《江苏省统计条例》宣讲提纲.docx

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《江苏省统计条例》宣讲提纲

《江苏省统计条例》宣讲提纲

张晓未张京荣

概要

一、地方立法的背景

二、《条例》的框架结构

三、《条例》的主要内容

2014年1月16日，省第十二届人大常委会第八次会议审议通过了《江苏省统计条例》，这是我省适应市场经济要求，加强统计法制建设，促进统计事业发展的一项重大举措，对于更好地贯彻执行《中华人民共和国统计法》（以下简称《统计法》），进一步推动依法行政、依法统计，促进统计改革创新发展，保障统计资料的真实性、准确性、完整性和及时性，充分发挥统计的信息、咨询、监督作用，更好地为经济社会发展服务，具有十分重要的意义和作用。

一、地方立法的背景

1983年，全国人大常委会颁布实施新中国成立以来的第一部《统计法》，主要是确立了我国“统一领导、分级负责”的统计管理体制，但没有明确政府统计机构的行政执法权。

1996年全国人大常委会对《统计法》作了第一次修改，主要针对弄虚作假行为，强调和明确各地方、各部门、各单位领导人负有责任，要求统计机构、统计人员“对所报送统计资料真实性负责”，并且赋予政府统计机构行政执法权。

全国人大常委会于2009年再次修改《统计法》，主要对统计管理体制作必要调整，并对国家统计局及其派出的调查机构、县级以上地方政府统计机构的执法权限作了规定和调整；完善了统计机构、统计人员独立调查和报告的法律机制；加重了对领导干部人为干预统计工作以及统计机构、统计人员参与弄虚作假等违法行为的处罚；健全了统计监督检查制度；建立了严格的统计调查项目审批制度以及对统计调查对象的保护制度等。

依据1983年的《统计法》，1989年省人大常委会制定了《江苏省统计管理条例》（以下简称〈管理条例〉），对当时《统计法》最大突破是授予县级以上地方政府统计机构罚款等行政处罚权。

之后，除1997年省人大常委会针对与《行政处罚法》抵触的个别条款进行过一次修改外，《管理条例》20多年未作较大修改，多数条款已显陈旧，不适应社会主义市场经济发展需要，尤其是有些条款已经与《统计法》相抵触。

同时，以联网直报为手段的统计数据生产方式变革已深入实施，而《统计法》缺少相应的法律规范，尤其是对地方统计调查项目的管理、统计关系的建立、调查对象权利的保护、民间统计调查的监管等，规定较为原则或缺失，需要通过地方立法进行补充和完善。

2011年底，省十一届人大第五十六主任会议决定，将修订《管理条例》列入2012年全省立法调研计划，全面启动地方统计立法工作。

省统计局成立了以主要领导为首的立法领导小组，组织了精干的调研起草班子。

经听取基层意见和与立法专家反复研究，建议废旧立新、彻底修改，参照《统计法》的框架体系，分章节描述法律规范的内容，同时，为体现立法为民的理念，建议《管理条例》更名为《江苏省统计条例》。

经过全省统计系统两年多的共同努力，在国家统计局政法司、省人大财经委、法制委和省政府法制办的大力支持下，今年1月，省十二届人大常委会第八次会议批准通过《江苏省统计条例》（以下简称〈条例〉）。

二、《条例》的框架结构

《条例》共8章、51条，比《统计法》增加了“统计调查对象权利和义务”一个章节。

《条例》在立法内容上重特色、重创新、重补充、重细化，仅用10条篇幅对上位法进行必要的重申或引用，80%以上的条款内容都是对上位法的突破创新和补充完善，多项条款的内容为全国地方统计立法的首创。

其中，填补《统计法》空白的创新性条款为11条，主要是建立统计调查关系、建立统计信用制度、规范民间统计调查活动、依法代理政府统计事务等条款；补充和完善《统计法》的实用性条款为30条，主要是约束政府、部门和单位领导人的规定、规范政府统计行为、保护政府统计调查对象权益、加强基本单位名录库管理、统计基础建设和统计信息化建设等条款。

《条例》第一章“总则”共计7条，主要内容是：

立法宗旨（第1条），适用范围（第2条），政府及政府部门的职责（第3—4条），统计信息化建设（第5条），建立统计信用制度（第6条），民间统计调查以及民间统计调查组织参与政府统计活动的规定（第7条）。

第二章“统计调查”共计14条，主要内容是：

地方统计调查项目的管理（第8—11条），基本单位名录库的管理（第12—13条），联网直报的基本要求和统计资料补正、催报制度（第14—16条），统计数据真实性的保障和监控机制（第17—18条），委托代理政府统计事务的基本规范（第19—20条），民间统计调查的禁止性规定（第21条）。

第三章“统计资料公布和使用”共计3条，主要内容是：

政府统计资料公布的规定（第22条），政府统计资料使用的规定（第23条），发布和使用民间统计调查资料的规定（第24条）。

第四章“统计调查对象权利和义务”共计8条，主要内容是：

政府统计调查对象独立填报权、依法拒绝权、举报违法泄露和滥用上报数据权、统计资料查询权、委托代理政府统计调查事务权（第25—29条），准确及时上报统计资料的义务（第30—31条）、任用与聘用具有统计从业资格人员的义务（第32条）。

第五章“机构和人员”共计4条，主要内容：

政府部门、开发区统计机构、人员配置及职责（第33条），乡镇、街道统计机构、人员配置及职责（第34条），政府统计机构、统计人员保障统计资料真实性的主要义务（第35条），统计人员接受继续教育的权利和义务（第36条）。

第六章“监督检查”共计5条，主要内容是：

政府及监察机关统计监督检查的管辖（第37条），政府统计机构的统计检查权（第38条），政府部门的统计检查权（第39条），政府统计机构内设统计检查机构的规定（第40条），使用统计检查查询书的规定（第41条）。

第七章“法律责任”共计8条，主要内容是：

政府统计机构及有关部门擅自实施统计调查等的法律责任（第42条），政府统计调查对象未补正统计资料的法律责任（第43条），主要负责人及其他负责人不维护统计机构和统计人员统计调查职权等的法律责任（第44条），民间统计调查组织违法实施政府统计调查的法律责任（第45条），民间统计调查组织者强迫调查对象等的法律责任（第46条），政府统计机构及有关部门违规公布统计资料的法律责任（第47条），民间统计调查组织者、新闻媒体和其他单位违规发布和使用民间统计调查资料的法律责任（第48条），经常性政府统计调查对象安排未取得资格人员从事统计工作的法律责任（第49条）。

第八章“附则”共计2条，主要内容是：

涉外民间统计调查活动的法律适用（第50条），《条例》正式施行生效的日期和《管理条例》废止的规定（第51条）。

三、《条例》的主要内容

（一）关于适用范围

适用范围就是《条例》调整统计法律关系的范围，直接关系有关适法者的权利与义务，文字虽少信息量很大。

关注点：

一是突出“地方”的特点。

政府统计活动包括国家、部门和地方三个部分，《条例》突出“地方”特点，明确《条例》仅仅调整地方政府统计活动。

因此，《条例》所称的“政府统计机构”仅指县级以上地方人民政府统计机构。

国家统计局派出调查机构负责实施国家统计调查，所从事的政府统计活动不属于地方管理事务，不适用《条例》的调整范围。

二是突出“统计监督管理”。

“统计监督管理”是《统计法》和其他法律、法规赋予行政机关依法对政府统计活动和民间统计调查活动进行监管的职责。

在适用范围上突出“统计监督管理”，就将《条例》的适用范围扩大到对民间统计调查活动的监管，填补了在国务院《民间统计调查管理办法》尚未出台的情况下，对民间统计调查活动中违法行为查处无据的法律空白。

（二）关于保障统计数据真实性

这是地方统计立法必须正面回应的主要问题。

《条例》主要根据《统计法》规定，从对统计数据真实性负有直接责任的三个法律主体的角度，分别提出不同要求。

1、领导人的责任。

领导人是管统计、用统计的权力主体，保障统计数据真实性关键在各级领导人。

《条例》第十七条对《统计法》作出重要补充，增加了各级政府、部门和单位主要负责人的责任。

关注点：

一是“主要负责人”是“支持和保障政府统计机构、统计人员独立行使法定职权”的“第一责任人”。

立法过程中，部分省人大常委提出，能否保障统计机构和统计人员独立行使职权关键在于“一把手”，少数地方、部门、单位统计数据出问题往往根子也在于“一把手”，必须规定要追究“一把手”的法律责任。

因此，《条例》第十七条对《统计法》第六条提及的“负责人”，细化为“主要负责人及其他负责人”，强调了“一把手”的责任，这是对上位法的重要补充，对于依法保障统计数据真实性具有重要意义。

二是领导人对统计数据没有审定权，更没有调整权。

独立调查、独立上报是《统计法》和《条例》赋予统计机构、统计人员“独立行使的法定职权”，领导人对统计数据既没有审定权，更没有调整权。

某些重要统计数据在上报或公布之前报送“主要负责人及其他负责人”，是让领导提前知悉，以便及时把握形势，进行决策。

如果有关领导人据此审定统计数据，甚至要求政府统计机构修改调整统计数据，就违反了法律规定，构成统计违法行为，应当承担相应的法律责任。

三是几个概念的涵义和区别。

“自行修改统计资料”，是指行为人没有按照规定的权限、程序和要求，擅自修改统计资料的行为；“编造虚假统计数据”，是指行为人没有事实根据，凭主观臆测捏造不真实的统计数据的行为；“打击报复“，是指行为人利用职权，对依法履职或拒绝、抵制统计违法行为的统计人员采取撤职、降级、调离岗位、经济处罚等方式进行打击、迫害的行为。

四是对有关统计违法行为及其法律责任作出重要补充细化。

《条例》第十七条明确规定，“主要负责人及其他负责人”应当支持和保障政府统计机构、统计人员独立行使法定职权，不得自行修改、编造统计数据，不得要求他人拒报、虚报、瞒报或者伪造、篡改统计资料，不得对依法履职的统计人员打击报复，不得不履行法定的监督管理职责。

《条例》第四十四条还规定，对违反第十七条规定的，由任免机关或者监察机关依法给予处分，予以通报。

2、政府统计机构、统计人员的责任。

统计机构、统计人员是生产、加工统计资料的责任主体。

统计机构、统计人员对保障统计数据真实性负有不可推卸的责任。

《条例》第三十五条根据《统计法》的有关规定，进一步强调了政府统计机构和统计人员的职责，在第四十二条第三项规定了相应的法律责任。

关注点：

一是职业底线。

如实搜集、报送统计资料，不得伪造、篡改统计资料，不得以任何方式要求任何单位和个人提供不真实的统计资料，是法律对政府统计机构、统计人员的基本要求，也是底线。

即政府统计机构和统计人员不得凭空捏造虚假的统计资料，也不得要求统计调查对象按照自己的意愿提供虚假统计资料

二是基本职责。

统计机构、统计人员要对经手的统计资料与统计调查对象报送统计资料的“一致性”负责。

即统计调查对象报送的原始数据，应当与统计机构、统计人员经手上报的数据一致，如果不一致，不论是何原因，应当由政府统计机构、统计人员承担相应责任。

也就是说，未经调查对象同意确认，任何违背调查对象意愿自行修改统计资料的行为都构成违法行为。

三是法律责任。

政府统计机构、统计人员不坚守底线，不恪守职责，如伪造、篡改统计资料，或者要求调查对象提供不真实的统计资料，《条例》第四十二条第三项规定，由政府、政府统计机构责令改正，予以通报，由任免机关或者监察机关依法处分有关责任人员。

3、政府统计调查对象的责任。

统计调查对象是提供原始统计资料的义务主体，能否履行法定义务是保障源头数据真实可靠并决定宏观统计数据真实性的重要因素。

关注点：

一是强调《统计法》规定的基本义务。

《条例》第三十条根据《统计法》第七条的规定，强调政府统计调查对象的基本义务，就是真实、准确、完整、及时地提供统计调查所需的资料。

二是赋予统计调查制度以重要的法律地位。

统计制度虽然是规范性文件，但国家和地方制定的制度通常是以文件形式下发，效力等级较低，违反制度规定是否构成违法，在执法实践中一直存在较大争议。

根据基层统计部门的呼声，结合执法实践，我们通过立法第一次将统计调查制度，作为调查对象真实、准确、完整、及时提供统计资料的依据之一，将调查制度设定的义务列为调查对象的法定义务，因此违反了调查制度的规定就构成了统计违法行为。

三是依法追究法律责任。

政府统计调查对象提供不真实、不完整的统计资料，或者迟报、拒报统计资料的，依照《统计法》第四十一条和第四十二条，由政府统计机构责令改正，给予警告、20万以下的罚款，予以通报，由任免机关或者监察机关依法处分有关国家工作人员，《条例》对此不再重复。

（三）关于严格规范政府统计行为

严格规范政府统计行为是依法行政对统计工作提出的基本要求，根据《统计法》相关规定，《条例》在统计调查管理、统计资料公布和使用等方面，作了补充和完善。

1、规范地方统计调查项目管理。

在规范地方调查项目管理方面，《条例》对《统计法》作出重要补充和细化，明确地方统计调查项目要科学合理设置、依法批准公布。

关注点：

一是明确地方统计调查项目的范围。

根据《统计法》的规定，地方统计调查项目是指：

县级以上地方人民政府、政府统计机构及有关部门制定的统计调查项目。

部门统计调查项目仅指国务院有关部门的专业性统计调查项目。

因此，省及省以下人民政府有关部门制定的统计调查项目属于地方统计调查项目的范围。

二是科学论证和征求意见是制定地方统计调查项目的必经程序。

从《统计法》的立法精神讲，制定地方统计调查项目应当从严控制，如规定地方调查项目不得与国家、部门调查项目重复，规范对地方统计调查项目的审批程序等。

部分省人大常委也认为，地方统计调查项目应当具备科学性、合理性、可行性，充分听取公众意见，不能随意增加基层负担和调查对象的义务。

为此，《条例》第八条除重申地方统计调查项目应当执行国家和部门统计标准外，还在程序上增加了必要性、可行性论证和听取有关部门、专家意见的要求。

三是依法公布是地方统计调查项目生效的前置条件。

《条例》第十条规定，地方统计调查项目应当自批准之日起10日内公布；第二十六条规定，未依法公布的，调查对象有权拒报。

上述规定意味着是否公布地方统计调查项目，成为调查项目是否生效的前置条件。

如此规定，主要基于政府统计调查强制性的特点、基层要求减负的强烈呼声，为规范地方统计调查项目的审批管理，切实维护调查对象合法权益而提出的新要求。

四是对于擅自组织实施调查，补充规定了法律责任。

《条例》第四十二条第一项规定，地方统计调查项目未经批准或者虽经批准但未依法公，擅自组织调查，属于违法行为，由政府、政府统计机构责令限期改正，予以通报，由任免机关或者监察机关依法处分有关责任人员。

2、保障统计调查顺利实施的制度措施。

在保障统计调查顺利实施方面，《条例》对《统计法》作出重要补充和细化，明确调查对象配合联网直报是其法定义务，授权省统计局建立健全统计数据质量监控制度等。

关注点：

一是规定了统计资料的报送方式，明确了统计调查对象配合联网直报的义务。

随着统计“四大工程”深入推进，政府统计调查广泛运用现代信息技术已经成为常态。

而《统计法》对运用现代信息技术报送统计资料的法律规范存在缺失，统计监管上无法可依，造成少数调查对象以种种理由不配合、不通过联网直报平台报送统计调查表。

《条例》第十四条和第十五条依据《电子签名法》等法律规定，对统计资料的报送方式作出重要补充，规定纸质报表和数据电文都是报送统计资料的法定方式，明确政府统计调查对象必须按照统计制度规定的方式报送统计资料，从而为在联网直报环境下开展统计执法检查提供了法律依据。

二是创制了补正的法律规范，加强了对调查对象技术性错误的法律监管。

在实际工作中，统计调查对象技术性差错时有发生，但解决起来，难度颇大，影响源头数据的准确性和及时性，《统计法》对此也缺乏具体约束。

为此，《条例》第十五条作出重要完善，创制了在5种情形下调查对象应当补正统计资料的法定义务，并在法律责任章节第四十三条专门规定，对不履行补正义务的，由政府统计机构责令补正、给予警告，拒不补正的，给予最高1万元的罚款。

三是强调“书面”行政行为，严格规范统计执法行为。

《条例》规定，政府统计机构依法建立统计调查关系、告知调查对象权利和义务，在规定期限内补正、催报统计资料，以及进行统计检查查询时，必须作出“书面”行政行为。

这是基于作出可能导致相对人承担法律责任的行政行为，必须要确保相关记录等证据的完整、有效、可视，以减少不必要的行政争议，确保法律的严肃性。

另外，依照《政府信息公开条例》等规定，“书面”方式，可以是纸介质方式，也可以是数据电文方式。

四是明确省统计局建立健全统计数据质量监控制度的职责和基本要求。

加强统计数据质量监控一直是省人大领导和常委们关注的焦点。

省人大领导指出，数据质量监控是一项系统工程，省统计局需要加强顶层设计，加强数据生产各道关口的监管。

常委们也认为，必须从统计制度科学设计开始，着力规范统计指标的涵义、口径、调查的范围、方法等，既要确保源头数据的可获得，也要保障源头数据质量的可控制。

为此，《条例》第十八条授权省统计局建立健全统计数据监控制度，要求达到“规范统计方法、统一指标口径，避免政府部门统计数据的重复、交叉和不一致”的目的。

3、统计资料公布、使用的管理规范。

在政府统计资料公布与使用方面，《条例》对《统计法》的相关规定进行了细化和完善，主要在扩大数据公布范围、统计信息部门共享等方面提出新的要求。

关注点：

一是明确政府统计资料的公布范围。

基于政府统计资料是重要的公共产品，《条例》根据《统计法》相关规定，在第二十二条和第二十八条中明确规定，除国家秘密、商业秘密以及“能够识别或者推断其身份”的个人信息以外，其他统计资料都应当及时向社会公开。

这项规定顺应了“大数据”推动“大统计”的时代要求，政府统计资料以公开为原则、不公开为例外，有助于确立政府统计机构“数据”枢纽的地位。

二是确立政府统计资料的权威性地位。

立法中，基层部门、专家学者提出，政府部门之间统计数据打架是影响政府公信力的重要因素之一，政府应当承担起维护政府统计机构及其数据权威性的责任。

为此，《条例》第二十三条第一款作出特别补充，规定地方各级政府编制发展规划与计划、财政预算，制定重大政策等，应当使用统计资料，并以政府统计机构提供的资料为准，以避免“数出多门”而导致社会公众的误解和不信任。

三是政府统计机构有义务向政府及有关部门提供统计资料。

立法中，部分省人大常委及基层部门提出，政府统计机构有及时向政府及有关部门提供统计资料的义务，这样可以最大限度发挥统计资料的作用，为政府的管理和决策提供服务，也有助于构建数据共享方式和渠道，减少统计调查数量，避免重复调查，减轻基层和调查对象负担，提高统计效率。

为此，《条例》第二十三条第二款依照《统计法》相关规定，对政府统计机构提供统计资料的义务作了强调。

四是对公布政府统计资料的法律责任作出重要补充。

统计数据关系国计民生，一些重要数据的公布是影响股市汇市的重要因素。

省人大审议中，对政府统计资料公布不及时、不完整的意见颇为集中，要求进一步强化法律约束。

为此，《条例》第四十七条作出重要补充，规定政府统计机构、有关部门应当公布资料而未公布，或者公布资料不符合规定要求，如未同时公布主要统计指标含义、调查范围、调查方法、计算方法、调查样本量等信息，或者是引用其他机构、部门资料，未注明资料来源等，对有关责任人员依法给予处分。

（四）关于统计信息化建设

统计信息化、现代化是统计事业发展的必然要求，《条例》第五条用了一条三款的篇幅提出了原则要求，为我省统计信息化建设提供了强有力的法律依据，对于促进统计现代化具有十分重要的意义。

关注点：

一是明确责任分工。

第一次通过立法的形式明确统计信息化的责任，这是我省地方统计立法的重要创新。

《条例》第五条分别对地方各级人民政府、省统计局、政府统计机构在实现统计信息化方面作了明确责任分工，即政府负责构建公共信息系统和业务平台、省统计局负责全省统一规划、各级政府统计机构负责灾备系统保障资料安全。

二是明确方向和重点。

《条例》指明统计信息化的方向是“实现资源共享、业务协同”。

通过加强统计信息化，实现政府各部门之间，省、市、县、乡各级政府及部门之间的资源共享、业务协同，真正构建一个“大统计”的格局。

《条例》还指明统计信息化的重点是“构建统计公共信息系统和业务平台”，这是实现“资源共享、业务协同”的桥梁，也是我们近期统计信息化规划和建设的重点。

三是明确政府统计机构的主要任务。

《条例》授权省统计局负责会同有关部门制定全省统计信息化建设规划，着力实现统计技术和数据库体系的现代化；还要求各级地方政府统计机构制定统计信息安全应急处置预案和建立数据备份系统，保障统计资料安全。

《条例》第五条为全省统计信息化建设提供了法律依据，对于全面推进统计系统信息化建设将起到重要促进作用。

（五）关于基本单位名录库建设和管理

建立基本单位名录库，确立调查对象与行政机关之间的统计调查法律关系，是全面掌握统计调查对象基本情况的基本途径，也是政府统计工作的重要基础。

《条例》第十二条和第十三条对《统计法》作出重大创新和补充完善。

关注点：

一是明确基本单位名录库的法律地位。

 《统计法》对基本单位名录库的建立与管理并_____没有予以规范。

《条例》第十二条第一款作出重要补充，明确“基本单位名录库”是“政府统计调查的基础”，寥寥几个字，点明了其作为政府统计调查对象“身份证”的突出法律地位，影响深远。

二是明确更新维护基本单位名录库的法定责任。

通常，基本单位名录库是通过统计登记、经济普查建立起来的。

由于基本单位变动频繁，更新维护涉及多个有关部门，如何掌握其变化情况，一直是一个难点。

根据基层和部门的意见，《条例》十二条第二款对名录库的更新维护责任作出规定，即省统计局负责建立全省统一的基本单位名录库、政府统计机构利用行政记录等资料对基本单位名录库进行维护更新；有关部门负有提供相关行政记录的法定义务，以保障名录库更新。

三是依法建立统计调查关系。

在立法调研中，不少基层统计部门认为应当通过地方立法恢复统计登记制度。

经立法专家反复调研、论证，认为统计登记含有行政许可的意思，也含有建立统计调查关系的意思，地方立法可以就建立统计调查关系进行规范，这样对于依法建立、更新基本单位名录库，全面掌握统计调查对象的基本情况和专业信息，就多了一条重要途径，也为各地因地制宜开展基本单位的统计登记提供了法律依据。

在设计这项制度时，我们首先明确建立统计调查关系是调查对象的义务，调查对象在设立或变更后的三十日内主动到政府统计机构建立统计调查关系。

其次明确政府统计机构负有告知义务，对未主动建立调查关系的，应告知其义务，督促建立统计调查关系；对建立调查关系的，还应当主动告知调查对象统计权利和统计义务。

四是对相关法律责任作出重要补充。

为保障基本单位名录库及时更新，《条例》第四十二条第二项专门规定，有关部门以任何理由拒绝向本级政府统计机构提供有关行政记录的，由政府、政府统计机构责令限期改正，予以通报，由任免机关或者监察机关依法处分有关责任人员。

（六）关于保护统计调查对象合法权益

《条例》专门拿出一章的篇幅，对保护统计调查对象合法权益作出规定，充分体现了立法为民的原则，也体现了国际通行规则，这是我省对全国统计立法作出的重大贡献，对于推进统计依法行政具有重要意义。

关注点：

一是明确独立填报权。

独立填报统计数据是政府统计调查对象的基本权利，也是国家“四道红线”规定的核心。

《统计法》第七条从调查对象义务的角度，提出必须“真实、准确、完整、及时”地提供统计资料，但未明确调查对象的独立填报权。

根据《统计法》立法精神，《条例》第二十五条作出重要补充，明确调查对象具有独立填报统计资料的权利，对干涉独立填报权利的行为，有权进行抵制、举报。

二是明确拒绝非法调查权。

遏制非法统计调查，减轻被调查者的负担，是统计调查对象和社会各界的一致诉求。

《统计法》从统计调查表管理角度，规定调查对象对非法调查表、或者过期调查表有拒绝调查权。

《条例》第二十六条则从政府统计机构依法行政的角度，规定对5种统计违法行政行为，调查对象有权拒绝调查，这是对《统计法》的重要补充和完善，对于推进依