基层政府公共服务供给的问题与对策.doc

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基层政府公共服务供给的问题与对策：

基于上海的研究

容志

【专题名称】公共行政

【专题号】D01

【复印期号】2012年02期

【原文出处】《上海行政学院学报》2011年6期第43～51页

【英文标题】TheProblemandResolutionofthePublicServiceSuppliedbyLocalGovernment:

AResearchBasedonShanghaiCity

【作者简介】容志（1980-），男，上海行政学院副教授，博士，上海　200233

【内容提要】

基层政府的公共服务能力和社会管理能力是服务型政府建设中的重要一环，提升基层政府公共服务能力是行政体制改革的重要战略部署。

本文结合上海区县、街镇的实际，梳理了当前基层公共服务存在的较突出问题，并剖析了造成这些问题的各种因素。

目前制约基层公共服务能力既有主观原因，也有客观原因；既有理念问题，也有体制问题，提高政府服务能力需要从多方面着手。

在此基础上，针对性地提出了对策性建议和意见。

Theabilityandperformanceofpublicserviceandsociety-managingmadebylocalgovernmentisessentialtotheconstructionoftheservice-orientedgovernmentinChina.AccordingtoexperientialinvestigationinlocallevelofShanghaicity,thispapersummarizesthemainproblemandparadoxofpublicserviceandadministrativeability,thenanalyzessomeinstitutionalreasonsleadingtoit.Finally,Ipresentseveraladvicesforresolvingtheseproblemsandenhancingtheabilityofpublicserviceandsociety-managing.

【日期】2011-8-11

【关键词】基层政府/公共服务/上海LocalGovernment/PublicService/ShanghaiEE222UU8657346

中图分类号：

D630　文献标识码：

A　文章编号：

1009-3176（2011）06-043-（9）

一般来说，在多层级、宽幅度的政府体系中，层级政府之间会根据管理事务的性质进行权力和任务的分工，以保证职责与能力之间保持平衡协调。

如果说中央和地方政府在全国性、地方性的制度、机制和政策层面起到主导性作用，那么基层政府的主要职能就是社区层面的社会管理和公共服务。

在中国的具体语境下，大多数政策的真正落实还是在基层，执行政策与制定政策具有同等的重要性。

因此，提高基层政府的公共服务能力成为服务型政府建设的重要环节，在很大程度上直接决定了服务型政府建设的成效。

党的十七大报告指出：

“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。

”

本文立足上海基层政府（街道和镇）的实证调查，①通过系统梳理基层政府在公共服务供给中的问题和瓶颈，分析制约当前服务能力提升的因素，并在此基础上探讨体制性、机制性和技术性方面的创新路径和方法，促进上海基层政府建设和社会建设进一步发展，构建符合市情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。

一、基层政府公共服务供给存在的问题

到2009年底，上海共有户籍人口1400万，常住人口1921万，划分为18个区县，辖有99个街道办事处、109个镇和2个乡。

平均每个区县下辖12个基层政权，最多区（浦东新区）达到38个街镇，最少区（卢湾区）只有4个街道。

近年来，上海在经济发展的同时，围绕改善民生、促进和谐两大重点，大力加强社会建设和管理，社会发展水平从2008-2010年连续三年排名全国第一。

②但目前上海基层政府公共服务供给还存在一些问题，主要表现在：

第一，从全市层面看，公共服务供给逐年上升，但呈现非均衡化

上海整体的经济社会发展水平较高，但也存在各种非均衡化的公共服务供给：

图1　2009年上海各区县人均财政支出

资料来源：

《上海市统计年鉴（2010）》。

地区之间的多元化。

由于18个区县的具体情况不同，公共服务存在一定差距。

以公共财政人均支出为例，上海市各区县的财政能力存在一定的差异，转移支付还有待加强。

按照户籍人口计算，静安、黄埔、卢湾、长宁等中心城区与闵行、嘉定、松江、青浦等郊区均较高，最高的静安区超过了2万元，而普陀、闸北、虹口和杨浦等较中心区反而最低，最低的杨浦区只有0.65万元左右。

按照常住人口计算，静安、黄埔、卢湾、长宁等中心城区较高，最高的静安区达到2.6万元，而其他地区都较低，最低的杨浦区0.6万元不到（见图1）。

这种变化说明，上海的户籍人口人均财政支出均衡度要高于常住人口的人均财政支出均衡度。

同时，静安、黄埔、卢湾、长宁等都是人口导出区，所以常住人口比户籍人口还少，而闵行、嘉定、松江、青浦等是高密度的人口导入区，其常住人口往往超户籍人口一倍，造成常住人口人均财政支出降低。

这一方面说明郊区财政支出的困境，另一方面也说明无户籍人口并没有同等享受政府的财政支出和公共服务，城市将一部分城市人员排除在了城市之外。

这需要市区对郊县进一步转移支付。

户籍和外来的多元。

在户籍人口和外来常住人口之间，存在一定的公共服务差距。

在卫生财政方面，以人均社区公共卫生服务经费为例，可以看到，不同区县之间户籍人口的经费差距较小，而不同区县之间外来常住人口的经费差距较大。

纵向比较来看，虽然2005-2008年间，外来常住人口的人均经费在上涨，但是在户籍和常住之间还存在一定差距，最大差距达到30元/年（见表1）。

地上与地下的多元。

由于郊县的公共服务投入有限，特别是近郊区域导入大量人口，拥挤成本非常高，造成人均公共服务严重不足，某些“地下服务”泛滥，严重影响社会安全和质量。

全市来沪人员与户籍人口的比例是1∶2，但是近郊地区达到2∶1，完全颠倒过来，甚至极端的达到10∶1，三林镇一个村达到16∶1，虽然投入大量资金提供治安、卫生、教育尤其是学前和义务教育等基本服务，但还是难以满足需求，由此形成大量的自我服务“生态链”，无证摊贩、黑车、黑中介、黑诊所广泛存在，如三林镇有正规幼儿园10所，无证幼儿园达到36所，容纳4000余人。

从服务和管理来说，缺乏足够的力量对这些机构进行监管，留下大量的安全和质量隐患。

在公共安全方面，警力资源配置没有考虑郊县的具体情况，也出现严重不足的问题。

如嘉定区江桥镇派出所管辖区域达到42.8平方公里，人口超过20万，但警力（包括交警）只有98名，是中心城区的1/20。

庙行镇户籍人口2.6万人，外来人口2.7万，但警力只有54人。

九亭镇平均每天的110报警电话约130个，几乎每十分钟就有一个，全部都是违法犯罪类案件。

上海的警力占全市总人口的万分之二十二，郊区是万分之十一（香港的警力是万分之四十三）。

警力不足的解决方法：

一是靠科技力量，在辖区内安装了监控探头；二靠辅助力量，如社保队员、护村队、外来人口协管员；三靠配置警犬，警犬训练有素，十分管用。

第二，基层政府缺乏供给公共服务的必要资源和权力

近年来，上海在探索特大城市管理体制改革中实行“两级政府，三级管理，四级服务”新体制，以理顺条块关系为切入口，以社区建设为载体，通过事权逐级下放，强化街道（镇）一级的管理职能，调动了多方面的积极性。

但是，随着实践的发展，街道（镇）的管理权限和资源与需求还有很大差距。

主要表现在：

权责的非对称化。

在目前体制下，街道（镇）在经济发展、市场监管、社会管理和公共服务方面都有任务，而且对社会治安、安全生产、维稳等问题还负有全责，动辄被“一票否决”。

但是，由于条块分割的老问题，以及近年来权力向条线上移，造成基层政府权力资源与行政责任之间出现严重不均衡。

基层管理权力出现碎片化的倾向。

“看得见的不能管，管得到的看不见”式的悖论随处可见。

除了一些资源整合平台以外，基层街镇有时不得不以体制外方式，如高温慰问、春节维稳、租赁分成等方式向“七站八所”“购买”权力，这是基层治理中非常值得关注的一大现象。

财事的非对称化。

目前，上海社区协管员队伍的经费有多种渠道，一般是几级政府统筹。

在宝山区的D镇，全年用于协管队伍的经费为7978.66万元，其中镇级财力承担了5127.09万元，占64.3%；松江区九亭镇使用经费2115.46万元，其中镇级财力承担了1366.52万元，占64.6%。

说明这些事项的经费大部分由基层政府保证，由此承担的财政压力不小。

上级政府的实施工程和惠民工程往往需要基层配套，为争取资金，基层常常采取各种非正常方式，由此带来补富不补穷的反向补偿现象。

聘管的非对称化。

现有社区管理与公共服务队伍的主要管理机制是条聘块管、聘管分离。

条口负责组建机构、规定职责，并提供经费补贴，“费随人转”。

具体管理责任往往由块承担。

这容易导致多头管理，责任不清，聘用、使用、考核脱节，也造成了街道统筹协调专业管理与综合管理、合理配置人力资源的难度。

③

第三，基层政府供给公共服务的方式和主体还较为单一，服务效率尚待提高

随着经济社会发展，基层政府供给公共服务的方式已经越来越多元，在上海街镇层面，以购买岗位、服务外包的方式供给公共产品也较为普遍。

但是，目前大多数都停留在购买岗位的层面，即简单的人事聘用，而非将整个服务过程和服务产品外包。

这样既增加了管理成本，也没有将服务外包的效益发挥到最大。

此外，社会组织培育力度不大，作用不明显。

一方面，基层政府都在推动职能转变，通过购买服务等方法加大社会组织培育力度，提升服务水平；但是另一方面，各类社会组织参与社区治理的自主性和积极性不强，往往是被动响应政府的动员和组织。

造成这种现象的一个重要原因是社会组织缺乏必要的扶持和宽松的环境，发展较为艰难。

浦东新区的LS市民会馆是社区公共服务托管的实验典型，但同样较为艰难。

在开办初期就因为法规滞后而无法注册，后来因为名称非“服务中心”而不能参与全市的有关评比；运营费用的70%，包括会馆工作人员工资、福利等基本上全部由自身解决，承受相当大的经济压力。

这导致相比于其他类型的社区服务机构，该会馆工作人员的工作量更繁重，而收入大大低于前者。

④正因为如此，大量的社会组织只是被动响应号召而参加社会活动，而不是积极主动参与到社区治理中来。

第四，维稳工作挤占基层政府大量的精力和资源

目前，维稳已经成为基层政府的中心工作，成为基层治理的指挥棒，是基层政府不堪重负的责任和工作。

这里的维稳是非常宽泛的概念，涵盖社会治安维护、外来人口管理、社会矛盾化解、信访总量控制、社会舆情引导等一系列工作。

由于稳定风险评估机制不够健全完善，对一些涉及群众重大利益的事项没有充分征求群众及有关专家意见，导致事后矛盾频发，工作被动，街镇协调化解难度很大。

简单的“一票否决”和“零上访”考核措施，迫使基层政府不计一切代价对信访人员进行劝说、安抚，甚至堵截、限制人身自由等，不仅难以解决问题，还进一步造成群众与基层政府的对立。

基层官员将维稳压力概括为：

上访总量不断攀升的压力；领导重点关注的压力；重复上访名次排序的压力；正常工作受到严重影响和冲击的压力；维稳成本不断增加的压力。

可以说，维稳工作已经挤占了基层政府大量的精力和资源。

有的镇党委书记甚至表示，要上书中央，请求对信访体制进行改革，改变“分级管理、属地管理”的机制，以解决目前的难题。

二、制约当前基层政府公共服务能力提升的因素分析

在“两级政府、三级管理、四级服务”的体系中，为什么会出现以上的各种问题呢，为什么基层已经成为当前社会矛盾冲突的主要平