前50%还不到，因此发展第三产业不仅仅意义重大，而且大有潜力可挖。

在发展第三产业中，可以综合发挥南通市主城区的区位优势，经济优势、资源优势、人才优势等，重点发展房地产、旅游、信息服务、商贸这些对财政收入贡献比较大的行业，即可以直接创造税源，又可以改善第一、第二产业的发展环境，对塑造南通市区现代都市形象，间接创造税源意义深远。

3、       培植新兴税源

开辟新兴税源和阶梯税源，是促进财政收入快速持续增长的重要手段。

要采取多种手段和措施，培育新的经济增长点，并努力提高其对财政收入的贡献份额。

一是放手发展民营经济、挖掘民资、民智潜力，实施壮大民企战略，逐步使之成为我区经济发展的重要力量和最具活力的经济增长点，形成财源建设的后发优势。

二是以“园博园”的举办为契机，充分利用我区旅游资源、实施旅游兴区的战略，发挥旅游经济的龙头作用，带动第三产业和与之相关的工业、农业等产业联动发展，推进财政收入稳步增长。

三是充分利用大桥即将通车的契机，发挥主城区的优势作用，制定优惠政策在中央商务区发展总部经济、楼宇经济。

直接带动营业税、房产税、契税等地方税种的增收。

（四）完善管理方式，努力改善投资环境

   完善基础设施建设，包括公路交通、水电建设、城镇规划、绿化亮化工程、环境保护工程等，一方面这些项目可以直接创造地方税源，另一方面这些设施的建设和发展，对于改善交通条件，优化人居环境，创造发展空间，吸引投资都有着积极的作用。

   同时要积极营造良好的政策环境。

一是认真落实国家现有的支持经济发展的优惠政策。

二是探索运用财政杠杆，综合运用科技三项费用、企业挖改资金，充实壮大中小企业融资担保基金，带动社会资金投资兴办有利于增加税收、促进地方经济发展的各种所有制企业和事业。

三是加快资本经营步伐，推动股份制改造，企业兼并重组。

支持发展规模经济。

四是积极落实再就业优惠、鼓励企业自主创业等富民政策，创造公平的环境，鼓励群众创业致富。