欧盟共同农业政策对环境保护问题的关注精.docx
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欧盟共同农业政策对环境保护问题的关注精
*本文为中欧高等教育合作项目欧盟外贸法(欧共体共同商
业政策及其对中欧经贸关系的影响、国家留学基金建设高水平大学公派研究生项目结题成果之一。
早在1993年结束的与奥地利、瑞典、芬兰和挪威的入盟谈判
中,农业就被证明是一个尤其困难的方面,这是因为这些国家给予农业相当普遍的支持。
在最近的欧盟东扩中,新入盟的中东欧国家的农业落后,其情况虽与上述国家不同,但问题更多,主要问题是其庞大的农业人口,10个新成员国将会使农业人口增加2倍多,农业面积将扩大40%多。
此时重要的是怎样将农业补贴调低到相对较低的支持水平,从而不至于使负担更为加重。
参见肖海峰:
欧盟东扩对欧盟农业的影响,载世界农业,200112期。
欧盟共同农业政策
对环境保护问题的关注
*
陈彬
摘要:
本文分析欧盟共同农业政策各个阶段改革对环境保护的不同规定,以及WTO新一
轮农业谈判中欧盟有关环境保护的提案,并进一步对欧盟共同农业政策对环境因素的关注进行思考,最后总结欧盟在此领域的改革和实践对我国的几点启示。
关键词:
欧盟共同农业政策;农业协定;环境保护作者简介:
武汉大学法学院博士研究生武汉430072中图分类号:
F350.0文献标识码:
A
文章编号:
1005-4871(200802-0041-06
引言
农业政策一直是国际贸易规则难以进入的禁区。
虽然乌拉圭回合达成了趋向自由贸易的农业协定,对各国国内支持也形成了一定的约束,但国内支持政策的庞杂、利益集团的立场分歧等诸多因素使其在多边贸易谈判中依然命运堪忧。
在主要发达国家(国家集团和农业出口大国(国家集团中,欧盟农产品进出口总额位居世界前列,在全球农产品贸易中具有举足轻重的地位,而欧盟关于农产品对外贸易的规则主要是在其共同农业政策(CommonAgriculturalPolicy,CAP框架内决定的,受该政策的支配。
毫无疑问,欧盟农业取得今天的发展,其共同农业政策功不可没。
欧盟共同农业政策是欧洲一体化得以起步并持续发展的重要因素之一。
它以政府干预的有力手段,长期维持着成员国之间的利益均衡。
在的弊端以及在实践当中所带来的问题。
首先,共同农业政策在其存续期间遭受的最大的批评在于该政策的实施导致欧共体为此背上了沉重的财政负担。
欧盟东扩也给共同农业政策带来了极大的
压力。
欧共体与WTO进行的促进农产品自由贸
易的谈判也对共同农业政策提出了新的要求。
而且,在欧共体内部的一些领域也存在着现实的危险性,有可能加剧粮食和农业失衡,如消费者对食物质量和安全产生了不信任感等。
最后,保护关税限
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德国研究2008年第2期第23卷总第86期
Deutschland-Studien
制了美国农产品的大量进口,从而加深了欧共体与美国之间的贸易摩擦。
这些问题实际上导致共同农业政策今后的重大改革。
但是,从1958年1月1日生效的欧共体条约(罗马条约到1992年欧共体共同农业政策改革之前,环境保护和乡村发展问题并没有在共同体共同农业政策中获得应有的重视。
但事实上农业和林业不仅生产食物和纤维,也塑造乡村环境。
土地维持着持续的生产以及现代社会价值。
作为共同产出出现的环境资源主要是土地利用,包括水供给、半自然栖息地、野生动物、乡村历史及文化、乡村风景和公共用地。
共同农业政策被批评为引起乡村环境变化却没有考虑其影响。
在罗马条约中没有提到环境问题,但是欧盟境内因农业而导致的污染问题愈发严重。
化肥和杀虫剂在欧洲大多数地方广泛使用,污染了人类的水供应体系。
同时,欧盟的乡村正面临农场数量和农业雇员不断减少的困境,这给欧盟的乡村发展带来了很大的负面影响。
为了克服生产过剩而导致的财政危机压力,以及出于缓解紧张的农产品贸易关系的需要,考虑到下一轮WTO农产品贸易谈判的影响,并协调乌拉圭回合谈判中的立场,欧盟农业部长理事会正式采纳共同农业政策改革方案,开始对共同农业政策进行系统的改革。
欧盟共同农业政策首先进行了1992年大改革,又称马克歇瑞(MacSharry改革。
在1992年的改革中,一个重要的内容是调整农业结构政策,即增加促进农业生态环境保护、发展农场林业和鼓励提前退休等相关措施。
这些措施对采用有助于农业生态环境保护和改变耕地用途、发展农场林业的农场主进行财政资助,对年龄在55岁以上自愿提前退休的农场主和农业雇员提供生活补贴。
这些新措施有利于农业生产地区的环境保护和产业结构调整以及青年人就业,同时也有助于将共同农业政策与农村发展政策更好地结合起来,促进欧盟农村经济的发展和经济结构调整。
对于此变化,究其原因在于:
欧盟共同农业政策调整和改革在朝着贸易自由化方向发展的同时,为了平衡欧盟内部不同利益集团的利益,并在新一轮贸易谈判中争取有利的谈判地位和条件,突出了会经济发展,包括支持就业、环境保护、保护消费者利益等方面的积极作用。
这也表明欧盟共同农业市场的开放程度将主要取决于欧盟内部不同利益集团之间达成的利益均衡。
一、欧盟共同农业政策2000年改革中的环境保护问题
尽管做出了上述改革,欧盟国内农业的支持水平仍然位于世界的前列。
为了适应WTO新一轮农产品贸易谈判的要求,特别是考虑到来自美国的压力,1999年,欧盟委员会通过了欧盟2000年议程,强调对农业政策进行更为彻底的改革。
其改革目标除了继续强调保证欧盟农业在国际上的竞争力、采取市场和收入政策外,农业的多功能性和可持续性正式成为欧盟共同农业政策的第二支柱,受到了前所未有的重视。
这一转变的原因在于,如前所述,环境问题一开始并未在罗马条约中被提及,但是环境问题仍然存在于欧盟的现实经济生活之中。
尤其是化肥和杀虫剂的广泛使用,污染了作物。
许多进入水体化学物加速超营养化后,灭绝了一些敏感的水中生物并进入地下水,同样污染了人类的水供应体系,而欧盟共同农业政策被指责为罪
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Deutschland-Studien
孙中才:
世界农业发展与欧盟共同农业政策,北京:
法律
出版社,2003年版,第88页。
SeeMichaelWinter,TheCAPandtheEnvironmentintheReformoftheCommonAgriculturalPolicy,London:
MacmillanPressLtd.,1998.
有学者认为,导致政策转型的深刻原因还在于共同农业政策的价格支持机制在新的经济环境下的不适应性,参见马红霞:
论90年代欧盟共同农业政策的改革及其理论基础,载经济评论,1998年第2期。
宋海英:
欧盟共同农业政策及其在新一轮WTO农业谈判中的立场,载世界农业,2004年第3期,第5页。
此次改革被普遍认为关键的变化表现在从过去以价格支持为基础的机制过渡到以价格和直接补贴为主的机制。
这是欧盟第一次比较全面地对共同农业政策进行改革,并且在解决农产品过剩方面收到了良好效果,农业生产的生态环境也得到了改善。
参见王靖宇:
欧盟共同农业政策的改革及变化趋势,南京农业大学2004年硕士论文,第19-20页。
但是,在欧洲经济共同体内,由于农业生产者的收入是与生产数量相联系的,农业生产者的收入不会因为共同农业政策的改革而有所提高,他们更不可能因此指望享有公正的生活水平。
因此从这个意义上说,有人认为,欧共体共同农业政策的改革同时也就意味着共同农业政策的终结。
参见任治君:
共同,载,1期。
魁祸首。
近年来欧盟的农业污染问题以及疯牛病等动物疾病的爆发引起了欧盟公众对共同农业政策以及在其支持下的农业生产方式的非议与怀疑。
此外,欧盟的农场数量和农业雇员的不断减少也给乡村发展带来了很大的负面影响。
在这种压力之下,2000年议程特别强调农业的多功能性和可持续性就不足为奇了。
2000年议程专门确定了加强共同农业政策的第二大支柱政策即农村发展政策的支持力度,加大了对环境保护等问题的重视,以实现农村的可持续发展,它延续了马克歇瑞改革,并刺激了欧洲的竞争力。
根据2000年议程,欧盟将对生态脆弱地区提供补贴,减少有害肥料和农药的施用,同时为植树造林提供补贴,并把环境保护的措施纳入共同农业政策。
而且,各成员国在执行共同农业政策时必须考虑采取合适的环境保护措施。
2000年议程也考虑给农民一定的直接支付。
此外,2000年议程明确宣布将农业食品安全、农业生产质量和农业环境保护等放在农业支持政策的优先位置,最终确定了以指导农业结构、环境保护和农村社会发展为主要内容的农村发展政策,为未来欧盟的农业地区建立了一个协调一致和可持续发展的框架。
这一政策具体提出了以下三种方式:
(1建立更强的农、林产业,主要措施是进一步提高农业生产现代化和对农产品提高质量要求与合理营销,促进农业人口年轻化和通过改善生活条件来鼓励农民提前退休,并把支持牧业的生态功能作为农村发展的一个重要部分;(2增强农村地区的竞争力,保障农业人群的生活质量和增加新的生产方式的多样性,为农民、农业家庭和广阔的农村地区创造更多的就业机会;(3保护环境和保持欧洲独一无二的农业传统,不影响农业环境的农业生产方式成为绿色共同农业政策的强制性条款。
这一新政策一方面承认了传统农业耕种具有包括保持农业遗产等作用,另一方面又强调了创造新的收入手段是农村发展政策这一整体不可缺少的重要部分。
为了有效落实农村发展政策的具体措施,2000年议程制定了详尽的财政支持计划。
规定除最落后地区之外,农村发展的所有财政来源由欧措施包括:
(1对年轻农民的创业资助,若属于首次建立农业生产项目,并且该农业项目具有明确的经济前景,达到关于环境、卫生和动物生存条件的最低标准,就可以得到25000欧元的资助;(2支持和鼓励农业生产者发展林业,对农民及其他私有的法人单位用于植树造林的耕地按面积给予补偿,其中对农民个人退耕还林的土地每英亩的补偿额为752欧元,对私有的法人单位每英亩补偿185欧元;(3加强对自然生态的保护,为自然风景区的恢复和森林保护以及生物多样性的保护等提供资助,每英亩最高可达120欧元;(4对农业环境保护项目提供支持,季节性作物每英亩补偿600欧元,特殊的永久性作物每英亩补偿900欧元,其他用途的土地每英亩补偿450欧元。
除此之外,2000年议程还包括加大对农业科学研究、技术推广、防疫检测和农业环境建设的投入,对高自然价值和针对环境目标的可持续农业生产方式的保持与推进提供支持和资助;鼓励无公害、无污染的农业生产活动。
除制定严格的环境评估和卫生标准,以防止空气、水质和土壤等因过度使用化肥、农药而被污染外,还对使用无污染、无公害的农业投入品和采用无公害、无污染生产方式的生产单位提供资助等。
以上各项措施的落实,将对改善农业部门的竞争力、提高乡村地区和农场的社会生存能力以及加强农业环境保护意识提供强有力的支持。
二、欧盟共同农业政策2003年改革中的环境保护问题
2003年6月,欧盟部长理事会通过了农业政策改革决议,这是彻底地改变欧盟对农业的支持方式的一项重大改革,它使得农业政策更加市场化,其核心内容是将原来与生产挂钩的、免于削减的蓝43
Deutschland-Studien
赵清梅:
欧盟共同农业政策研究,东北财经大学2004年
硕士论文,第24-25页。
EUCommission,Agenda2000setsoutaprojectforEuropeinthecontextofenlargementtotheCentralandEasternEuropeancountries,Publishedin1997andadoptedattheBerlinEuropeanCouncilin1999,availableathttp:
//ec.europa.eu/enlargement/last
箱支持(目前只在欧盟施行转变为与生产不挂钩的单一的农场补贴(即绿箱支持。
通过这次改革,欧盟的农业支持政策将朝着使农民获得更加稳定的收入、获得更多的按照市场需要进行生产的自由和一个更容易为社会所认可的支持体制的方向发展。
因此,欧盟运用调整后的共同政策,将使其支持政策更加符合绿箱支持的条件,从而提高本区域的农业发展水平。
此次改革中,加强对环境、食品安全、动物健康和动物福利标准的要求成为重点。
改革后的各项补贴政策包括单一农场补贴政策,必须与遵守环境、食品安全、动物健康标准等方面的法规要求相联系。
改革后,由于实施直接补贴,农民享受的补贴变得明显。
为了向纳税人和消费者说明这种补贴的正当性,共同农业政策对农民提出了环境保护等方面的要求,即农民的农业经营活动必须同时符合支付标准和环境、食品安全、动物卫生及福利标准,这被称为交叉达标(cross-compliance要求。
这种交叉达标要求也可以用于保护一定的农村自然景观。
如果农民没有能够很好地达到有关的要求标准,则视情况按比例削减给予该农民的直接补贴额。
对于成员国来说,以前的交叉达标是自愿行为,且仅仅使用了环境标准。
现在,交叉达标是强制性的,所有接受直接支付的农民必须遵守交叉达标标准。
欧盟已经确立了环境、食品安全、动物健康和福利方面的18项法定标准。
如果农民不遵守这些标准,在减少直接支付额的同时,将给予另外的制裁。
此外,此次改革强化了农村发展政策,按5%的调整率给新增农村发展项目每年提供12亿欧元的资金。
为了提高食品质量、符合更高的标准和维护动物福利,改革将从2005年开始扩充现行的农村发展政策工具。
强化农村发展的新要素包括五个方面:
食品安全措施、一致标准、农场咨询服务、动物福利、对年轻农场主的支持。
据初步估算,2007年通过调整机制额外增加的农村发展资金总额将达到2.28亿欧元,2012年将达到14.8亿欧元,这些资金大部分将根据各成员国的农业土地面积、农业就业人口和按购买力计算的人均GDP值进行再分配,以满足农村发展的具体需要。
持续发展的关注经历了一个从忽视到重视的过程,这是与人们对经济活动发展的认识逐渐深入相关的。
欧盟发展农村的措施包括鼓励旅游、投资手工业、保护乡村遗产、环境及田园风光等。
为了加强生态环境建设,欧盟在成员国的提议下,在历次改革中,通过了与农业环境相关的160多个提案,倡导资源与环境保护。
欧盟还对相应的市场组织做出规定,在直接支付时鼓励成员国把农业结构调整与环境和就业问题挂钩,没有遵从环境和就业要求以及造假的农民将不予支付,从而确保农业可持续发展。
三、欧盟在新一轮WTO农业谈判中的立场与环境保护问题
在农业议题的谈判中,欧盟已经向WTO提交了一份代表欧盟立场的综合性提案,该一揽子提案包括四个方面的内容;一是贸易问题;二是非贸易关注;三是发展中国家的特殊和差别条款;四是和平条款。
在这项提案中,欧盟援引农业协定第二十条关于进一步削减支持和保护、非贸易关注以及为发展中国家提供特殊和差别对待的目标,承诺将保证改革进程的连续性,但同时也强调,在此项进程中要注重保持贸易关注和非贸易关注之间的平衡。
欧盟认为,为了获得公众对更进一步的农产品贸易自由化和扩大贸易的支持,必须将其他
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Deutschland-Studien
韩学平、刘兆军:
WTO若干成员对农业协定的政策调
整及启示,载学术交流,2004年第12期,第77页。
牟爱春:
农业政策的国际比较研究,东北财经大学2003年硕士论文,第25页。
2003年之后,欧盟并没有停止共同农业政策改革的步伐,例如2006年2月20日,欧盟颁布了关于对共同体糖业进行改革的暂时安排以及修订有关欧共体农业政策基金的第(EC1290/2005号规则的第(EC320/2006号理事会规则。
2008年5月20日,欧盟委员会发布了食品与农业:
健康检测(Foodandfarming:
HealthCheckwillmodernisetheCAPandfreefarmerstorespondtogrowingdemand建议书。
建议书指出,为了使得欧盟共同农业政策更加现代化、简便化和流线化,需要减少对农民的限制,从而帮助农民回应对食品不断增长的市场需要。
建议书认为,采取一系列措施之后,欧盟农业可以更好地应对新挑战、抓住新机遇,包括气候变化、水资源管理和生物多样性的保护等等。
Availableathttp:
//eu-ropa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?
reference=IP/08/762&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=,visit
方面的关注纳入考虑才能做到这一点,特别是农业多功能的作用,它包括环境保护、保持农村地区持续的活力、食品安全性以及包括动物福利在内的消费者关注等。
欧盟强调,农业作为公共物品提供者的功能应该加以承认,这对唤取公众对农产品贸易更进一步自由化的支持至关重要。
在这样的背景下,无论是在发达国家还是在发展中国家,农业的多功能作用即它对可持续发展、环境保护、持续保持农村地区活力、消除贫困等的作用理应受到重视。
因此,在非贸易关注方面,欧盟建议将环境保护的有关措施纳入农业协定之中,并且这些措施应该是明确、透明的,同时其执行结果不会造成最小程度的贸易扭曲,并有利于保持农村地区活力和消除贫困。
四、对欧盟共同农业政策关注环保因素的思考
欧盟共同农业政策之所以对环境保护如此关注,其中包含了深层次的驱动因素。
这种关注既是出于对发展农业的要求,也同欧盟的经济政策紧密相连。
(一农业发展可持续性
农业往往构成一个国家经济结构的支柱,并为国民经济第二产业和第三产业提供支持。
因此,任何一国都对农业问题非常关注。
从欧盟对农业政策的调整中可以看出,作为全球农产品贸易的重要参与者与重要获益者,欧盟深刻认识到,农业对欧盟整个经济发展至关重要,因此,欧盟在积极进行农业政策和支持方向变革的同时,一直强调农民收入保障、农业的持续发展和资源保护等问题,从而为本区域农业整体在WTO农业协定约束下朝着开放的市场化、国际化和生态化方向发展打下了坚实的基础。
(二隐蔽的贸易壁垒
当然,欧盟农业政策对环境保护的关注并不仅仅出于农业发展可持续性的考虑,农业政策的环保关注同样可以成为一种有力的贸易壁垒。
需要指出的是,欧盟的共同农业政策、共同渔业政策、共同消费者保护政策、欧盟内部市场服务贸易对独立的。
但是在市场经济活动中,欧盟又往往通过各种技术法规、质量标准、贸易限制手段实现农业政策中的环保关注事项。
农产品作为一种相对特殊的产品,受到欧盟诸多法律法规的多重调整。
据不完全统计,目前欧盟针对各种进口产品制定的详细技术标准达10多万个,分别从不同层面来限制外来商品。
如食品,除对食品材料、产地、成分和药物残留等内容有极为苛刻的要求外,对食品的包装、甚至包装材料等都有非常高的要求。
目前,欧盟除执行国际标准化组织制定的标准外,还执行欧盟标准组织和各成员国自己制定的有关标准。
这些措施的采用,不仅仅对农产品市场造成了隐形的贸易保护,而且,这种保护往往冠以绿色的标签,实施起来更为理直气壮。
五、欧盟共同农业政策对环保关注的借鉴意义
欧盟在环境保护的制度建设方面一直处于世界领先地位。
在努力发展农业的过程中,欧盟通过共同农业政策强调了环境保护的重要性。
这种关注反过来促进了欧盟农业和其他经济领域的发展,并达到了经济发展与环境保护的和谐。
作为农业大国的中国,面临的环境保护压力巨大,欧盟的成功经验值得我国借鉴。
(一农业政策应重视加强农村的发展问题传统上,欧盟共同农业政策只涉及市场政策领域,而农村发展政策是各成员国自己决策和支持的领域。
但是,近年来,欧盟对农村发展问题日益重视,增加了支持农村发展的内容,其中,加强对农村环境保护方面的支持,加强对农业生产标准化、提高食品质量与食品安全方面的支持等等,都值得我国认真学习借鉴。
在我国农业小规模经营和农村基础设施落后的条件下,加大国家对农村发展方面的政策性投入具有重要意义。
(二适当利用农业领域内的环保关注事项,制造一定的、符合WTO规则的贸易壁垒以保护和促进我国农业和农产品贸易的发展
环保尽管是农业可持续发展中的重要考虑,政45
Deutschland-Studien
杨逢珉:
洛美协定下欧盟与非加太地区国家合作存在的,期,第
德国研究2008年第2期第23卷总第86期46Deutschland-Studien府同样也要考虑到环保关注事项对外的攻击作用和对内的防御作用。
例如,我国新外贸法就充分利用了环境保护
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