深圳城市建设用地布局与空间发展研究.docx

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深圳城市建设用地布局与空间发展研究

前言

城市建设用地构成了城市用地的主体，这也使得对全市城市建设用地的布局与发展趋势的研究成为本次总体规划检讨工作的重要的组成部分之一。

本专题研究按照此次工作的总体思路，采用如下的技术路线：

通过现状调查分析、《深圳市城市总体规划（1996-2010）》（下称96《总规》）的实施评价以及对“十五”计划确定的城市建设目标的分析，确定规划期内建设用地的规模、各类用地的发展策略和建设计划，并提出保障这些策略和计划实施的政策建议。

上述分析研究必须建立在准确详实的现状数据基础上。

本报告所采用的深圳市城市建设用地现状数据成果，是通过如下途径获得：

以已经编制完成和正在编制的特区内各分区规划、法定图则、控制性详细规划和特区外各镇镇域规划的现状调研资料为基础，结合国土规划局2000年的土地详查资料和2000年底最新的卫星影像资料，通过与各分局规划科、各镇国土所合作进行图纸和数据核对工作以及大量的现场实地踏勘，对上述数据资料进行校核修正，从而获得最后的结果。

由于特区外工业化超前发展使得大量尚未办理土地变更手续的非农建设用地（通常统计为非城市建设用地）已经进入城市规划区，因此进行资料汇总时，将特区外各镇与建成区连成片的村庄建设用地也纳入城市建设用地统计中，以反映真实的建设现状。

数据截止日期为2000年12月底，数据统计平台为AUTOCAD下的.dwg格式的电子文件。

第一章深圳市城市建设用地现状分析

一、全市基本概况

截止2000年12月底，深圳全市的建设用地总量为467.3平方公里，其中特区内为133.4平方公里，特区外为333.9平方公里，各区建设用地状况见下表。

表1-1全市各区城市建设用地汇总表

区名

罗湖

福田

南山

盐田

特区内小计

宝安

龙岗

特区外小计

全市合计

面积（平方公里）

29.3

44.9

52.1

7.1

133.4

195

138.9

333.9

467.3

所占比例（%）

6.3

9.6

11.2

1.5

28.6

41.7

29.7

71.4

100.0

人均建设用地面积（平方米/人）

37.8

49.4

72.2

46.8

52.2

71.3

82.4

75.6

67

与1994年的情况相比，全市城市建设用地总量增长迅速，由299平方公里增加到467.3平方公里，增幅56%。

但人均建设用地却由89平方米/人下降为67平方米/人，这表明尽管建设用地增长很快，但却远远赶不上人口的增长。

表1-2全市各区建设用地变化状况（单位：

公顷）

罗湖+盐田

福田

南山

宝安

龙岗

全市

1994年

3340

3360

3403

10245

9599

29947

2000年

3640.8

4487.7

5213.3

19500

13887.2

46729

增长率（%）

9.0

33.6

53.2

90.3

44.7

56

资料来源：

2000年的数据来自本次现状调查统计结果，1994年的数据来自《96总规》的文本说明书。

二、特区城市建设用地现状特征

（一）、特区城市建设用地布局结构的变化

从用地总量分析，2000年底特区内建设用地总量由1994年底的101平方公里增加到133.4平方公里，增幅为32.1%。

其中南山区增加最快，福田区次之，罗湖和盐田区增长相对较为平缓。

与之形成鲜明对照的是，罗湖和盐田区建成区人口密度最高，福田区次之，南山区最低。

总的来说，特区人均52.2平方米/人的现状用地，不仅远远低于《深圳市城市规划标准与准则》（下称《深标》）规定特区内90~105平方米/人的标准，而且也低于国家规定的60平方米/人的最低标准，反映出特区内人口对土地的压力十分沉重。

（二）、特区城市建设用地构成的变化

对特区建设用地分类进行比较分析时，一个特别要注意的问题是，编制96《总规》进行用地统计时采用的是《深圳市城市规划标准与准则》1990版（下称90《深标》）的用地分类标准，在统计口径上与目前使用的《深圳市城市规划标准与准则》1997版（下称97《深标》）分类方法有较大区别。

因此，进行比较之前，必须将现状数据进行转换以统一统计口径，方有可能得出较为正确的结论。

表1-3是将现状的统计数据按照90《深标》的用地分类标准换算后做出的比较。

表1-3特区城市建设用地分类构成变化状况（单位：

公顷）

用地类型

居住

商业

政府/

社团

工业

仓储

对外

交通

道路

广场

绿地

特殊

用地

合计

用地代码

R

C

G/IC

M

W

T

S

G

D

2000年

3719.3

482.0

1882.6

1625.6

395.6

772.7

2052.8

1483.6

927.6

13341.8

1994年

3063.0

405.0

1177.0

1412.0

310.0

730.0

1661.0

1097.0

248.0

10103.0

变化率（%）

21.4

19.0

59.9

15.1

27.6

5.8

23.6

35.2

274.0

32.1

注：

1994年的数据来自《96总规》的文本说明书，但原OU类用地改为D类用地。

2000年的数据为本次现状调查统计结果，但按照90《深标》进行了相应转换：

市政公用设施用地（U）划入政府/社团用地（G/IC）；按照97《深标》中属商业用地（C）的旅游渡假用地（C9）划入特殊用地（D）；按照97《深标》中属政府/社团用地（G/IC）的口岸设施用地划入对外交通用地（T）。

从上表显示数据可以发现，有三类用地的增长超过平均增幅。

其中特殊用地（D类）尽管增幅达到2.7倍，居于增幅首位，但主要表现为旅游渡假用地的增加（注：

90《深标》此类用地属OU类，而97《深标》则划归C9类），因此实际上反映的是商业用地的增长；其次是政府社团用地（G/IC类），增长幅度已经超过1994年的近60%，反映出特区功能向全市综合服务中心区演变的趋势；绿化用地增幅也较快，达到35.2%，反映出特区城市环境的改善。

此外，仓储、道路广场、居住用地呈现平稳增长态势，增幅在20~30%之间（商业用地若加上C9类也应划入）；工业用地增长较慢，说明特区内产业结构调整和工业生产功能向外转移的倾向。

对外交通用地增长最为缓慢，是因为特区对外交通的总体格局在96《总规》编制时已经基本形成，近几年没有大的变化。

（三）特区城市建设用地构成特征分析

表1-4特区内各区城市建设用地分类构成（%）

用地类型

居住

商业

政府/

社团

工业

仓储

对外

交通

道路

广场

市政

设施

绿地

特殊

用地

合计

用地代码

R

C

G/IC

M

W

T

S

U

G

D

罗湖

36.9

15.4

6.8

5.6

4.4

3.0

10.5

4.3

11.5

1.6

100.0

福田

27.3

10.6

8.6

8.0

0.6

1.7

20.8

3.2

17.5

1.7

100.0

南山

23.1

13.9

9.7

20.2

3.5

5.6

14.3

1.8

6.4

1.5

100.0

盐田

29.7

3.9

6.9

6.8

7.7

22.5

9.2

4.5

4.2

4.7

100.0

特区

27.9

12.6

8.5

12.2

3.0

4.6

15.4

3.0

11.1

1.7

100.0

《深标》规定

25~30

5~8

12~13

10

/

/

15~16

/

13~15

/

对照《深标》分析特区内各类建设用地构成，用地总体结构基本趋向合理。

但政府/社团（G/IC）用地比例相对较低，这也正是目前深圳市与国内其他大城市在公共设施配套方面尚存在较大差距的反映。

具体到各区，用地配置存在不平衡性。

尽管由于各区功能定位的不同，用地结构存在差异性在一定程度上是正常的，但罗湖区和盐田区的道路广场用地比例仍然显得偏低，南山区和盐田区的公共绿地也明显偏低，这三个区改善环境质量、完善设施的任务还比较艰巨。

三、特区外建设用地的现状特征

从特区外用地总量看，1994年以来建设用地总量的增长幅度高达68%，高于特区内一倍，特区外正处于城市规模迅速扩张的状态。

尤以宝安更为突出，用地总量增幅为90.3%，龙岗区增幅为44.7%，宝安的增长速度也超过龙岗一倍以上。

（一）特区外用地布局结构的变化

表1-5特区外各功能组团建设用地变化情况（单位：

公顷）

宝安中心组团

西部工业组团

西部独立城镇

中部组团

横岗组团

龙岗中心组团

东部工业组团

东部独立城镇

1994年

2864

2712

2073

5762

1443

2503

1297

1205

2001年

3474.1

6651.3

4040.6

10603.5

2163.8

3552.5

1814.2

1327.7

增幅

21.3%

145.3%

94.9%

79.9%

50%

41.9%

39.9%

10.2%

资料来源：

2000年的数据来自本次现状调查统计结果，1994年的数据来自《96总规》的文本说明书。

比较特区外6个功能组团的增长状况，增长最快的是西部工业组团，增幅达145%；西部独立城镇和中部组团次之，增幅均超过75%；相对较慢的是宝安中心组团和东部独立城镇。

分析后两个组团增长相对滞后的原因，宝安中心组团是因为靠近特区和大型基础设施，开发较早，已经基本成为建成区，所剩的可建设用地存量有限，发展空间受到限制。

而东部独立城镇则是因为处于生态敏感区，开发受到控制；又远离特区和经济增长极核，导致发展动力不足。

但值得重视的是，同样处于生态敏感区、96《总规》确定需要控制开发的西部三个独立城镇：

光明、公明和石岩，在发展速度上远远超过规划人口的预期，三镇的用地规模并没有得到有效的控制，均大大超过96《总规》确定的控制指标。

比较96《总规》确立的西、中、东三条轴线的发展状况，西部轴和中部轴的增长势头远远强于东部，发展最快的三个组团均位于这两条发展轴上。

对特区外20个镇进行比较，用地增幅超过150%的有观澜、福永和松岗三镇，另外还有石岩和沙井的增长超过130%。

相对而言，西部轴的增长更加迅猛，除观澜外，增幅居前5位的5个镇中，有4个分布西部发展轴上。

而增幅最小的为葵涌、坪地和南澳，均分布在龙岗区。

值得注意的是，位于龙岗中心组团的坪地镇，其增长速度并没有达到相应水平，在全市各镇中竟位于增幅的倒数第三位。

这表明原先希望通过龙岗中心城的开发带动周边地区发展的预期目标并没有完全实现。

从96《总规》确定的三个圈层的发展状况看，第三圈层的用地规模增长速度超过第二圈层，用地总量增长居前的5个镇除石岩外均位于第三圈层，这反映出特区外按梯度推进的趋势已经发展到第三圈层高速扩张阶段，第二圈层的增长速度趋缓体现出该圈层各镇的发展将进入结构转换和质量提高的阶段。

（二）特区外用地构成的变化

表1-6显示了特区外城市建设用地分类变化的状况。

表1-6特区外城市建设用地分类变化状况（单位：

公顷）

用地类型

居住

商业

政府/

社团

工业

仓储

对外

交通

道路

广场

绿地

特殊

用地

合计

用地代码

R

C

G/IC

M

W

T

S

G

D

宝安区

2000年

5190.3

357.5

1664.1

6838.8

176.7

2599.8

2246.3

336.6

89.9

19500

1994年

2750.0

354.0

859.0

3711.0

0.0

805.0

1062.0

249.0

455.0

10245.0

变化率（%）

88.7

1.0

93.7

84.3

223.0

111.5

35.2

-80.2

90.3

龙岗区

2000年

4783.7

278.2

645.5

4802.3

163

1733.3

1023.2

242.2

215.8

13887.2

1994年

3292.0

258.0

628.0

3341.0

88.0

304.0

909.0

172.0

607.0

9599.0

变化率（%）

45.3

7.8

2.8

43.7

85.2

470.2

12.6

40.8

-64.4

44.7

特区外合计

2000年

9974.0

635.7

2309.6

11641.1

339.7

4333.1

3269.5

578.8

305.7

33387.2

1994年

6042.0

612.0

1487.0

7052.0

88.0

1109.0

1971.0

421.0

1062.0

19844.0

变化率（%）

65

4

55

65

286

291

66

37

-71

68

注：

1994年的数据来自《96总规》的文本说明书，2000年的数据为本次现状调查统计结果，但都按照表1-3的方式进行了相应调整。

上表显示，在各类用地中，增幅最大的是对外交通用地（T），反映出特区外的交通建设有长足的发展；其次是仓储用地（W），但由于宝安区的历史统计数据为零，这部分用地的增长总量并不大；其它各类用地增长较平稳，但公共绿地的增幅低于平均水平，说明特区外生态环境建设仍然落后于经济发展；而商业用地（C类）增加最为缓慢，两区均不超过8%，特殊用地则有所减少。

在增加用地总量上，居住和工业两大类用地位于前列，正反映出特区外经济快速增长所产生的旺盛需求。

（三）特区外用地结构的特征分析

表1-7特区外各区城市建设用地分类构成（%）

用地类型

居住

商业

政府/

社团

工业

仓储

对外

交通

道路

广场

市政

设施

绿地

特殊

用地

合计

用地代码

R

C

G/IC

M

W

T

S

U

G

D

宝安

26.6

6.4

2.7

35.1

0.9

13.3

11.5

1.4

1.7

0.4

100.0

龙岗

34.4

2.2

3.2

34.6

1.2

12.5

7.4

1.3

1.7

1.4

100.0

特区外

29.7

4.6

2.9

34.6

1.0

12.9

9.7

1.4

2.4

0.8

100.0

《深标》规定

20~25

5

10~12

20~25

/

/

15~16

/

10~13

/

/

分析特区外现状用地构成，居住用地（R）与工业用地（M）占绝对优势，宝安区两者之和占建设用地总量的比例为61.7%，龙岗区两者之和所占总用地比例为69%。

在特区外的20个镇中，二者之和占总用地比例高于60%的有11个镇，占镇总数的55%；其中有4个镇的这两类用地比例超过75%，沙井和松岗两镇仅工业用地就占50%以上，远远高于《深标》所规定的“特区外居住用地控制在20~25%、工业用地控制在20~25%”的标准。

只有南澳、福永、观澜三个镇在40~50%之间；究其原因，福永的居住、工业用地比例之所以相对较低，是因为用地统计时，将机场统计到对外交通用地（T）中，使该类用地占35.2%，影响了前两类用地比例，而观澜则是因为建有大片高尔夫球场而造成商业用地（C）比例高达24.2%，相应降低了居住和工业用地比例；只有南澳是因为开发较为缓慢而使两大类用地相对较小。

特区外各镇工业用地比例普遍明显偏高的事实说明，特区外已经发展成为全市最重要的工业生产基地。

但在特区外人口以暂住人口为主体的形势下，居住用地比例仍然高于《深标》的规定，一定程度上反映出农村住宅建设失控的状况没有根本改变。

对于商业用地（C类），宝安占6.4%、龙岗占2.2%。

尽管宝安区该类用地在总量上超过《深标》规定的5%的标准，但分布很不均衡；主要集中在设有高尔夫球场的观澜和西乡两镇。

而龙岗则达不到标准。

特区外大部分镇的商业用地比例均在3%以下，只有6个镇超过3%，但除观澜、西乡两镇之外，其余4个镇均不超过5%的标准。

尽管该类用地的多少主要是由市场需求决定的，但也反映出特区外生产功能突出、服务功能较弱的特征。

相比而言，特区外各镇中，主要由政府公共投资开发、最能体现生活环境质量的三类用地：

政府社团用地（G/IC）、道路广场用地（C）和公共绿地的比例则均未达到《深标》的规定比例。

首先看政府社团用地（G/IC），宝安为2.7%、龙岗为3.2%，与《深标》所规定的特区外该类用地各占10~12%的标准相去甚远。

其中在3%以下的有10个，3~5%有8个，5%以上的只有大鹏、南澳两镇，也是因为建设用地总量偏小而造成G/IC类用地相对比例较高。

道路广场用地（S）相对较好，但两区发展不平衡，龙岗欠帐较多。

达到标准的4个镇：

新安、公明、石岩、光明全部分布在宝安区；低于6%的有布吉、龙岗和松岗，这三个镇均为经济重镇，反映出交通设施建设落后于经济发展的事实。

公共绿地（G类）比例则更低，宝安和龙岗均仅占1.7%。

20个镇中，只有大鹏、光明、新安超过4%，而在1%以下的有8个镇，占镇总数的40%。

总的看来，特区外虽然建设用地总量增加很快，但结构性缺陷仍然十分严重。

特别是主要应由公共投资开发的几类用地比例明显偏低，反映出政府对特区外的投资明显不足。

这导致了特区外配套服务设施很不完善，居住环境也不理想，生活质量急待提高。

第二章96《总规》实施的绩效评价

一、96《总规》对建设用地规模的控制作用

（一）总体情况

根据96《总规》，2000年和2010年城市建设用地要分别控制在380平方公里和480平方公里以内。

但事实表明，现状建设用地规模不仅大大突破了2000年的近期规划指标，而且已经接近了2010年的远期建设规模。

表2-1现状与96《总规》用地规模比较（单位：

公顷）

特区

宝安

龙岗

全市

2000年现状

13341.8

19500

13887.2

46729

2000年规划指标

13025

12214

12539

37778

2010年规划指标

16090

15375

16408

47873

（二）对特区建设用地总量的控制作用

表2-2特区内各组团与96《总规》用地指标的比较（单位：

公顷）

中心组团

南山组团

东部组团

特区合计

2000年现状

7415.6

5213.3

712.9

13341.8

2000年规划指标

6771

5189

1065

13025

2010年规划指标

7442

7170

1478

16090

从用地总量分析，2000年特区内建设用地总量与96《总规》确定的近期建设规划（1996~2000）的控制规模基本符合，相差仅为2.4%，表明96《总规》对特区内建设用地总量控制方面的实效性。

但进一步分析可以发现，各组团呈现不平衡发展：

其中中心组团用地规模突破最大，超过2000年控制规模的9.5%，而且已经接近了96《总规》确定的2010年的规模，这与中心区建设速度快密切相关；南山组团现状与规划控制规模基本相符；而东部组团则远远没有达到近期规划的规模，与盐田区发展相对滞后有关。

（三）对特区外建设用地总量的控制作用

表2-3特区外各组团与与96《总规》用地指标的比较（单位：

公顷）

宝安中心组团

西部工业组团

西部独立城镇

中部组团

横岗组团

龙岗中心组团

东部工业组团

东部独立城镇

2000年现状

3474.1

6651.3

4040.6

10603.5

2163.8

3552.5

1814.2

1327.7

2000年指标

3108

3344

2203

7044

1578

3339

2170

1517

2010年指标

3882

4144

2175

8563

2044

4155

3375

2663

以上图表显示，宝安区的用地规模对96《总规》的突破幅度远远超过龙岗，位于西部和中部发展轴的组团远远快于东部轴，这与96《总规》确定的“全境开拓，均衡发展”的思路存在一定的偏差。

西部三个独立城镇建设规模超过2000年指标的83.4%，超过2010年控制指标的85.5%，说明控制力度远远不够。

西部工业组团和中部组团，不仅超过2000年指标的50%以上，而且超过2010年规模的20%以上，龙岗中心组团与2000年的指标基本相符，东部工业组团及东部独立城镇则尚未达到2000年的规模。

比较各镇的情况，突破96《总规》用地控制规模最大的镇是观澜镇，均超出2000年和2010年控制规模的100%以上，现状用地已经超过2010年控制规模100%以上的还有福永、松岗和石岩镇；未达到2000年规模的有坪山、坑梓及葵涌、大鹏、南澳。

二、96《总规》对城市建设用地结构的指导作用

（一）对特区城市建设用地结构的指导作用

表2-4特区各组团分类用地与96《总规》近期规划的比较差异率（%）

用地类型

居住

商业

政府/社团

工业

仓储

对外

交通

道路

广场

市政

设施

绿地

特殊

用地

合计

用地代码

R

C

G/IC

M

W

T

S

U

G

D

中心组团

6.9

-11.1

-25.4

23.7

10.8

-49.8

20.0

44.7

10.6

570.6

9.5

南山组团

9.8

-7.1

42.7

36.2

-32.0

-43.4

-18.6

-39.9

-46.1

439.6

0.5

东部组团

-28.2

-45.6

-60.1

-62.0

-29.9

52.9

-56.3

169.2

-79.3

815.0

-33.1

特区合计

4.9

-13.0

-0.6

22.8

-19.3

-37.6

-2.2

11.1

-16.3

526.8

2.4

在统一统计口径后对用地分类进行分析，特殊用地（D类）超出规划指标5倍，突破最多，但这与90《深标》将旅游渡假用地划入该类用地有关，只能说明旅游渡假业有了长足发展，并不能说明特殊用地增长最多。

工业用地超过2000年规划指标的22.8%，尤其是南山组团超标近50%；但这是南山区近年来大力发展高科技产业（仍然算作工业用地）的结果，同样并不表明特区工业转移和产业结构调整力度不够。

另外，市政公用设施用地规模突破11.1%，但各组团展不平衡，南山组团缺口近40%，东部组团则突破169.3%；居住、政府社团和道路广场用地与规划基本相符；对外交通用地与近期规划规模相差很大，除这类用地增长较慢外，另一个原因可能是在统计口径上，有部分用地计入城市道路用地；商业、仓储和公共绿地未达标。

其中值得特别关注的是，与城市环境质量