中国第三部门发展面临的主要问题分析.docx

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中国第三部门发展面临的主要问题分析

中国第三部门发展面临的主要问题分析

一、第三部门的定义

"第三部门"这个概念是由美国学者Levitt最先使用的。

以前人们往往把社会组织一分为二，非私即公，非公即私。

Levitt认为这种划分太粗陋，忽略了一大批处于政府与私人企业之间的社会组织。

它们所从事的是政府组织和私营企业"不愿做、做不好、或不常做"的事。

他将这类组织统称为"第三部门"（thethirdsector）。

第三部门的内涵和外延在世界范围内也不尽相同。

本人认为，定义中国第三部门需要满足的基本条件是：

不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性，但并非面面俱到，需要客观而动态地加以观察和理解。

在当前这样一个处于转型时期的历史条件下，较宽泛的界定标准将有利于更好地推动相关社会组织的发展。

当然，进行科学的分析、研究和管理，应当细致分类，以便针对各种类型的第三部门按其特性区别对待。

真正较严格地满足上述组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性的组织，可理解为狭义的或典型的第三部门。

二、中国第三部门发展面临的主要问题分析

　　尽管总的来看，第三部门已经并正在成为我国社会经济发展中的一支重要力量，但就其能够和应当发挥的作用而言，中国第三部门的发展是远远不够的。

特别是和国外第三部门的发展相比，和正在兴起并日趋完善的市场经济的发展相比，和改革开放中社会巨大变迁带来的需求相比，我国的第三部门显得明显的先天弱质、后天困难。

它们在获取和运用资源、协调关系、发挥作用等方面都不存在明显的优势。

大多数第三部门在政府规制和市场挤压下艰难寻求生存和发展之路，难以展现像我们在国外第三部门身上看到的勃勃生机。

调查显示，41.4％的第三部门认为资金缺乏是他们面临的首要问题，其他相关的重要问题依次是：

缺乏活动场所和办公设施（11.7％），缺乏人才（9.9％），政府支持力度不够（8.5％），组织内部管理问题（7.5％）等。

　　具体来说，当前中国第三部门存在的主要问题集中在以下四个方面：

　　第一，资源不足。

相当一部分第三部门资金严重不足，无法开展正常的活动，其中有不少组织处在名存实亡的“休眠状态”；也有一些组织为了维持生存发展，在通过各种渠道开展与其自身业务不相干的经营性活动或者违法活动。

在人力资源方面，绝大多数受到政府支持的自上而下的第三部门中，基本的工作人员几乎都来自政府机构，其中有许多是从第一线退下来的离退休人员；很多自下而上的第三部门则没有或几乎没有固定的人才渠道，定员和编制极为有限，主要依靠志愿者开展活动，这导致了普遍存在的制度不健全、管理不科学、家长制等问题。

　　第二，能力不足。

资金、人才等资源不足之所以制约组织的发展，除了受到社会经济发展水平、制度环境与社会文化方面的限制之外，更重要的原因在于第三部门自身的能力不足。

这里所说的能力是综合来看的，包括一个组织的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力等。

中国的第三部门一般来说规模比较小，资金筹措能力比较低，动员社会资源的能力也就比较弱，加上组织管理不规范、不透明、不民主，又缺乏评估和社会监督，使得它们难以得到社会的广泛认同和普遍的社会公信，不能发挥应有的积极作用。

能力不足的背后是缺少具有创新能力的领导人。

国内外无数成功的经验表明，优秀的领导人是第三部门发展中至关重要的一个条件，但我国现行组织人事制度限制了优秀人才进入第三部门，使得其中难以产生具有企业家精神的优秀的领导人。

　　第三，缺乏自治。

从前述第三部门的五个特征属性看，无论非政府性、非营利性，还是自治性、志愿性或组织性，在中国的第三部门身上都表现得不鲜明。

究其原因，最根本的还在于缺乏自治。

中国有相当一部分第三部门是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者由各级党政机构所直接创办，或者本身就从党政机构转变过来，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办。

这些组织，不仅其主要的资源来源于党政机关，且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。

即使民间自发建立的第三部门，由于要挂靠在业务主管单位上，也会受到政府各方面的限制和干涉。

这种状态随着政府改革的进一步深入，不仅束缚了自身的手脚，也严重束缚了政府的手脚。

解决这种政社不分的问题，需要实现体制的转变和观念上的革命，充分认识到第三部门的性质、地位、作用，使其成为真正具有自主性的自治组织。

　　第四，发展不平衡。

这表现在：

中国第三部门的发展在区域之间、城乡之间和不同领域之间，呈现巨大的差距。

就区域不平衡来说，不仅东西相比西部发展严重不足，沿海和内地相比内地发展严重不足，而且同为东部和沿海，区域之间第三部门的发展也有很大差距；就城乡不平衡来说，城市、特别是特大城市第三部门发展得较快，开展的活动较为集中，社会对第三部门的认知和公信度也较高，但是在中小城镇特别是广大的农村地区，除了扶贫开发的少数外来的第三部门之外，真正当地的第三部门很少，社会对这些组织的关注和支持也很少；就不同领域之间的不平衡来说，第三部门在那些相对说来政策宽松、易于得到资源而进入门槛较低的领域已经开始出现低水平重复的现象，但那些存在大量社会问题、迫切需要公民参与的领域，包括一些重要的公共政策领域，如失业与就业、社会保障、劳工权益保护、国际区域冲突和外交等领域，却因种种原因极少有第三部门进入。

这对于第三部门整体部门的发展无疑是一个很大的欠缺。

　　以上简要概括了中国第三部门发展中存在的主要问题。

这些问题并不是孤立的，不完全是由第三部门自身的管理和能力建设不足所造成的。

在这些问题的背后，是处在转型时期的整个中国社会。

可以说，中国第三部门发展中出现的问题实际上是社会结构变迁的结果，反映了整个社会在转型过程中价值观念、治理模式与体制的根本转变。

三、改善中国第三部门法律政策环境的政策建议

　　1.尽快出台民间组织基本法并完善专项法规体系

　　在制定有关民间组织的基本法律的基础上，需要修改和进一步完善民间组织登记管理的专项法规体系。

在现行法规的基础上，我们建议就基金会、行业协会等经济团体、海外民间组织的登记管理尽快制定专项法规，并在时机成熟的时候探讨制定有关公益慈善团体、公共筹款机构等团体的登记管理方面的专项法规。

其中，基金会作为非会员制的公益组织和社会团体有着本质的区别，应当从现行的社会团体分类中独立出来，尽快通过制定专项法规来落实对基金会的监督管理；在市场经济条件下，行业协会等经济团体发挥着市场的中介和枢纽的作用，它们也不同于一般意义上的社会团体，在监督管理上需要专门对待；随着中国改革开放的进一步推进，越来越多的海外民间组织进入中国，在各个领域开展着形式多样的公益活动，对它们的登记管理也需要有专门的法规；最后，随着社会的发展和进步，公益慈善团体的作用会越来越突出，筹款活动作为民间组织的重要资金来源也会逐步独立出来，需要在必要的时候制定相关的专项法规来规范和监督管理这些方面的民间组织。

　　2.改革有关登记管理方面的法规政策

　　当前我国第三部门登记管理体制的基本特点是：

门槛高、限制多、监管不力。

其中最核心的原则是双重管理体制，即对第三部门实行“登记管理机关”[14]和“业务主管单位”[15]双重审核、双重负责、双重监管的原则。

由于业务主管单位要对所属第三部门的活动负责，却并不能从中受益，加之条例中并没有对业务主管单位作明确指定或者必须审批的义务规定，从而导致各业务主管单位“多一事不如少一事”，对申请的第三部门，尤其民间成立的组织，大多采取推托的态度，使得独立申请的第三部门很难被批准，不得不转而求助工商登记或者不登记。

双重管理体制成为制约第三部门发展的门槛。

和双重管理体制并行的制度性规定还包括：

分级管理原则、非竞争性原则、限制分支原则[16]等。

这些原则均遗留着计划经济体制下政府对社会事务采取行政管理的痕迹，制约了第三部门的独立发展。

　　3.尽快落实有关公益捐赠减免税方面的法规政策

　　我国目前尚缺乏一套系统、可行的对第三部门的税收政策。

一般而言，对第三部门的税收优惠包括两个方面：

一是对第三部门自身的优惠；二是对面向第三部门的捐赠方的优惠。

我国现行有关第三部门的税收优惠主要依据1999国税发65号文件《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》，此前有1997年财政部和国家税务总局下发《关于事业单位社会团体征收企业所得税有关问题的通知》及《关于对社会团体收取的会费收入不征收营业税的通知》，规定了对社会团体的财政拨款、政府资助、社会捐赠、会费等方面收入免征企业所得税，对社会团体规定标准的会费不征收营业税等。

1999年国家税务总局《关于基金会应税收入问题的通知》又对基金会的企业所得税问题做了规定。

在对捐赠方的优惠方面，1999年国务院公布《公益事业捐赠法》规定，自然人、法人或者其他组织对公益事业的捐赠享受相应的税收优惠，是涉及捐赠方税收优惠的重要法律。

而以美国为例，其税法[17]规定了30余种免税组织[18]，对第三部门的税收优惠包括所得税优惠、财产税优惠和失业税优惠；另外，向公益型第三部门捐赠的机构和个人还享有应缴税所得额扣除和财产税、遗产税减免。

[19]相比之下，我国对第三部门的税收政策不明确、不具体、不系统。

目前以所得税优惠为主，范围也比较局限；同时在财产税，以及我国主要的税种——商品税中，缺乏对第三部门的专门规定，尤其缺乏对民间成立的第三部门的优惠措施。

如对第三部门的进出口关税规定尚需明确，[20]在房产税、车船使用税、城镇土地使用税等的条例中均只规定了对“人民团体”[21]的税收优惠，[22]其中许多法规颁布较早，随第三部门作为与政府、企业相对应的“第三部门”的迅速发展，这些法规需要作出调整。

税法中应明确体现出对第三部门的界定、对不同类型第三部门减免的税种、减免幅度等具体内容。

　　4.完善社会监督机制

　　我国目前监督管理社会团体和民办非企业单位，采取登记管理机关和业务主管单位的双重管理体制，资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资助的并接受审计机关的监督。

但事实上，尽管年检工作消耗大量的时间和精力，面对成千上万个各式各样的第三部门，有限的管理人员很难通过年检真正达到对第三部门的有效监督。

这样做不仅操作成本很高，而且假借公益名义谋取私利的组织往往并不能被发现，因为仅凭年检报表是不足以判断第三部门的非营利性和对之实行监督的。

从国际经验看，社会监督是一个不可替代的机制。

社会监督机制的首要原则是公开。

第三部门必须向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息，包括被动公开和主动公开两种形式。

前者指任何一个社会公众对有关数据、信息，包括组织的详细财务报表，有权随时索要、查询、置疑并得以答复；后者指每个第三部门要将上述重要信息定期在简报或者在公共媒体上发布，需要公布信息的信息程度和具体要求一般依据组织规模不同而有所差异，规模越大的组织其需要公开的数据越多、越要求完善。

另外，第三部门由于其民间性和非营利性，与政府和企业的财务制度有着许多不同之处，如利润计算、报表项目、评价标准等，因而建立第三部门独立的财务和审计制度，是对其实行监督管理的前提。

　　5.加强政府采购对第三部门的财政支持

　　美国霍布金斯大学在42个国家进行的第三部门国际比较研究项目结果显示，第三部门的平均收入来源结构为：

服务收费49％、政府资助40％和慈善所得11％，其中保健（55％）、教育（47％）和社会服务（45％）领域政府的资助尤其显著。

[23]这说明政府的财政支持对第三部门的发展是必不可少的。

我国1999年国务院开始在各部门机关试行政府采购，[24]2002年6月《中华人民共和国政府采购法》正式颁布。

采购法规定了政府[25]对货物、工程和服务的采购原则，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式等6种政府采购方式，并指明公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

政府采购，尤其公开招标的方式，应是第三部门获得财政支持的重要渠道，但在目前的实际运行中，大部分第三部门尚未被纳入采购的对象。

因而，在政府采购的进一步实行中，有必要认识到第三部门是政府采购的重要面向对象，政府采购需要认真贯彻公开透明、公平竞争、公正和诚实信用的原则，这样才能有利于第三部门的发展和社会公益事业的开展。

　　6.出台有关第三部门员工就业和社会保障方面的法规政策

　　第三部门的发展除了需要建设一个良好法律环境外，还需要解决其人事体制的接轨问题。

第三部门难以留住人才是目前非常普遍的现象，这不仅在于工资待遇的差距，更重要的在于人事制度上的不规范。

由于第三部门在编制问题上缺乏与其他部门的衔接，第三部门的专职就业人员在户口、档案管理、人事流动、职称、工资、福利、社会保障等方面的一系列困难，都成为制约第三部门吸引和留住优秀人才的重要因素。

解决第三部门员工就业和相关的社会保障等问题，关键在于建立第三部门自己的人力资源管理体系和相关的制度规范，并将之纳入市场经济条件下社会整体的人事、福利、社会保障体系，包括建立人才交流中心对第三部门的档案管理制度，在医疗、退休养老、劳动、失业等保险金的缴纳方面，制定第三部门相应的标准等。

　　总之，中国的第三部门已经取得了一定的发展，但仍处于营养不良的起步阶段，尤其是构建有效促进第三部门的培育、发展和管理的法律制度体系，仍然是一个需要长期努力的系统工程。

但是第三部门发展的大趋势已经不容改变，面对市场经济、多元治理的必然趋势，迫切需要构建和完善相关第三部门的法律体系，用良好的制度条件促进第三部门的健康发展，逐步建立起一个成熟的公民社会。