苏州市城乡一体化发展报告.doc
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苏州市城乡一体化发展报告.doc
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苏州市城乡一体化发展报告
作者:
卢水生
卢水生:
苏州市委农村工作办公室副调研员、教授、新闻发言人。
一、什么是城乡一体化?
国外并没有“城乡一体化”这个词,“一体化”通常被译为英语“integration”,就是“整合”的意思。
城乡一体化说到底也就是一个城乡资源整合的问题。
为什么要整合城乡资源呢?
发达国家已经历了两个发展阶段:
第一个阶段是“城市化”,第二个阶段是“逆城市化”。
城市化通过各种生产要素的集聚,给人们的生产生活带来了极大的便利,但是也造成了日趋严重的“城市病”,于是许多有钱人纷纷“逃”到乡下,就形成了“逆城市化”倾向。
那么,能不能既享受城市的便利,又享受农村的生态环境呢?
19世纪末英国社会活动家霍华德在《明日,一条通向真正改革的和平道路》中认为,应该建设一种兼有城市和乡村优点的理想城市,他称之为“田园城市”。
他建议田园城市占地为6000英亩。
城市居中,占地1000英亩;四周的农业用地占5000英亩。
共居住32000人,其中30000人住在城市,2000人散居在乡间。
城市人口超过了规定数量,则应建设另一个新的城市,最终形成城市群。
霍华德的梦想尽管最终并没有实现,但是他留给我们许多启示。
其中之一,就是要整合城乡资源,要把农业和农村纳入城镇规划体系。
我们国家对城乡一体化的认识也经历了一个过程。
党的十六大提出了城乡统筹,十六届五中全会提出了新农村建设,到了十七大中央正式提出了城乡一体化,特别是十七届三中全会进一步明确了城乡一体化的目标和要求。
(一)什么是城乡统筹。
城乡统筹是科学发展观关于统筹兼顾的根本方法在城乡资源配置上的具体运用。
就是指各级党委政府根据当地经济社会发展规划,在本行政区划内的城市与农村之间,科学合理地配置土地、资金、劳力等生产要素和教育、文化、医疗、社保等各类资源,以促进当地城乡经济社会协调发展的一系列政策措施的总称。
1、统筹城乡的五大要素:
①城乡统筹的主体是各级党委政府;
②城乡统筹的范围是本行政区划内;
③城乡统筹的客体是有争议的资源;
④城乡统筹的依据是当地发展规划;
⑤城乡统筹的目的是城乡协调发展。
2、城乡统筹在操作上具有以下特点:
①时间上的阶段性一一同一个地区、不同的发展阶段决定了不同的统筹方向和统筹力度。
②空间上的区域性一一同一个时间、不同的发展水平决定了不同的资金来源和统筹策略。
③统筹主体的层次性一一不同的统筹主体决定了不同的统筹内涵和统筹方式。
(二)什么是城乡一体化。
所谓城乡一体化,就是指通过城乡统筹,在本行政区划内的城市与农村之间,科学合理地优化配置各种生产要素和社会资源,以促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展的一个过程。
1、城乡一体化的三个关键:
①“化”就是一个只有起点、没有终点的过程;
②实现城乡一体化的途径是城乡统筹;
③根本要求是全面、协调、可持续。
2、城乡一体化不等于城乡一样化:
①在空间形态上要城乡有别,要使城市更像城市,农村更像农村;实现“三个不同”:
城乡经济发展的产业不同,城乡居民从事的职业不同,城乡居民居住的环境不同。
②在社会形态上,实现城乡一体,使广大农村既能保持优美的田园风光和鱼米之乡的特色,又能享受到高度发达的现代城市文明,实现“三个一样”:
城乡居民的经济收入一个样,城乡居民的社会保障一个样,城乡居民的公共服务一个样。
通俗地讲,所谓城乡一体化,也就是“茅草屋里装空调,蒙古包里能上网”一一城乡之间外形有别、内涵一样。
3、城乡一体化重点在城镇,难点在农村。
二、为什么要推进城乡一体化?
(一)从宏观上讲,推进城乡一体化就是为了要破除城乡二元分割体制。
但是要彻底破除这一障碍需要几十年,几代人的努力。
(二)从微观上讲,苏州推进城乡一体化主要出于以下三个原因:
一是目标使然。
2005年苏州率先完成省定25项高水平小康目标,下一步要城乡一体化。
二是发展需要。
迫切解决苏州目前存在的资源、人口、环境三大问题。
其中核心是土地问题。
三是重大机遇。
通过土地置换,搞活存量,有利于解决城市缺地、农村缺钱的问题。
苏州土地利用的三次机遇是:
①上世纪80年代大力发展乡镇企业一一占地(增量,农转非);②上世纪90年代外向及开发区建设一一圈地(增量,集体征为国有);③新世纪城乡统筹城乡一体一一换地(存量,异地置换)。
三、怎么样推进城乡一体化?
推进城乡一体化,核心是要改革城乡资源配置方法,从过去偏好城市,转变为兼顾城乡;从过去单向索取,转变为双向互补;从过去低偿征收,转变为等价置换。
2008年9月,江苏省委、省政府批准苏州作为江苏省城乡一体化发展综合配套改革试验区,尔后又被国家发改委和澳大利亚发展署列为联系点、项目管理试点城市。
全市已确定23个城乡一体化综合配套改革先导区(涉及到27个镇(街道))。
三年来,苏州市已出台关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见、实施计划及全面推进的决定等相关政策。
(一)修编三大规划
1、城镇体系规划一一新型市、镇规划
苏州全市将形成由一个大型城市、五个中等城市、十多个小城市(中心镇)组成的,由轨道交通或高速公路连接的,由绿色农业进行生态隔离的欧式城市群。
2、土地利用规划一一土地指标双向异地置换
万顷良田工程。
通过土地整理,一方面建设高产稳产良田,形成现代农业园区,另一方面通过新增农用地,按照占补平衡、先补后占,增加征地指标;通过修编土地利用总体规划,把工业规划区、城镇规划区的基本农田转移过来。
城乡建设用地增减挂钩。
通过节约建设用地异地置换,建设富民基地,成立富民合作社或富民公司,开展建房出租,促进富民强村。
3、产业布局规划一一三种形态
实行地区产业分工、实现跨村跨镇发展
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┃ 地理位置、产业结构 ┃ 发展方向 ┃ 产业分工 ┃
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┃ 地处工业及城镇规划区的村 ┃ 融入城市化 ┃ 三产为主 ┃
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┃ 工业基础较强人口较多的村 ┃ 就地城镇化 ┃ 二产为主 ┃
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┃ 地处农业规划区保护区的村 ┃ 农业现代化 ┃ 一产为主 ┃
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(二)推进三大合作(三大股份合作社)
三大合作是对资源、资产、资金等生产要素优化配置的具体方法,也是促进农民持续增收的根本途径。
1、社区股份合作社是量化存量资产、分配新增利润的一种新型集体经济形式。
到2010年底,已有1231个村开展股份合作制改革,享有股份的农户1018840户,约占全市农户总数的92%。
2、土地股份合作社是优化配置土地资源的重大措施,是完善土地承包制度的根本途径。
到2010年底,土地股份合作社已发展到694个,入股农户271087户,入股土地面积841588亩。
3、置业股份合作社(富民合作社)是苏州首创,是指利用农村集体建设用地,由本集体经济组织成员自愿入股,通过建设标准厂房、商业用房等取得出租收入,实行风险共担、利益均沾、民主管理、承担有限责任的股份合作经济组织。
至2010年底,全市共组建投资性置业股份合作社318家,入股农户78434户,股金278340万元,已建物业用房356.9万平方米,全年租赁收入43403万元,股金分红19583万元,平均每户2497元,年投资收益率100%左右。
三大合作组织累计已达3043家,入社农户110万户,占农户总数的92lo。
农民从三大合作获得直接收益33.7亿元,人均1730元;全市农民人均纯收入14460元,其中财产投资性收入占35%,实现了“家家有资本,户户成股东,村村有物业,年年有分红”。
(三)推行三个集中
三个集中就是对土地、产业、人口等资源优化配置。
其前提必须按照上述三大规划来进行;其结果必须以提高资源效率为目的。
1、农村企业集中已从过去主要搬迁工业规划区以外的零星企业,发展到主要搬迁在城镇规划区、商贸集聚区以内的各类工业企业,开展退二进三。
2、农业用地集中已从过去主要将闲置的土地流转给规模经营大户,转变为主要向土地股份合作社集中,向农业园区集中,向农业企业和专业合作社集中。
3、农民居住集中已从过去就地集中,转变为主要向城镇及其周边地区异地集中,集中居住区的选址做到三个靠:
靠城镇街区、靠工业园区、靠大型市场。
(四)开展三个置换
三个置换是根据市场经济等价交换原则,采取“赎买”的方式,对农民拥有的集体资产、资源和权益进行优化配置的一种方法。
农民在集体经济组织内拥有三大经济权益,因此要开展三个置换。
1、集体资产所有权分配权置换社区股份合作社股权。
2、土地承包权经营权一一分两种情况:
(1)征地一一换保障,
(2)不征地一一换股权(土地股份合作社股权)。
3、宅基地使用权用益权置换城镇商品房让大多数农民换股进城、换保进城、换房进城。
(五)实现三个用于
三集中是优化土地资源配置的主要方法,三置换是促进土地资源优化配置的主要措施,如何利用这些土地资源,如何分配取得的效益,我们的构思是“三个用于”。
1、退出的国有建设用地用于三产(退二进三)。
2、节约的农村建设用地用于三化(建房出租)。
3、土地收益和新增农地用于三农(富民强村)。
(六)完善三大保障
建立健全城乡一体的劳动和社会保障体系。
1、农村基本养老保险与城镇居民养老保险逐步接轨。
2、农村合作医疗保险与城镇居民医疗保险逐步接轨。
3、农村最低生活保障与城镇居民最低生活保障接轨。
(七)创新三项制度
1、探索“区镇合一”制度。
对于符合条件的中心镇与跨镇村区划的现代农业园区实行“区镇合一”的行政管理体制,赋予其更多的经济和社会管理权限,增强其社会管理和公共服务职能。
2、深化城乡户籍制度改革。
实行以身份证为核心凭证、股权证为分配依据的新型社会管理体制。
3、加强农村金融制度改革。
切实解决资金瓶颈。
(八)实现三大转变
1、农业的发展方式。
从过去一家一户小生产,转变为规模化、集约化、现代化大生产;从单纯从事生产功能,转变为高度重视生态功能;从单纯利用动植物生长结果,转变为综合利用动植物生长过程。
2、农村的发展方式。
从过去“村村点火、处处冒烟”,转变为地区分工、集约发展;从过去只知道发挥自身优势,转变为善于借用别人的优势;从主要发展集体经济和民营经济,转变为股份合作经济。
3、农民的生活方式。
从过去依山傍水、自然散居,转变为进城进镇、集中居住;从单纯就业转移,转变为从就业、居住、户籍彻底非农化转移。
(九)对“三集中三置换三用于”的认识
(1)“三集中三置换三用于”并不是城乡一体化,而是通过优化配置土地资源,促进城乡一体化的重要措施。
(2)“三集中三置换三用于”之间具有严密的逻辑关系:
只有三集中,没有三用于就不能实现土地的增量与增值;没有三置换就不能保障农民利益,更
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