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袁世凯与北洋政府财政
袁世凯与北洋政府时期的财政
钱平
(历史系与社会学系01级)
〖内容摘要〗:
袁世凯统治时期的历史,从时间上说,就是从1912年2月到1916年6月。
袁政府初期,中央财政收入被地方截留,库空如洗,几乎完全依靠外债,地方财政为庞大的军费所累,普遍入不敷出。
以出卖国家主权得到的大量外国借款,几乎全部用于填补纯消耗的军政开支。
但是,通过财政整顿、整顿币制、加重捐税和发行公债等措施,使得1914年和1915年时财政状况稍有好转,大致作到了收支平衡。
但袁世凯接踵而来的帝制运动,导致了财政崩溃。
袁政府命令中国银行和交通银行停止兑现,金融危机爆发,致使京钞问题在以后很多年内成为北洋政府财政金融上棘手的问题。
〖关键词〗:
袁世凯北洋政府财政外债国债税收制度币制改革
〖Abstract〗:
Intheyuanrulestheperiodhistory,asfarastime,itisfromthefromFebruary,1912toJune,1916.Intheyuangovernmentrulestheinitialstage,thecentralpublicfinanceincomewerecuttostaybytheplace,thedatabaseisemptyifwash,dependontheforeignloanalmostandcompletely,thehugemilitaryexpensesmakestheplacepublicfinancefatigue,costcatholicallyexcessive.Dependontobetraythenationalsovereigntytogetagreatdealofforeigncountrytoborrowfunds,Almostallusedfortheconsumptionofthemilitaryadministrationexpenditure.Butthroughthepublicfinanceadjust,hemonetarysystemadjust,Aggravatethetax,Publishthenationaldebtandetc,madethe1914'sand1915'spublicfinanceconditionhavealittlebittheamendment,cometotheincomeandexpenditurebalancesmostly.Butthehopethatyuanfollowbecomesthesportoftheemperorcausedpublicfinancecollapse.TheyuangovernmentorderthechinesebankandtransportationbankStopcashingnoteandthenfinancialcrisisexplosion,causedthefinancialprobleminPekinginmanyyearsofaftertimebecomesthefiscalproblemofnorthoceangovernment.
〖Keyword〗:
YuanshikaiThefiscalproblemofnorthoceangovernmentForeignloanNationaldebtRevenuefromtaxsystemThemonetarysystemreform
民国中央政府的财政支出,赔款和外债是一笔沉重的负担。
本来,在前清时期,关税是国家财政收入的主要来源之一。
武昌起义以后,列强把中国的关税控制起来,由税务司存入列强在华银行,以备抵付赔款和历年所欠的外债。
但关税收入拨付之后,仍不足以偿清外债。
袁政府二千五百万英镑的善后借款,其主要用途也是清偿赔款和历欠外债。
而善后借款之举又使盐税大权落于列强手中。
南北统一时,民国财政的另一沉重负担,是军费支出的膨胀。
当时无论南北都扩张了军队。
南北两方军饷合计,据当时财政总长熊希龄声称,每月为七百万两,约合九百七十余万元,较宣统四年中央军费平均每月二百一十六万余元之数膨胀达四倍多。
同时,为了裁兵,必须清还欠饷,而发给恩饷,又是财政的一大负担。
镇压二次革命的战争费用,是又一笔沉重的财政负担。
虽然大借款规定了具体用途,但由于列强对袁世凯的支持,这笔借款中规定的裁兵费项下被挪作战争的经费,据说达一千九百万元。
相对来说,袁政府的行政经费,则十分拮据。
除必不可少的支出,诸如举办实业、推广教育、司法行政诸费外,大多落空。
但是,1913年春,国会召开,袁世凯为对付革命党人,收买议员,各项政费膨胀。
1913年5月,中央军政费用支出一千四百零七万余元,6月支出一千三百四十九万余元。
因此,财政更困难。
中央政府于7月间不得不实行减政主义,裁汰冗员,裁并不重要的各司和中央直辖机关,并实行减俸。
自1913年8月份起,薪饷搭放公债票,旋改有利国库券。
11月后军务告竣,停止搭放,改为凡在京立法、司法、行政各机关人员,月俸自二百元以上至三百元者暂减一成,三百至五百者减二成,五百以上者减三成的办法。
熊希龄任总理兼财政总长时,中央政府“每月仅仅开支六百万元”。
扣去军费,行政费仍然只有二百多万元。
如此庞大的支出费用,尤其是巨额的赔款、外债以及军费,迫使袁政府不得不采取一些财政措施来挽救其经济上的窘迫。
一.1912年-1913年,袁政府的财政状况及财政方针
根据不完全的资料,1912—1913年间,袁中央政府除外债外,收入状况大致如下:
(一)各省解款:
从1912年5月到1913年10月,收入二百六十余万元。
(1912年10月以前为一百七十多万两。
)
(二)国民捐:
至1913年6月,收入三百零五万余元(其中1912年为二百五十五万余元)。
(三)崇文门、张家口、杀虎口、左右两翼等税务收入:
这几个由中央直接经征的常关税收,按“宣统四年”预算约为一百七十七万余元,两年收入估计总在三百五六十万元左右。
(四)盐税:
除各地截留盐税不计外,长芦、山东、河东、奉天、两淮等地盐税,1912年5月到1913年6月,解款共四百七十八万余元。
(五)交通部路航邮电收入:
1912—1913年间,交通部代财政部拨款二百五十八万余元。
(六)其他:
如新辟印花税1913年间收入五万元,华侨爱国捐几十万元,等等,为数不大。
(七)国内银行垫款:
银行借垫,在1912—1913年间,一般为短期往来性质,但中国银行、交通银行的一些垫款也属有借无还。
据孙多森呈,至1913年初,财政部已向中行借垫一百多万元。
不过,这一时期,中、交银行的垫款还不算多。
上述各项收入,在一年多的时间内,不过二千万元左右,远远不能满足军政各费的需要的。
尽管此时财政如此困难,但在革命思潮高涨的形势下,国务总理唐绍仪在规划财政时,仍强烈地希望以振兴实业来促进民族的复兴。
他在与银行团接洽借款时,提出了五年内借款六千万英镑以整理财政、振兴实业的计划,准备在偿还外债之外,其余的款项以80%用于实业,20%用于军政及教育方面。
然而这个计划,由于列强提出了监督中国财政的要求而未能实现。
面对着列强干涉中国财政的图谋,各派之间在财政方针上出现了严重分歧。
孙中山、黄兴主张在国内筹集资金,通过提倡国民捐、发行不兑换纸币来解决财政问题。
同盟会由黄兴出面提出的国民捐方案,规定财产在五百元以上累进征收,工薪在十元以上者,捐纳十分之一,以三个月为限,带有强迫性质,并非自愿认捐。
同盟会的方案得到国务总理唐绍仪的同情。
但是,袁世凯、熊希龄以及共和党、统一党等都不赞成。
袁世凯在参议院正副议长进谒时明确表示:
“唐总理拟行勒捐及不换纸币,仆不谓然。
苟行其说,全国骚然,危亡立见,与仆建设民国、确定共和政体之初心大背。
闻前日唐总理亲以此意商诸贵院诸君,故仆今日亦为诸君言之,聊表区区之意耳。
”在袁世凯主持下,熊希龄和后任财政总长周学熙,实行单纯依赖外债的政策,使民国元、二年间的财政,不能不为列强所牵制和操纵。
1912年6月,为了整理财政,增加中央收入,建立中央集权的财政体系,财政部提出了在各省设立国税司(后改称国税厅)的计划。
国税司由财政部直接领导,司长由部委派。
财政部打算“从北方入手,先行整理北方税务……渐行推及于南方”。
但一方面,中央集权还是地方分权的问题没有解决,要把地方的财权收归中央,在事实上还做不到。
另一方面,国家税和地方税如何划分的问题也在争论之中,没有解决。
江苏都督程德全主张“如地税之属于直接者,应归地方收入”,而奉天都督赵尔巽则认为:
“中国以农立国,各省地丁钱粮,占全国收入之大部分,一经整理,可以岁增巨款。
乃因土质肥瘠不同,税率高低不一,拟全数划归地方,国家失此可靠之税源,势必益形支绌。
”财政体制问题意见纷歧,一时难定。
由于当时政争激烈,熊希龄任内,在财政方面并无多大建树。
随着唐阁倾倒,熊也于7月间辞职。
旋由周学熙出任财政总长,于8月19日就任。
周学熙曾任直隶工艺总局总办,是袁世凯任直隶总督时期经办新式工业的主要助手。
他出任财政总长,能直接贯彻袁世凯的理财方针,在其任内奠定了北洋财政体制的基础。
周学熙一上任,即撤销了熊希龄的财政部筹备处。
他按照国务院官制,在部之下设立总务厅,派赵从蕃署理,又设盐务筹备处,任汤寿枬为总办。
他选择赵椿年为财政部次长(旋改齐耀珊),改变了熊希龄南北部员兼用的方针,起用前清旧吏,排斥南京部员。
周学熙改变了熊希龄原拟设立三司(即会计司、赋税司、财务司)的方案,在财政部中设立五司,即:
赋税司、会计司、泉币司、公债司、库藏司。
财政部官制经参议院通过后,于1912年11月2日由袁世凯命令公布。
周学熙着重注意的问题是统一财政。
为此,他于9月间成立了调查委员会,以王璟芳为会长,并向各省派出财政视察员,考察各省财政状况,与各省都督协商财政事项。
当时,财政部要和各省都督商量的主要是两件事:
第一是要求各省都督支持财政部向六国银行团借款;第二是要求各省赞成成立国税厅筹备处,以期划分国家税和地方税。
1912年12月11日,山西都督阎锡山首先通电表示赞成,其后各省都督也陆续表示同意。
1913年1月10日,袁世凯利用参议院活动停滞的机会,未待参议院通过,即擅自批准了财政部拟定的成立国税厅筹备处章程,由国税厅筹备处“掌监督及执行关于国税事务”,并陆续任命了各省的国税厅筹备处处长。
财政部调查委员会也改为国税厅总筹备处。
国税厅的设立,就是要由中央直接经管原由地方征收的国家税,把财权收归中央。
然而,各省都督表面上不反对国税厅的方案,实际上消极抵制,对新设的国税厅,拖延不交有关国税案卷,全案交出者寥寥无几。
如江苏都督程德全和苏省士绅一再主张地税划归地方税,而苏省的田赋也迟迟不交等等。
财政部不得不放慢步骤,“令(各省筹备处)暂缓接收,先行筹备。
所有应办之事,均令会商财政司办理”。
周学熙在签署善后大借款之后,因受到舆论的抨击,被迫于1913年5月间辞职。
其实,早在熊希龄担任财政总长与六国财团谈判破裂后,总统府内曾设财政委员会,主持“另辟借款途径,觅求借款对象”的事物。
当时北京政府内政最严重的问题莫过于财政问题了。
唐绍仪在任时已是罗掘惧尽,非借款无法维持;至唐下台,周学熙出任财政总长时,便成为名副其实的借债总长,不得已仍求助于六国财团的门下。
袁世凯为了筹划战争经费,指派赵秉钧、陆征祥、周学熙等以“善后”为名,与英法等各国银行团协商大宗借款。
而在协商过程中,美国中途退出,所以这笔善后大借款是与英、法、德、日、俄五国银行达成的。
而银行团是帝国主义垄断资本集团1909年因湖广借款而组成的国际金融组织,它自成立之日起,就开始了对华借款权的疯狂争夺,对于袁政府的借款要求,表面虽是财政借款,实质却怀有不可告人的政治目的——希望通过借款来维持各国在华均势和监督中国的财政。
于1913年4月26日,袁世凯不顾国会及各省各界的强烈反对,同五国银行团签定了《中国政府善后借款》合同。
合同规定借款数目为2500万英镑;年息5.95%,净收额不下于84%;年限为47年。
借款的担保有三项:
(1)中国盐务收入之全数;
(2)关税中除应付款项外的余款;
(3)直隶、山东、河南、江苏四省所指定中央税款。
此次借款除了照例经济性的榨取外,附有的政治性条件,根据合同规定主要有三项:
(1)将来以盐税担保而借款,或与次款相同用途之借款,银行团有有限权;
(2)在审计处设洋稽核员,凡关于借款款项之领款凭单须有洋稽核员会同签押;
(3)在盐务署内设稽核总所,除中国总办外,有洋会办一员,共同主管所有发给引票,汇编各项收入之报告及表册各事。
从此,续海关税之后,盐税也被银行团控制。
周辞职后,梁士诒在5月16日上任财政部次长,暂时代理部务。
在梁士诒任内,首次运用铁路借款的名义来筹措军费,显示了交通系在财政上的实力。
在财政方针上,梁认为“统一主义之实行,尤以财政为唯一之根本”。
而治标之策则为:
一、励行裁兵节饷主义,二、励行减政主义,三、增加新税,四、整顿旧税。
此外,在梁主持下,财政部编订了民国二年度预算案。
对于预算,先是临时政府北迁后,参议院议员认为,“预算者乃人民监督政府最要之点”,“使国民晓然于政府之措置,以坚其信用之心”,所以咨催政府提交预算甚急。
同时,按照民主体制,政府设立审计处,任陈锦涛为总办。
因陈未到任,由王璟芳署理,于1912年9月28日开始任职,以监督财务行政的执行。
当时正值战乱之后,各地簿据不全,预算迟迟不能草定。
财政部仅编制了中央1912年8月至12月和1913年上半年收支的临时预算,而审计处也形同虚设。
唯善后借款成立后,审计处的外国顾问对善后借款的支出,监督颇严。
民国成立后,参议院和行政当局大体上倾向于以7月1日至翌年6月30日为财政年度。
至梁接任财部,民国二年的财政年度即将开始,而国会也已召开。
于是,梁于7月下旬匆匆将预算案编定,交国会审核。
由于政局变化,民二预算旋被撤回,由后任财长熊希龄加以修正。
事实上,民二预算既未经国会通过,也没有执行。
后来,民国三年度只有概算,并未交立法机关讨论。
1915年4月,因“实际分配经费,均以年份计算”,7月1日开始的财政年度成为累赘,便更改财政年度与历年制相同。
1915年底,袁世凯“欲以办理帝政之经费责国民负担”,匆匆交参政院通过民五预算,号称“中国预算第一次正式成立”。
实际上,袁世凯的统治摇摇欲坠,所谓预算制度始终徒有虚名。
至于审计制度,虽然于1914年6月16日公布了《审计院编制法》,规定审计院直隶大总统,并采事后审计的办法,仅审定国家岁入岁出的决算。
事实上,袁世凯统治时期,始终没有办成决算,审计更无从说起。
在当时财政困难的巨大压力下,熊希龄自梁士诒之后匆匆上任,旋即又向袁请辞财长之职,袁世凯表示:
“中国财政困难,君等皆不愿担任,说不了自今以后,我竟不能不分一部分之精神,照料财政。
”1914年2月熊希龄辞职后,周自齐署财政总长,而“所有每月行政经费之分配,大率由总统自行决定”。
于是,自1913年底起,袁世凯本人就开始直接控制财政事务。
二.1914年-1915年,袁政府财政状况及财政方针
1914年初的财政局面,基本上尚未改观。
为度经济难关,袁世凯在直接经管财政事务后,于1914年2月间,袁召集财政会议,由各省、各部和财政部代表以及袁选派的代表参加,着手全面建立北洋的财政体制。
会议讨论了当时的财政状况,确定支出概算方针,削减各省原开预算,财政收支有余的省份承认了中央解款数目。
5月26日,袁世凯发布命令:
"此次核定三年度各省概算,军政、行政各费业经限定支数,不准逾越范围。
"
6月1日,袁世凯批准了周自齐的呈文,取消国税、地方税名目。
先是,各省国税厅筹备处于1913年底相继成立,然而这一体制没有成效。
国税厅设立后,"各该行政官多疑赋税等项一经解厅,即为中央之专款,不得自由取支,或委延不交,或既交之后于督促概不出力,任其短绌"。
至此,遂取消了两税的划分,采取了地方解款中央的体制。
但是,与前清不同,袁世凯加强了中央集权。
6月11日,袁世凯公布了《财政厅办事权限条例》,规定各省财政厅长由大总统任命,直隶财政部,受财政部指挥,并奉特别命令,"受巡按使之监督,在规定范围内,受巡按使之指挥"。
而巡按使关于财政事务,"一切当受成于本部(财政部)"。
袁世凯终于完成了财政的统一体制。
体制的这一变化,是要地方上尽量腾挪款项,以供中央之需,同时也给地方上较多的支配收支的灵活性。
同时,1914年欧战爆发以后,欧洲金融市场吃紧,外债来源断绝,由于外债靠不住,袁世凯直接掌管财政后,力图从国内筹措财政费用,"誓不复借外债"。
袁世凯认为:
"在人民一方面,希望减轻负担,本属恒情;即政府亦非不欲轻徭薄赋,与民休息。
但若经费不继,无以维持秩序,则人民必将受其痛苦;或信用丧失,牵动外交,益复不可思议,而人民之受痛苦恐将百倍于今日。
"于是,任梁士诒为内国公债局总理,靠发行内国公债来弥补财政的不足。
从而,袁世凯政府利用加强国内搜括的办法,使得财政紧张的局势得以缓和下来。
总体来看,1914年-1915年,袁政府在增加收入方面,首先将常关税收划归中央,加强了中央的直接收入。
自1913年底起,各省举办验契以及印花税、烟酒牌照税,契税增收、烟酒税增收等作为中央专款,直解中央。
其次,在财政会议上,核实了各省收支实数,命各省将收支盈余解归中央。
袁世凯在批复"财政部呈酌拟各省认解洋赔各款及京饷处分条例,请准施行一案"时,强调说:
"环视各省秩序大定,财力渐充,所有以前应解京饷、洋赔各款,除向盐关两项拨解之数外,自应如数照解。
"第三,强向交通部筹款。
交通部经管的铁路系统,是当时最重要的国家资本主义企业。
据叶恭绰说:
"自项城听某某之言,强迫接济政费",于是,责成该部每月筹拨五十万元。
第四,筹办内国公债。
1914年3月间增设筹办公债所,印刷民国元年六厘公债票,预备发行。
但民元六厘公债期限长达三十五年之久,难以发行。
故债票仅印刷二千万元,"酌发各处抵付欠款约四百余万元,并按期认付利息外,并未实在发售"。
至欧战爆发,遂于1914年8月3日发布《民国三年内国公债条例》,总额一千六百万元,九四折,六厘息,十二年还清。
由于发息还本比较可靠,用途较广,期限较短,而资产阶级也支持袁世凯"维持治安,巩固邦基",因而发行顺利,增额甚多。
于是至年底又增加发行额八百万元。
1914年10月又成立新华储蓄银行,发行有奖储蓄票一千万元。
此外,盐税经整顿后,收入不断增加。
在支出方面,袁世凯自直接经管财政后,对支出亲自核定和分配,并将北洋军队分布到南方就地筹饷,这使中央军政费用得以减缩下来。
1914年3月,袁"批军费定三百万元,政费二百二十万元……是月军费仅支银二百九十九万余元,较原请之数实减五十七万余元;政费仅支银二百九十万余元,较原请之数,实减六十五万余元。
全年约略推算,可减银一千二百余万元"。
至此,财政情况开始好转。
1914年上半年,袁世凯政府因为有各地解款、验契和常关收入,及银行团拨还盐税余款,月收渐达七百万元以上。
1914年1-6月间,各省收入国税达六千六百零三万七千零四十八元。
1914年下半年虽因欧战,关税减少,影响到盐税余款的拨还,但袁世凯政府于1914年7月间,"主计局复核民三预算,以恢复宣三旧额为标准",一再通电各省整顿,规复税率,增加收入,节省政费,接济中央,因此各省解款比较踊跃。
再加上公债收入足以应付支出的需要,赔洋各款也得以偿清。
总起来看,财政形势大体上稳定了下来。
即使如此,财政形势仍然不容乐观。
1914年底,财政部就民四(1915年)财政进行概算,不敷达五千万元以上。
袁世凯令在京谒见的湖北将军段芝贵回鄂后,赶紧筹款拨解,以济急需。
国务卿徐世昌等致函各省将军、巡按使,要求各省"凡有可兴之利,可筹之款,不辞劳怨,不拘文法,并进兼营,切实举办"。
1915年1月3日,徐等又恐"函到稍迟",复致电各省,指出:
"财政部编订四年概算,应支项下,计长期外债共银元一万二千四十七万三千八百余元,短期内外债必须应付之款共一千九百三十三万九千余元,分期应付之款一千六百四十四万余元,中央概算应支八千三百三十四万九千余元,总共二万三千九百六十万零二千八百余元,核计四年岁入可指抵之款约一万四千七百四十万元。
待整顿增加之款,验契、税契、烟酒、牧畜、印花等税及变卖官产约共三千九百万元,总共一万八千六百四十万元。
出入相抵,约不敷银五千三百二十万零二千八百余元。
来日大难,殊深焦灼",要求各省"将筹办情形电复"。
实际上财政紧张的局面并未根本改善,更说不上充裕。
而且,哀世凯政府的苛捐杂税,不但增加了人民的负担,还严重地阻碍了商品的流通,引起了资产阶级和其他阶层的强烈不满。
《申报》评论袁世凯的财政方针说:
"以前之计划,所谓蚀国之计划,以国易财,国将为财所尽矣。
今日之新计划,所谓蚀民之计划,于民取财,民将为财所尽矣。
"各地一再发生争论甚至冲突,如广东反对赌饷,上海反对加赋,广东、湖北、上海等地反对印花税的苛征,以及南北各地频频发生抗捐抗税的风潮。
结果,"搜括之效绩,除稍加少额入款外,则为商民对于国家观念增加极高之冷度而已"。
然而,袁世凯却为其财政措施取得的如许成绩,沾沾自喜。
其在1915年7月6日发布的申令中说:
"自上年春间,誓不复借外债以供消耗,迭由财政部督饬经征官吏整顿旧税,推行新税,近来颇有起色,外债得以支付,国中秩序亦勉可保持,危亡之忧,庶几获免。
人民爱国程度日高,踊跃输将,深堪嘉尚。
"
1915年3月5日,袁世凯任周学熙署理财政总长,起用皖系,来压抑势力膨胀的以梁士诒为首的粤系,部署称帝。
但周学熙在筹办帝制经费方面,不能满足袁世凯的需要,因而"以筹款维艰四字,受不知大体之申斥"。
而梁士诒则积极为袁世凯筹划帝制经费,得以东山再起。
然而,超强度的搜括,最终导致了袁世凯政府的财政崩溃。
三.袁政府时期几项重大的税收制度概况和变革
一.海关税。
海关税包括海关税和距海关五十里内的常关税,均归总税务司经征。
海关税收在辛亥革命之后,很快就恢复和发展起来,超过了前清的收入,但欧战以后,此项税收大为减少。
由于1902年订立的《通商进口税则》十年期满,从1912年8月开始,北京政府即与列强商议改订税则,希望把税则由值百抽五提高到值百抽一二·五,同时免除内地厘金,既可以增加财政收入,又可以便利商品流通。
鉴于十年来商品价格上涨颇多,即使不提高税则,只要从实核定商品价值,确实做到值百抽五,也可以大大增加关税收入。
然而,由于列强一再拖延,直到欧战爆发,始终没有能达成协议。
欧战之后,连谈判都搁置下来。
二.盐税。
前清盐法,头绪纷繁,弊病百出。
辛亥革命中,各地截留税款,甚至动用军队强运,以筹军饷。
民国以后,关于盐政改革问题,虽经一再讨论,但因盐政过于繁杂,难以下手,因而议而不决,迄无结果。
鉴于拟议中的善后借款行将成立,而盐税为预定的抵押品,袁世凯于1913年1月6日发布命令,自是年1月份起将盐务收入各款专款存储,“无论何事,概不得挪移动用,庶几内巩财政,外昭国信”。
善后借款成立后,按照合同成立了盐务署,以财政总长为督办,财政次长为署长,聘洋员为顾问。
下设稽核总所,以次长兼总办,聘洋员为会办。
各地设立分所,设华经理一员,洋协理一员。
盐税交由五国银行团存储,遂为列强控制。
盐务署顾问及稽核总所会办丁恩就任后,为确保盐税增收,以备抵还善后借款等外债,主张“将商人运售盐觔之引权一律取消,改行自由贸易之制,以期上益政府,下益人民”。
这个主张是企图采取资本主义的方法来改造封建性极强的盐政,结果遭到盐商的强烈反对。
袁世凯也认为“此事不宜采用激烈手段”。
因此,盐务的改革只是
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