0303PPP项目融资担保模式和政府禁止性政策规定简析.docx
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0303PPP项目融资担保模式和政府禁止性政策规定简析
PPP项目融资担保模式和政府禁止性政策规定简析
第一章PPP项目常见的四种融资模式
贷款是最主要、最基本的一种融资方式,除了贷款之外,还有债券、股权基金、资产证券化等常见融资方式。
1、项目贷款
PPP项目的贷款方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构(如世界银行、亚洲开发银行等)以及非银行金融机构(如信托公司)等。
根据项目规模和融资需求的不同,融资方可以是一两家金融机构,也可以是由多家银行或机构组成的银团。
根据中国银行业协会要求,单一客户或单一项目融资超过10亿元,原则上通过银团方式提供融资;若融资金额超过30亿元,则须通过银团方式提供融资。
二、债券
根据现行债券规则,满足发行条件的PPP项目公司可以在银行间交易市场发行永(可)续票据、中期票据、短期融资债券等债券融资,可以在交易商协会注册后发行项目收益票据,也可以经国家发改委核准发行企业债和项目收益债,还可以在证券交易所公开或非公开发行公司债。
1.中期票据
针对PPP项目公司发行中期票据,其基本要求有:
主体信用评级一般AA-以上,是存续超过3年的非金融企业;社会资本方申请发债须资质良好。
2.项目收益票据
项目收益票据是指非金融企业(以下简称企业)在银行间债券市场发行的,募集资金用于项目建设且以项目产生的经营性现金流为主要偿债来源的债务融资工具。
鼓励以项目公司鼓励以项目公司作为发行主体,也能通过集团公司发行。
项目收益票据的期限涵盖项目全生命周期,期限与项目现金流匹配,发行期限灵活。
募集资金可以项目建设和用于偿还前期形成的项目贷款。
3.项目收益债券
是由项目实施主体或其实际控制人发行的,与特定项目相联系的,债券募集资金用于特定项目的投资与建设,债券的本息偿还资金完全或主要来源于项目建成后运营收益的企业债券。
通常为收益稳定且有保障的电力、水务、垃圾处理、高速公路、铁路、机场、港口、隧道桥梁等大型基建项目。
三、基金
1.政府成立引导基金
该种情形是指省级政府层面出资成立引导基金,再以此吸引金融机构资金,合作成立产业基金母基金,母基金再根据审核后的项目设立子基金,由地方财政做劣后级,母基金做优先级,地方政府做劣后,承担主要风险。
某城市发展基金结构图:
2.社会资本发起投资基金
该种情形是指有建设运营能力的社会资本发起成立股权投资基金,社会资本一般都具有建设运营的资质和能力,在与政府达成框架协议后,通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金,对接项目。
社会资本与金融机构合资成立基金管理公司担任GP,金融机构作为优先级LP,社会资本作为劣后级LP,成立有限合伙形式的投资基金,以股权的形式投资项目公司。
四、资产证券化
按照《资产证券化业务基础资产负面清单指引》,以地方政府为直接或间接债务人的基础资产本不可作为资产证券化的基础资产,但该指引又做出特别规定即:
地方政府按照事先公开的收益约定规则,在政府与社会资本合作模式(PPP)下应当支付或承担的财政补贴,可以作为企业资产证券化基础资产。
在PPP项目中,典型基础资产、企业如下表所示:
满足条件的PPP项目公司的应收款、收益权等均可以通过企业资产证券化融资。
具体由PPP项目公司作为发起人(原始权益人),将PPP项目项下未来可预测的能够产生稳定现金流的基础资产进行组合,形成基础资产包,向构建的特殊目的机构(SPV)进场真实出售,以基础资产产生的现金流在证券市场向投资者发行资产支持证券,将认购资金用于项目公司建设运营。
第二章PPP项目常见的担保模式
PPP项目大多具有融资规模大、合作期限长等特性,合作过程中存在多种不确定性因素,大多数社会资本希望通过设置相应的担保机制,防范并规避PPP项目全生命流程中存在的风险。
在实际操作中,存在着以下几类担保方式:
一、政府方担保
由于PPP项目存量资产短缺,难以满足商业银行的抵押要求,需要政府给予对应的担保,弥补PPP项目増信不足的缺口。
同时政府担保显示出政府合作的诚意,并在一定程度上消除社会资本的参与顾虑,激发社会资本的参与热情。
现有的政府担保方式主要有承诺函、设定保底量、通过人大决议纳入预算、回购安排四类。
1、承诺函
在PPP模式下,承诺函是把合同付款责任纳入预算的确认函,其内容主要是根据人大决议,承诺将项目融资本息(回购资金)纳入相应年度(或中长期)财政预算予以安排,承诺的内容是“本息还款安排”,具有融资増信作用。
这种“承诺”对于金融机构来说不是担保,没有法律效应,只是种“强增信”。
2、设定保底量
为了保障社会资本参与时获得合理的最低收益,政府会设立保底量,在项目合同中承诺,在项目运营过程中,当公共产品或服务的需求低于一定的标准时,政府会给予社会资本或项目公司相应的补贴。
如财政部第二批示范项目兴延高速公路采用可行性缺口补助的回报机制,通过特许经营协议,政府对通行费用给予合理补贴,且对车流量有“保底不兜底”承诺。
3、通过人大决议纳入预算
PPP项目中涉及政府财政支出的部分需通过人大决议纳入预算,资金偿付更有保障。
为有效防范和控制财政风险,实现PPP可持续发展,通过人大决议纳入预算的项目财政支出责任是有上限的,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
4、回购安排
回购安排包括资产回购和股权回购两大类,其中资产回购在PPP项目中是明令禁止的,因为《财政部第三批PPP示范项目评审标准》中明确提到“采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的”不可列为备选项目。
而股权回购仍有一定的适用空间,这是考虑到PPP项目的合作期较长,存在着一定的不确定性,当双方不太适合继续合作或者难以为继时,政府可对社会资本持有的股权进行回购。
二、社会资本或项目公司担保
为了确保PPP项目能够按照合同约定履约,政府通常会要求社会资本或项目公司提供一定的担保。
常见的担保方式包括保证金、保函、收益权质押、第三方担保等。
1、保证金
保证金是招标方在招标文件或项目合同中约定的应标方或中标方应缴纳的一定金额的责任担保。
目前在PPP项目中较为常见的有投标保证金、履约保证金、工程质量保证金三种。
2、履约保函
履约保函是在PPP实践中最为常见且行之有效的履约担保方式,为了保障PPP项目顺利实施,政府会要求社会资本或项目公司提供一个或多个保函,具体包括投标保函、建设期履约保函、维护保函、移交维修保函等。
3、特许经营权收益权质押
从PPP政策层面上看,《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(第25号令)明确提出要“探索利用特许经营项目预期收益质押贷款,支持利用相关收益作为还款来源”,同时另外,中国人民共和国最高人民法院指导案例53号的判决结果明确显示特许经营权的收益权可作为应收账款予以质押,表明PPP项目中特许经营权收益权质押担保的可行性。
因此,在实际操作过程中,越来越多的金融机构认可并要求将PPP项目中的特许经营权收益权进行质押担保。
4、第三方担保
除了社会资本提供的保证金、金融机构出具的保函、PPP项目的特许经营权收益权质押外,政府方还会要求社会资本或项目公司提供其他形式的担保,如母公司(股东)担保和专业担保公司保函等。
但实际上,许多社会资本方提供母公司(股东)担保的意愿并不强烈,这是因为项目公司的特点是有限追索,实现风险隔离。
专业担保公司保函在实际过程中更加公平,能更好地促进效率提高。
第三章政府违规举债
《预算法》规定“政府只能通过发行地方政府债券方式举借债务。
违规举债有两个模式:
一、政府直接举债
例如,政府直接通过融资租赁等方式融资。
这个模式可简单理解为政府借钱政府用(其中“借钱”指的是非地方政府债券融资),于2016年后已很少出现。
二、政府通过企事业单位等举债
此类融资模式非常繁杂,除了传统的贷款、信托融资,财政部还核查出“市总工会向全市职工发行理财产品”的模式。
此类模式的关键在于“资金使用主体为政府或其部门”以及“还款来源为财政资金”。
地方政府违规举债中,政府融资平台是一个主要的工具。
有的政府部门通过委托融资平台公司代建的方式,约定以政府购买服务的方式,隐形增加政府债务。
比如,某高速公路建设公司在该公司2017年发行的债券募集说明中披露,该公司2015年筹资活动现金流大幅增加,主要是受该省交通厅委托,为农村公路网建设项目向银行借款,借款主体是企业。
三、PPP模式中的变相举债
一些市县在PPP项目中出现违规举债、变相融资问题,比如,通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式将PPP异化,利用基金进行“优先劣后”分配等,导致政府隐性债务风险增加。
1、保底承诺、回购安排
《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号文)中明确,严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式变相融资,对采用建设-移交(BT)方式的项目,通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目,财政部将不予受理。
同时,财金[2015]57号文中明确,“存量项目可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等方式转型为PPP项目。
对合同变更成本高,融资结构调整成本高,原债权人不同意转换,不能化解政府性债务风险、降低债务成本和实现“物有所值”的项目,财政部将不予受理。
”
这表明,BT项目必须通过转化,变为PPP项目,且同时符合其他要求,财政部门才予以受理。
2、“明股实债”
1)“明股实债”的含义
“明股实债”主要指在形式上投资人以股权的方式对目标公司进行投资,但在具体交易结构上却包含了刚性兑付的保本约定,其实质是一种债权债务关系。
由于这种交易安排能为投资人带来更为稳定、风险更小的回报,“明股实债”一直受到众多投资人,特别是金融机构的青睐。
2)明股实债与政府精神相违背
“明股实债”在本质上形成了政府的债务性支出,属于一种政府变相融资行为,与现行《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)关于控制地方政府债务规模,严格限定政府举债程序的精神相违背。
3)PPP项目中的“明股实债”行为
在PPP项目中,“明股实债”主要表现为在与社会资本方签订股东协议或合资经营协议时,由政府方或政府平台公司承诺在项目合作期内向社会资本方逐年支付固定费用或按照固定价格回购社会资本方在项目公司中的股权,以满足社会资本方投资本金的收回和投资回报的实现。
无论“明股实债”采取的是固定回报还是股权回购的方式,其本质都属于政府的变相融资行为,违背了政府产业基金、PPP、专项建设基金等投融资创新的本意。
另外,由于“明股实债”是介于股权投资与债权投资之间的一种模糊状态,其法律性质尚不明晰,客观上对政府方和社会资本方都存在法律风险。
同时,债务认定上存在困难,地方政府、平台公司、事业单位等都可能参与其中,有些不好区分。
第4章政府违规担保
《预算法》规定,除法律另有规定外,地方政府及其部门不得以任何方式为企业和个人债务提供担保。
一、违规担保有两个主要模式
1、出具承诺函
承诺当企业不能按时偿还债务本息时,安排财政资金偿还或承诺协调资金支付融资产品本息。
比如,某市政府通过政府会议纪要,承诺将融资平台公司贷款本息列入该市财政中长期规划和政府购买服务预算,并且该市财政局据此向银行违规出具承诺函。
此外,还有地方政府违规向金融机构出具担保函、协助调取资金支付本息的承诺函,个别开发性、政策性金融机构要求地方政府为专项建设基金本金回购提供担保。
比如,某市政府同意该地城投公司通过银行贷款、信托、私募债等方式融资,并向有关金融机构出具了确认函,市财政局出具承诺函,承诺如企业不能按时偿还债务本息等,安排财政资金偿还。
未经特殊法律授权,地方政府出具的担保函、承诺函、安慰函等形式,是违法的,也是无效的。
财政部要求金融机构不得强迫地方人大或政府担保,也不得接受这样的承诺。
2、纳入预算
“预算”包括年度财政预算(含政府购买服务预算)、中长期规划。
根据相关规定,PPP等项目的部分支出可以纳入预算,但是仅可以“项目”为单位纳入预算,不可以“融资”为单位纳入,即“项目入融资不入”原则,即可以将项目的支出(如财政补贴)纳入,但是不可将具体某笔融资的还本付息支出纳入。
PPP项目后续如果需要财政支出的话,一般会由地方人大常委会出具决议,表明该项目后续财政支出纳入地方中长期预算,这些是纳入预算管理。
而地方政府违规出具的担保函、承诺函,多是在全口径预算管理之外,属于违规举债行为。
二、关于PPP项目纳入财政预算的政策规定
1、财金〔2016〕92号:
行业主管部门应当根据预算管理要求,将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经财政部门审核汇总后,报本级人民政府审核,保障政府在项目全生命周期内的履约能力。
2、财金〔2016〕92号:
本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目,由行业主管部门按照预算编制程序和要求,将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理,报请财政部门审核后纳入预算草案,经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。
3、财金〔2016〕92号:
PPP项目中的政府支出,包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担,以及上级财政对下级财政安排的PPP专项奖补资金支出。
4、财金〔2015〕21号:
财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。
“通过论证”的项目,各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。
“未通过论证”的项目,则不宜采用PPP模式。
3、PPP项目中被允许的政府担保方式
第五章政府违规举债、担保行为的禁止性政策规定
一、财政部对违规融资行为作出的严格限制
2016年12月20日,财政部下发了《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》(财预〔2016〕175号),针对地方政府债务管理可能存在的薄弱环节和风险点,围绕政府债务管理、违法违规融资担保行为两方面,明确专员办监督重点,全面覆盖地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置,以及地方政府和融资平台公司融资行为。
财预〔2016〕175号文对实践中大量存在的不规范融资行为作出了严格限制:
主体
违规融资行为
地方政府及其所属部门
提供担保
地方政府及其所属部门
在PPP基金或创业投资引导基金中承诺回购其他出资人的投资本金、承担其他出资人投资本金的损失、或向其他出资人承诺最低收益
地方政府及其所属部门、事业单位、社会团体
以国有资产提供抵押或质押
公益目的事业单位、社会团体
以社会公益设施提供抵押
地方政府及其所属部门
以政府债务对应的资产重复融资
地方政府及其所属部门
将公益性资产、储备土地作为资产注入平台公司,承诺储备土地出让收入作为平台公司偿债资产来源
未脱离地方融资职能的平台公司
以财政性资金、国有资产提供抵(质)押或作为偿债来源
地方政府及其所属部门
以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定平台公司为政府举债或变相为政府举债
地方政府及其所属部门、公益事业单位、人民团体
以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为平台公司融资提供担保
二、对PPP项目违规举债、担保行为的禁止性政策规定
近年来国务院办公厅、财政部、发改委等有关部委在相关文件中均明确对PPP项目中的回报承诺、回购安排、“明股实债”行为予以禁止性规定,具体包括:
1、财金〔2015〕57号:
《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号):
严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资,将项目包装成PPP项目。
2、财金〔2016〕32号:
《财政部、发展改革委关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(财金〔2016〕32号):
要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价,避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。
3、财金〔2016〕92号:
财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知(财金〔2016〕92号):
各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理,严禁以PPP项目名义举借政府债务。
政府与社会资本合资设立项目公司的,应按照《公司法》等法律规定以及PPP项目合同约定规范运作,不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排。
4、财政部《政府和社会资本合作项目财政管理办法》:
财政部《政府和社会资本合作项目财政管理办法》(征求意见稿):
社会资本全资或控股投资项目公司,要按照《公司法》等法律以及PPP项目合同规范运作。
严禁通过固定回报承诺、回购安排、明股实债以及借助抽屉协议将项目运营返包政府等方式进行变相融资。
5、国办发〔2015〕42号:
国务院办公厅转发《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知(国办发〔2015〕42号):
严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目,进行变相融资。
6、中华人民共和国预算法
2014年修订的《中华人民共和国预算法》第三十五条规定,地方政府举借债务一律通过发行地方政府债券方式筹措,除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务;除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
小结:
自2014年起,国务院、财政部、发改委等多部分举力大推PPP模式,以减少地方性债务支出,加速地方政府转型,推动公共基础设施建设。
2014年43号文后,地方政府以PPP模式进行转型,传统融资手段以无法再走下去。
但在多年在地方项目的实操中,金融机构承诺融资的条件仍然以政府担保、列入预算、明股实债等为基本条件。
导致转型后的地方政府很难完成融资过程,倒逼地方政府违规操作。
针对有现金流的一类项目,应力推ABS等缓解融资压力,对于没有现金流的一类项目,金融机构应在合法合规的前提下,为地方政府提出新的融资方案。
第六章地方政府违规举债、担保行为核查案例
2017年1月初,财政部分别致函内蒙古自治区、河南、重庆、四川等几个地方政府及商务部、银监会2个部委,依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为,并依法处理个别企业和金融机构违法违规行为,并按照《中华人民共和国预算法》的有关规定,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以处理。
本次核查并致函的主要内容:
一、内蒙古自治区
经核查确认,你区交通运输厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”,约定于建设期及建设期后第一年至第17年或者第18年通过购买服务资金支付项目建设资金,支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体,向农业发展银行贷款105.5亿元,资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。
二、河南省
1、建议依法处理的违法违规问题
经核查确认,2015年驻马店市人民政府通过政府会议纪要,承诺将驻马店市公共资产管理公司贷款本息列入市财政中长期规划和政府购买服务预算,涉及资金6.4亿元。
市财政局据此向中国建设银行驻马店分行出具承诺函。
2、建议进一步核实确认后依法处理的问题
经核查,2015年驻马店人民政府将市公共资产管理公司的中信信托有限责任公司1.78亿元信托贷款还本付息,纳入市财政中长期规划和年度预算。
三、重庆市
经核查确认,一是黔江区人民政府于2015年8月批复同意黔江区城市建设投资(集团)有限公司向贵州中黔金融资产交易中心融资。
当年11月至12月,黔江区城市建设投资(集团)有限公司获得融资款0.55亿元。
经区人民政府有关负责人批准,区财政局提供了协调资金支付融资产品本息的承诺函。
二是2015年5月黔江区教委与上海爱建融资租赁有限公司签订了2个《回租赁合同》融资1.2亿元;2015年6月和8月,黔江区教委与江苏金融租赁股份有限公司签订2个《融资租赁合同》融资1亿元。
四、四川省
一是巴中市人民政府批复同意巴中新城建设投资有限公司通过银行贷款、信托、私募债等方式融资,并向有关金融机构出具了确认函,市财政局出具承诺函,承诺如企业不能按时偿还债务本息等,安排财政资金偿还。
二是新都区人民政府通过会议纪要,同意国有公司以银行贷款、信托产品或私募债等方式融资,部分资金由区政府主要负责人批准用于相关政府项目。
五、商务部
经我部专项核查确认,上海爱建融资租赁有限公司于2015年5月与重庆市黔江区教委签订2个《回租赁合同》,为其提供融资1.2亿元。
请你部进一步核实情况,依据相关法律法规和政策规定,严肃追究上海爱建融资租赁有限公司责任,必要时督促其对有关责任人严肃问责。
六、银监会
经我部专项核查确认,江苏金融租赁股份有限公司、山东省国际信托股份有限公司、中国建设银行驻马店分行、新都桂城村镇银行存在要求地方政府违法违规担保或配合地方政府违法违规举债行为。
依据法律法规和政策规定,严肃追究相关金融机构责任,必要时督促金融机构对有关责任人尤其是授信管理人员严肃问责。
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