中国社会保障体系的结构和效率目标.docx
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中国社会保障体系的结构和效率目标
目录
1、论题-------------------------------------------------------------------------2
2、内容摘要-------------------------------------------------------------------2
3、引言-------------------------------------------------------------------------3
4、我国社会保障体系的公平与结构-------------------------------------3
5、社会保障体系的功能和结构 ----------------------------------------4
6、社会保障体系的结构与效率的关系----------------------------------5
7、中国社会保障制度的现状及问题-------------------------------------7
8、基于效率目标的中国政府社保支出结构的调整-------------------8
9、参考文献--------------------------------------------11
中国社会保障体系的结构和效率目标
——进一步完善我国社保体系的思考
内容摘要:
一国社保体系的确立旨在克服市场经济在公平分配上的失灵,维护社会的公平与正义。
然而,上个世纪福利国家危机表明,不坚持效率原则的社保制度必将陷入危机之中。
社保体系的效率与其结构密切相关,现行中国社保体系既有公平方面的问题没有解决,效率方面的设计也不完善,这些问题的存在与现行社保体系的结构不无关系。
因此,应从结构调整入手,完善我国的社保体系,实现其公平与效率的目标。
关键词:
社会保障公平效率
引言
社会保障制度作为社会发展的产物,其基本内涵是当劳动者因年老、患病、工伤、生育等原因永久地或暂时地、完全地或部分地丧失劳动能力,或者因失业而丧失工作机会、失去收入来源时,由国家和社会通过法律强制对其提供经济上的援助或补偿。
同时还包括处于特殊困难和赤贫状态的所有社会成员提供社会帮助和物质救济的各种福利制度。
通常把社会保障界定为社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利以及社会互助、个人储畜积累保障甚至包括住房保障等子系统。
1、我国社会保障体系的公平与结构
1、中国社会保障制度的建立及其演变过程
1949年新中国成立后,于1951年2月26日政务院首次颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》,该条例的颁布实施,标志着我国除失业保险外,包括养老、工伤、疾病、生育、遗属等的职工社会保险制度已初步建立。
该法规适用于国营企业和部分集体企业。
与此同时,国家机关工作人员的社会保险制度也以颁布单行法规的形式逐步建立起来。
此后的近三十年,国家也颁布了许多相关法律法规,建立起了适用于计划经济时代的社会保障制度。
自从改革开放三十年来,我国开始了社会保障制度的重构。
这一过程与国家经济体制改革基本是同步的。
从20世纪80年代开始,在部分城市实行社会保险制度的试点改革,继而在全国范围内实行,经过三十年来的努力,我国已基本建立起了适用市场经济秩序的社会保障制度,社会保障制度已成为当前构建和谐社会的重要内容。
二、社会保障体系的功能和结构
面临福利国家的危机,西方各国社保制度改革的取向大多是市场化,即提高社会保障制度的效率,使社会保障制度的运行有利于整体社会效率的提升。
内容包括:
变政府单一福利为混合福利保障。
在政府公共福利之外,雇主和雇员对社会保障承担责任和义务,鼓励非政府组织、自愿者组织和私营部门参与福利服务的供给和资源配置。
减轻企业与个人税负,激励生产和投资,提高退休年龄,减少包括失业救济金在内的消极支付,增加教育、职业培训等积极支付,也就是说调整了政府社保支出结构,缩减了补偿性保证支出,扩大了发展性保障支出。
按照功能来划分,整个社会保障体系可以划分为两个组成部分。
一部分属于补偿性社会保障。
主要是为保障社会弱势人群摆脱物质困境提供基本生活保障的一系列法律制度和政策措施。
包括一系列的社会保险、社会救济和抚恤等内容,主要功能是通过税收和价格手段,采富济贫,对于达不到最低生活水平的社会成员给与补偿,以保证社会所创造的物质与精神财富达到公平分配,另一部分属于发展性社会保障,是国家为了社会贫困群体摆脱精神困境,提升参与社会发展的机会和能力,以便缩小或者消除与其他社会成员在物质生活和精神生活的差距和对立,促进社会和谐的一系列法律制度和政策措施。
一般包括对于欠发达地区的开放性扶持、增加失业者就业机会的职业技能培训,对贫困家庭子女的教育扶助等内容,其功能则是为每个社会成员的发展创造机会的公平。
发展性社保体系与补偿性社保体系是并列的,二者相辅相成,缺一不可,在社会保障制度演变的历程中,社会保障的最初的含义是“救贫”和“防贫”,即保证所有社会成员都能享有最低的生活水平,因此,补偿性社会保障是最早也是最基本的形式但是由于这种支付形式的特点是保障公民的基本生活,公民并不会因此脱贫致富。
从这个意义来说,是一种消极的防御性支出。
随着经济的发展和社会的进步,社会保障的内容在不断扩充。
现代社会保障不仅承担着“救贫”和“防贫”的责任,而且还要为全体社会成员提供更广阔的福利,基础设施和公共服务,从而使人们尽可能充分地享受经济和社会发展成果,不断提高物质生活和精神生活的质量,增进国民福利。
此时,发展性社会保障发挥着重要的作用。
通过基本医疗卫生、教育、劳动力培训和扶助性经济开发等项目,一方面提高贫困群体的能力,弥补去发展能力和机会的缺乏,使之跳出贫困的恶性循环,另一方面,可以提升社会人力资本的内在价值,促进社会效率的提高,并且越来越阻断贫困的代际传递,从这个意义来说,是一种积极的建设性的支出。
在社保体系的设计中,补偿性与发展性支出应该有一个合理的比例。
首先必须保证必要的补偿性社保支出,以便社会保障能够真正覆盖那些无力自救的贫者、老者、病残者、失业者,为其提供起码的生活保障。
如果补偿性支出过大,就会出现福利国家的种种弊端。
如果过小,就会影响政府履行维系社会分配的公正和公平的职能,影响社会发展的长远效率,在此基础上,要根据国情与国力,逐步提高发展性社保支出的比重,这样一方面有利于实现机会公平,进而达到结果公平,调动全体社会成员地积极性,间接地增进社会长期效率;另一方面,可以提高劳动力的素质,提高社会大力资本的数量和质量,直接增进社会发展的效率。
三、社会保障体系的结构与效率的关系
世界银行在《1990年世界发展报告》中曾指出,“回顾以往的发展经验,要迅速改善穷人的生活素质,并能在政治条件上保持不断提高,最有效的途径是实行从两方面减轻贫困的战略。
第一方面是寻求一种能保证穷人最丰富的资产——劳动力用于生产建设的发展模式。
第二方面是广泛地向穷人提供基本的社会服务,特别是初等教育,基本卫生保健和计划生育。
第一方面是提供机会,第二方面是提高穷人利用这些机会的能力。
”这一历史经验表明,社保体系的结构与其运行效率密切相关。
西方国家调整政府社保支出结构,缩减补偿性保证支出,扩大发展性保障支出,就是由于规避社会保障的效率危机,提高其运行效率的考虑。
第一,扩大发展性社会保障的依据源于对贫困及其发生机制的研究,对于贫困,许多学者从不同角度进行定义,归结起来,大致有四种“贫困说”:
一是“缺乏说”,关注的物质资源和精神方面的匮乏等贫困的表象。
二是“能力说”。
世界银行就将贫困界定为“缺少达到最低生活标准的能力”,三是“剥夺说”或“排斥说”,把贫困理解为个人、家庭和群体的物质、文化和社会资源有限,从而被排除在其所在地区的可以接受的最低生活方式之外。
四是“地位说”,认为贫困是经济、政治、社会和符号的等级格局的一部分,穷人就处在这格局的底部。
从上述定义中可见,贫困首先表现为一种广泛地“缺乏”,不仅是收入的地下和物质的匮乏,还包括精神的困窘、能力的低下和发展机会的丧失。
而物质的匮乏和精神的困窘又相互助长。
贫困者往往由于物质的困窘,使之无力积累物质和人力资本,从而丧失发展的机会,机会的不均等又进一步导致了结果的不均等和新的发展机会的不均等,陷入贫困的恶性循环而无法自拔,要打破这种恶性循环的根本途径是对于贫困者及其子女进行知识和技能的教育与培训,提高其参与发展的能力,增加其参与发展的机会,改善其在社会发展中的地位。
因此,仅仅依靠对贫困者的生活补助,只能为其提供最低的生活保障,只是治标,并不能达到治本的效果。
若要治本必须改变致贫的客观环境,提高贫困者的发展能力,通过扶助达到自助,真正脱贫致富。
第二,扩大发展性社会保障存在的理由源于保障人的基本权利的需求和社会公平的目标。
人的需求是具有多样性的,既有物质需求,又有精神需求,就有生存的需求,又有发展的需求;人的需求具有刚性,同时又会变化发展,尤其是高层次需求具有发展性特点;人的需求在内容和满足方式上还具有社会性特点。
国际经验表明,人均收入达到1000—3000美元,公众对于教育培训等关于自身发展和价值实现方面的需求增长迅速。
这些需求的满足程度,直接影响了一个人的生存能力,经济参与能力,收入和财富创造能力,是实现社会均等的重要工具,只有当所有社会曾元无论北京如何,都能够拥有平等的接受教育,获得健康保障的机会时,机会均等的保障机制才会发生作用。
根据古典和现代的社会公正理论,公民享受教育、健康和最低生活保障的权利体现了最基本的人权,联合国《人权宣言》第22条、25条、26条对此作了明确规定。
基于生产价值上的公民享受教育、健康和最低生活保障的权利,常常通过国家法律的形式规定下来,从而上升为法律上的权利。
考虑在现实世界中,即使在机会真正均等的条件下,社会的贫困群体也难免处于绝对贫困之中。
绝对贫困往往影响其平均受教育年限,享用健康服务的数量以及风险中获得保护的程度,从而影响其获取公平的机会。
在这种情况下,需要通过公共干预,保护社会的贫困人口,确保一定程度上的机会公平。
为此,政府须在保障公民享受义务教育,基本医疗和劳动力培训等发展性需求满足方面发挥主导作用。
第三,扩大发展性社会保障支出,有利于协调福利刚性与经济周期波动的矛盾,以及适应经济全球化的趋势。
1974—1975年发生的世界性经济危机,使西方经济出现负增长,社会保障水平却由于刚性作用而继续正增长,从而导致了社会保障制度危机。
如联邦德国的经济增长率由1973年的4.8%突降为1974年的-0.1%,1975年的-1.3%,而同时期社会保障水平增长率却由112%上升了1.9%和3.8%,法国和英国也发生了类似情况。
这说明社会保险制度会起到放大和加剧经济危机,并延长经济衰退期的作用,这是发展中国家必须警惕的。
为了协调福利刚性与经济周期波动的矛盾。
欧盟国家普遍采取的对策是以增加就业为中心,强调“就业保障”,如北欧国家适当控制削减社会福利保障,提供公共就业机会,寻求将“工作”作为社会福利的替代,减少依赖社会救济的人群,也使得社会的生产和生活更富有效率,实现社会福利需求与经济发展之间的新均衡。
在政策方面,主要致力于欧盟个成员劳动力市场一体化,而劳动力市场的培训和再培训也是围绕增加就业机会,保持尽可能的社会失业率。
四、中国社会保障制度的现状及问题
(一)当前现状
1.养老保险制度。
实行社会统筹和个人账户相结合的办法,在全国范围内建立了职工基本养老保险个人账户。
1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,明确规定企业缴纳基本养老保险费的比例,一般不得超过企业工资总额的20%,个人缴纳基本养老保险费的比例,1997年不得低于本人缴费工资的4%,1998年起每两年提高1个百分点,最终达到本人缴费工资的8%。
按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户,个人缴费全部记入个人账户,其余部分从企业缴费中划入。
个人账户储存额只用于职工养老,不得提前支取。
截止到2009年末全国参加城镇基本养老保险人数为23550万人。
参加基本养老保险的农民工人数为2647万人。
参加企业基本养老保险人数为21567万人。
2.医疗保险制度。
1994年经国务院批准,国家体改委、财政部、劳动部、卫生部印发了《关于职工医疗制度改革的试点意见》,明确提出职工医疗保障制度改革的目标是建立社会统筹医疗基金和个人账户相结合的制度,并使医疗保险制度逐步覆盖城镇所有劳动者。
1996年国务院再次批准了《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》,在全国范围内进行了医疗保险制度改革的试点。
1998年国务院正式发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发[1998]44号),规定城镇所有用人单位,包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工,都要参加基本医疗保险。
基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳,用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右,职工缴费率一般为本人工资收入的2%。
基本医疗保险统筹基金由统筹基金和个人账户构成,职工个人缴纳的基本医疗保险费,全部计入个人账户,用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分,一部分用于建立统筹基金,一部分划入个人账户。
该决定明确了建立城镇基本医疗保险制度的目标。
截止到2009年末全国参加城镇基本医疗保险人数为40147万人。
其中,参加城镇职工基本医疗保险人数21937万人;参加城镇居民基本医疗保险人数为18210万人。
参加医疗保险的农民工人数为4335万人。
3.失业保险制度。
1999年1月22日国务院在1986年和1993年待业保险规定的基础上,再次发布了《失业保险条例》,该条例进一步扩大了失业保险的范围,调整了失业保险基金的来源。
按规定,城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工都要参加失业保险,城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费,城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。
失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。
截止到2009年末全国参加失业保险人数为12715万人。
其中,参加失业保险的农民工人数为1643万人。
年末全国领取失业保险金人数为235万人。
全年共为108万名劳动合同期满未续订或提前解除劳动合同的农民合同制工人支付了一次性生活补助。
4.工伤保险制度。
2003年4月27日国务院颁布《工伤保险条例》,规定所有企业及其职工都要参加工伤保险制度,由用人单位交纳工伤保险费,工伤保险实行社会统筹,设立工伤保险基金,对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理服务。
该条例对工伤的范围及其认定、劳动鉴定和工伤评残、工伤保险待遇、工伤保险基金的管理和使用等问题都作了具体规定。
截止到2009年末全国参加工伤保险人数为14896万人。
其中,参加工伤保险的农民工人数为5587万人。
全年认定工伤95万人;全年评定伤残等级人数为39万人。
全年享受工伤保险待遇人数为130万人。
5.生育保险制度。
1994年12月,劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》,规定生育保险按属地原则组织,生育保险费用实行社会统筹。
生育保险基金由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费,建立生育保险基金。
生育保险费提取比例一般不超过企业工资总额的1%。
女职工在生育期间可享受生育待遇。
截止到2009年末全国参加生育保险人数为10876万人。
全年共有174万人次享受了生育保险待遇。
6.社会救济方面。
国家开始更多地关注社会弱者,为了解决社会低收入人群的生活,1999年9月国务院发布了《城市居民最低生活保障条例》。
根据规定,享受城市最低生活保障制度的对象主要是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。
五、基于效率目标的中国政府社保支出结构的调整
(一)、是完善社会救助体系.
建立城乡统一的“低水平、广覆盖”的社会救助制度,撑起保护全体国民的“安全网”,保障全体人口的基本生存需要。
(二)、是加强发展性保障体系建设
对于贫困者来说,贫困的成因可能不同,但是贫困却无一例外地导致贫困者参与社会发展,分享发展成果的能力低下客观上受到社会排斥,并且由此陷入贫困的恶性循环而无法自拔。
因此社会保障体系除了考虑到受助人的基本生活需求外,还应考虑能力提升的需求。
一般而言,加强发展性社保体系建设至少应该包括以下几个内容:
1、最紧迫的任务是加快社会保障立法的进程
我国社会保障制度改革已近30年,但社会保障立法还相对滞后。
迄今为止,我国还未颁布专门的社会保障法或社会保险法,只颁布了一些国务院行政法规,这种立法滞后的现状不符合我国社会保障制度快速发展的需要。
要完善社会保障制度,必须加快社会保障立法的步伐。
当务之急是尽快制定社会保险法,明确社会保险主体的权利义务,使社会保险各项制度在法律的强制性原则下有效运行。
此外,还需制定社会救济法、社会福利法、社会保险基金管理法等。
惟有加快社会保障立法,才能更好地建立和健全社会保障制度,发挥其保障公民的生存权、稳定社会秩序、促进经济发展的功能,实现经济和社会的和谐发展。
2、工作的重心是扩大社会保障的覆盖范围
社会保障制度在社会发展中的地位毋庸置疑。
只有实行全覆盖、多层次的社会保障制度,让全体社会成员都能受益,才能真正发挥社会保障制度在社会发展中的作用。
因此,要将扩大社会保障覆盖面作为社会保障改革的目标。
在社会保险方面,应逐步将范围扩大到所有与用人单位建立劳动关系的劳动者,包括灵活就业的劳动者,并最终包括一些自我
雇佣者和自我服务者。
在社会救助方面,应当加大国家财政的开支,建立完善的对贫困居民的救助制度,应进一步放宽救助条件,提高生活困难补助标准,使社会贫困人口都因此而受益。
在社会福利方面,要提升社会福利在整个社会保障中的地位和作用,应改革现行的福利体制,重整福利资源,将社会福利制度化、法律化,让全体国民都能够通过社会福利制度分享到社会发展的成果。
3、以政府为主导,全方位筹集社会保障基金
政府在社会保障制度运作中起主导作用。
而社会保障制度的运作必须有资金的支持,必须在政府主导下筹集社会保障基金,应当采取多种方式充实社会保障基金。
例如,通过依法划转部分国有资产做实个人账户,也就是说将部分国有资产从国家财政转为社会保障基金,以偿还老职工的历史欠债。
此外,还可以考虑其他的方式来充实社会保障基金,如开征新的税种,除已经开征的利息税之外,还可以考虑开征消费税、遗产税等;还可以发行用于社会保障的专项国债等,通过多种开源方式来筹集社会保障资金,才能使社会保障制度正常运行。
基金的征缴是社会保障基金来源的制度保障,需要在立法上对社会保障基金的征缴予以规范,特别是要严厉制裁拖欠和逃避社会保障基金的行为。
在社会保障基金的管理上,既要考虑安全,又要考虑效率,在安全性的前提下,应当尽可能地使社会保障基金增值。
要实现安全和效率的目标,需要加强对社会保障基金的监管,同时需要对社会保障基金进行投资运作,可以采取信托投资的方式来管理社会保障基金,使其在法律上成为相对独立的财产。
此外,应当采取组合投资的模式进行投资,以降低风险,又保证必要的投资回报率,以确保社会保障基金的安全和效率。
4、以均衡发展为基础,加快农村社会保障制度的建立
解决农村养老保障问题,应当根据农村人口多、农民收入普遍偏低,且地区发展不平衡的特点,应采取循序渐进的原则来推行。
就目前而言,在一些经济发达的农村地区,可以通过引导、鼓励措施推行养老金计划,关键是要确定合理的缴费比例,提高养老基金投资回报率,放宽养老金资本市场运作的条件,以吸引更多的参加者,待条件成熟后,逐渐从自愿保险向强制保险过渡。
在经济欠发达地区,还是应当以传统的养老模式为主,继续实行农村五保户供应制度,同时强化家庭养老的功能,达到一定经济条件后再实行养老金计划。
在农村养老保障问题上,必须强调国家的责任,对实行强制养老金计划的,国家应当通过财政补贴的办法对农民发放养老补贴,以推动农村养老保障制度的实施。
对于不具备实行条件实行养老金计划的,国家应加大社会救济的力度,以保障农民基本生存权的实现。
5、尽快实行统一规范化的社会保障管理措施
社会保障制度改革,在局部试点的基础上,要注重适时总结经验,形成规范的制度并及时用法律法规的形式予以确立,否则将会影响改革的进程。
在社会保障方面,目前亟待统一的:
一是基本制度,如养老保险改革方案的全国统一问题、医疗保险改革模式问题等;二是管理体制的统一,建立全国统一的社会保障管理体制,以避免相互挈肘、相互扯皮的现象;三是业务流程、技术规范的统一。
只有这样,才能使社会保障制度运作有序,有法可依。
6、社会保障制度改革要与其他相关领域的改革衔接配套
社会保障制度作为稳定系统,具有经济体制改革的配套功能,所以在实施社会保障制度改革过程中要特别注意与产权转让、价格改革、产品结构调整、优化资本结构、劳动力市场的建立、再就业工程的实施以及企业的破产、兼并、重组等企业改革相适应相配套。
只有在社会保障制度改革与以建立市场体系为目标的各项改革相配套的条件下,效率与公平的关系才能日益协调,才能促进市场的完善,提高政府调节的有效性。
参考文献:
1、统计数据来源于人社部网《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》
2、《关于完善我国社会保障制度的思考》李林林
3、《关于健全和完善我国社会保障制度问题研究》周方遒,
4、《进一步完善农村社会保障制度》韩斌
5、《规范完善社会救助是稳定发展的重要保证》马兆明
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