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我国居住用地七十年土地使用权到期续期问题探讨终
我国居住用地七十年土地使用权到期续期问题探讨(终)
我国住宅建设用地使用权到期后续期问题探讨
——自动有偿续期方式可行性分析及操作方式研究
县炜2013200574邵璇璇2013200562
王淳熙2013200570魏雅慧2013200566
前言
住宅是人们安身立命之所,是生存必需之物,因此住房问题一直是社会热点话题。
在我国社会主义公有制的背景下,1990年国务院开始对城镇国有土地使用权实行有期限限制的有偿出让制度。
其中,居住用地使用最高年限为七十年,但是由于当时为推进出让工作、满足现实要求的需要,不少地区都存在较短期限的居住用地使用权出让的问题,导致目前居住用地有限土地使用权续期问题提前暴露。
如最早出现居住用地使用权到期的青岛,处于改革前沿的深圳,以及近日来的温州20年期限的居住用地使用权到期续期问题引起热议,都向我们传递了一个讯息:
居住用地土地使用权到期后的续期问题亟待探讨与解决。
对于这一问题有以下四种观点:
自动有偿续期、自动无偿续期、非自动有偿续期及非自动无偿续期,但《物权法》中已经规定“自动续期”,所以关注焦点应集中在是否有偿续期。
本组通过查阅文献、分析案例、参与座谈,认为相较而言,自动有偿续期是更为合理的解决方式。
一、理论分析
从理论上看,自动有偿续期合乎理论和逻辑。
自动有偿续期是民意、政治逻辑和法律逻辑的综合。
自动有偿续期制度既符合对公正的民意诉求,又体现住房的保障性与社会性,而且符合法理逻辑。
从法理上来看,该方式的合理处不仅在于《物权法》第一百四十九条规定:
“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。
续期的期限、土地使用费支付的标准和办法由国务院规定”。
“按照国家规定续期”留有可操作的余地,但无偿续期使居民对住宅用地有了近乎于所有权的权利,违背了中国社会主义的性质以及土地公有制度的现实。
同时由于住宅建设用地使用权续期在本质上就是取得新的建设用地使用权,依《城市房地产管理法》相关规定,我国建设用地使用权有偿使用,同时自动无偿续期不符合土地公有制精神,违背土地使用制度改革的初衷,使居民对土地享有了一种近乎于所有权的权利,这从根本上混淆了建设用地使用权作为用益物权与所有权之间的关系。
从民意的角度来说,民众向来“不患寡而患不均”,公正是民意的根本诉求,居住用地自动续期方案的设计必须符合土地正义精神。
实行自动有偿续期避免将不动产作为财富进行零成本或低级成本进行代际传承,从而避免社会贫富差距的进一步加大,更有利于防止个别群体对土地资源的过度占有和抢夺。
再者,居民在购买商品房住宅时所缴纳的购房款已经包含了土地出让金,即居民在买房的同时已支付相应期限的土地成本,获得了一定期限的土地使用权,在这一土地期限内,居民都是有偿使用土地的,具有较强期限属性,当土地期限届满后,居民若要继续使用土地,重新缴纳土地出让金应是其应有之义。
二、现实分析
从实践出发,我国目前也已存在自动有偿续期的操作。
深圳的国际商业大厦是国内第一个房屋土地使用权到期续约的案例。
由于历史遗留问题,该商厦有一部分20年的产权到期。
为此政府出台《深圳到期房产续期若干规定》:
到期房地产,业主需继续使用该土地的,在不改变用途的情况下按有偿使用土地的原则延长土地使用年期。
在国家规定的最长土地使用年期减去已使用年期的剩余年期范围内约定年期的,补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%并按约定年期修正,补交地价一次性支付。
2009年,青岛黄岛区阿里山小区仅有20年期限土地使用权的住宅到期。
处理方式是进行续费,按该区域过去一年平均地价为计算基准,再折算到建筑面积大约为原基准价的60%。
因此综合来看,不论是深圳模式还是青岛模式,包括拟进行的温州模式,无论何种缴纳形式、费用计算方法,根本上都属于有偿续期。
三、国外经验
新加坡的土地所有权大约90%属于国家所有,10%的土地属于私人所有;使用权面向社会出让,按照不同用途分为不同使用年期,住宅用途使用期限为99年。
可以看出新加坡的土地制度与我国非常相似,因此新加坡对于土地使用权续期的方式是非常值得我国借鉴的。
新加坡法律规定:
土地使用权到期后,如用地者要继续使用,必须向政府申请,经批准后可以再获得一个规定年限的使用期,但要由估价师对土地重新估价按新价购买。
与我国土地制度相近的新加坡也采用有偿续期的方式,可见有偿续期对于当前我国的土地制度来说是合理的。
香港土地所有权为政府所有,1997年政府决定,新出让土地的期限一般为50年,土地使用权到期后,使用权到期的土地经政府同意可再续期50年,无须缴纳一次性地价,但业主必须向政府按年缴纳一笔“地租”。
香港采取“地租”的形式代替一次性地价,本质上仍属于土地使用权的有偿续期,同时,也提供了另一种可供参考的收费方式。
德国、日本和台湾等国家和地区,因实行私有制或类似私有制的土地所有权制度,其土地使用权转让相对更加灵活,多以合同约定为主、法律规定为辅,因此是否自动续期要参考双方当事人的意见,这一点显然不适用于我国社会主义公有制的土地所有权制度,但是都采用有偿续期的方式进行土地使用权续期。
因此从比较典型的国家的土地制度来看,一种是和我国土地公有制度较为类似的,另外一种则是反其道而行之的私有制和类私有制。
除完全私有的国家外,不论是哪种土地制度都会采用了有偿续期的方式,只是在续期的有偿费用以及关于权利的让渡在法律规定上的不同。
相比之下我国实行土地的社会主义公有制,法律明确规定:
居住用地使用权出让最高年限为70年;住宅建设用地使用权期间届满的自动续期;迟于届满一年前申请续期,经批准予以续期的,应当重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。
本报告据上述认为理由,住宅土地自动有偿续期是符合我国社会主义公有土地制度和最大程度保证社会公平的续期办法,自动有偿续期合法、合理、合情。
四、方案设计
在确定自动有偿续期方式之后,需要讨论具体配套方案的设计。
这涉及到续期年限、收费方式、续期次数和合同变更等方面的细则问题。
但首先本组认为,应将温州问题与一般居住用地使用权到期问题一分为二:
温州的情况有自己的特殊性——它是在国家规定出台前的产物,而且改革确定的土地使用权期限过短。
针对温州问题,本组认为若当初这部分住宅的土地使用权费用与房价未明显偏低,最佳处理办法是将20年期限免费自动续至70年,从而与国家法律规定接轨。
若这部分住户当初购买房产价格明显低于其他地区,为保证社会公平和维护公有土地制度则需按70年年限补交土地出让金差额。
而对于一般的住宅土地使用权到期问题,本组讨论结果如下:
1.再次续期的年限长度仍以70年为佳。
这是根据人均寿命和房产平均寿命得到的较合理的年限,同时为配套地上建筑物管理。
若建筑物寿命低于70年,则续期最高年限按建筑物寿命计算;若建筑物寿命高于70年则以70年为续,并且不可以当时时点的土地出让金价格为标准补缴。
2.按补缴的土地费用按年分缴,转化为每年一定的“出让金”。
从实际操作的角度而言,依照目前土地市场上的高额甚至“天价”土地价格来看,普通住宅用户补缴土地出让金难以实现,不论是按土地出让金和房屋面积相结合价值的一定的比例还是年租形式的补缴都导致续期成本过于高昂。
同时除高额土地出让金外还有配套房地产税,普通民众的生活会遭受巨大的挑战,而且使居民心理上难以接受。
而且我国土地虽然属于全国人民,那么过低的费用就有可能会造成代际间的不公平,但是这是建立在政府是服务型政府的基础上,所以收取过高的土地出让金一方面会给续期的居民带来压力,一方面这一部分土地出让金也并不一定“用之于民”,因此较低的费用是最为稳妥的解决办法。
最后由于我国是土地公有制,土地使用费必须缴纳,且需按年度进行以减轻居民压力。
从土地财政来说,在规范税制体制、正式推广房地产税收取时,房地产税将会充当地方财政的重要来源,土地出让金的这份应作为政府“让利于民”的标志。
值得注意的是,但这种形式的土地使用费不可与房地产税混为一谈。
税费性质不一,其间差别不可忽视。
而收取方式则可借鉴香港经验,土地使用权期限届满后,续期时不再缴纳土地租金,而是以“年租”代替。
地税缴纳标准是根据物业税和房租租金进行计算,物业税为年平均租金的5%,地税为每年物业税的3%。
在计算方式上,有两种可参考的计算方式,一是设定税率进行计算,二是依照土地收益,进行还原倒算推出应支付土地价格。
从如下实例比较来看,选取年租计税的方式进行续期费用的计算更能体现“让利于民”的精神,平衡房屋所有权与土地使用权期限的同时,减轻了人民的负担。
计算实例一:
借鉴香港模式,根据经验取计税价值比例70%,根据重庆房地产税试点区税比率0.6%,经计算计税价值基础(市场价格为基础)=1930000。
房地产税值=193000*70%*0.6%=8106元。
因此得到“土地出让金”=8106*3%=243.18元。
计算实例二:
基于基准地价,根据土地收益还原倒算法计算
二级住宅用地基准地价7871元,土地还原利率6.23%,则可得一年期的土地纯收益为515.47元/平方米,按不同续期年份可得下表:
土地续期价格/续期年份
30年
50年
70年
单位:
元/平方米
6924.102
7870.949
8153.656
土地年续期费/续期年份
30年
50年
70年
单位:
元/平方米/年
230.8034
157.419
116.4808
按2012年统计数据,城市居民人均住房面积为32.91平方米,三口之家为98.73平方米,容积率为3.87
普通三口之家平均续期费用
30年
50年
70年
单位:
元/年
5888.171
4016.015
2971.615
3.在续期时间与频次方面,续期次数应与续期长短成粗略反比。
同时在我国一般城市的发展规划都有一定的期限,其发展规划也是随着城市发展过程不断调整的。
所以城市发展规划会对城市建设用地使用权期限届满后的续期处理有直接影响,续期的次数在结合续期期限的基础上必须考虑到城市发展规划。
为了尽可能地减少土地资源的浪费,提高土地资源利用效率,续期的次数不宜过多。
4.起征门槛的设定,虽然通过计算得出借鉴香港模式是较好的应对方式,但是根据正在讨论的房地产税征收方案来看,房地产税对于人均住房面积低于60平方米住房免征,因为这一方案的“土地出让金”由房地产税额推算而来,那么为了兼顾公平和效益,人均住房面积60平方米可以作为一个可参考的起征门槛。
5.土地使用权出让年限届满后,除因公共利益需要等特殊情况外,政府应批准续期使用。
经批准予以续期后应当重新签订土地使用权出让合同,按规定支付土地使用权出让金。
结语
居住用地使用权的续期问题关系到国计民生,关乎每一个公民的切身利益,自动续期平衡了房屋建设用地使用权的有限性与房屋所有权的无限性,维护了房屋所有权的权利完整性与长久性,而有偿续期则可使土地稳定地发挥其财富作用。
因此综合来看:
自动有偿续期使土地使用权人有选择权利及缴纳出让金的义务,这维护了我国的土地公有制,同时也保护了居民住宅的产权,顺应《物权法》“居者有其屋”的精神,体现法律所秉持的平等、公平理念,但自动有偿续期也存在着不足,如对政府而言续期金额的确定存在诸多困难;同时与众多业主重新签订出让合同会导致行政管理成本增加;从长远出发,自动有偿续期会导致房屋保有成本增加,最终或对房地产市场造成影响。
再者,自动有偿续期在解决具体问题上仍存在疑问,如针对商住混合的用地,该类土地使用权到期后的续期费用缴纳处理、用地类型划分处理都将是值得深思的问题。
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