国有企业工程建设领域腐败问题的研究20150716.doc

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国有企业工程建设领域腐败问题的研究

第二项目部靳灼贵

2015年7月16日

国有企业工程建设领域腐败问题的研究

从今年初开始，河南省委巡视组第一轮对全省20家省管国有骨干企业专项安全巡视，关键岗位和重要领域违规现象突出，工程建设管理问题较多，部分项目变成半拉子工程，基层“苍蝇”式腐败比较严重，侵蚀职工利益。

国务院在治理商业贿赂工作中，把建筑市场商业贿赂问题列为五大整治重点之一，工程建设领域的腐败问题已经成为困扰我国建设行业的一大难题。

为了加强工程建设中的廉政建设，有效制止腐败的发生，必须推进工程建设领域惩防体系建设。

深入研讨工程建设领域腐败问题的表现形式，发生腐败的主要环节，找出产生的原因，指出产生腐败的危害并及时研究探求制止的对策。

一、工程建设中腐败问题的表现

随着社会主义市场经济的深入发展，工程建设由过去国家投资改为多家投资，投资主体开始多元化，施工队伍也由部门过去独家经营，改为向社会招投标。

在这种变革中往往容易发生一些腐败问题，从工程建设方面的案例分析，工程建设中的腐败问题主要表现在以下几点：

1．在工程发、承包环节：

现有的工程建设多采用业主负责制，承包方的命运掌握在发包方手中，承包方为了揽到业务，往往不择手段。

一是拉关系走后门，送红包贿赂掌握发包工程的实权人物；二是让发包单位的上级负责人“批条子”、“打招呼”。

少数承包人揽到工程后，将工程转包给不具备资质的另一承包人，层层转包，从中渔利。

2．在工程施工、验收、预决算环节违纪：

在施工中，一些施工单位往往以小恩小惠，如请吃、请钓、甚至用钱物贿赂等手段收买建设方施工员，而一些施工员往往经不起拉拢腐蚀，“睁只眼、闭只眼”，为施工方大开方便之门。

一是默许施工方偷工减料、弄虚作假。

允许施工方使用不合格的材料和设备，或在工程施工中不执行工艺要求，粗制滥造，伪造记录；二是允许施工方不按规定选取相应资质等级的设计、施工和监理单位从事工程建设；三是允许施工方不按规定进行交工验收而将工程交付使用，有的甚至将不合格工程评为合格工程。

3．市场主体良莠不齐，在工程建设市场上，国有、集体、合资、独资、私营等多种企业参与，一些实力不强的企业为承揽工程不惜以贿赂手段竞争;市场竞争日趋激烈，虽然城乡建设日新月异，但工程建设项目仍是“僧多粥少”。

寻找项目谋求生存发展成为建筑施工企业必然选择，激烈的市场竞争催生了以贿赂承接工程的“潜规则”。

4．有些监督管理流于形式，在工程建设过程中的各个关键环节，没有完整的监督制约机制，无法对施工企业遵守廉政规定实施有效的监督;行贿犯罪打击乏力，司法实践中出于取证考虑，对行贿人大都作“污点证人”从轻处理，一定程度上削弱了法律的威慑力。

工程建设中腐败现象的存在，一是造成工程建设市场的混乱。

让一部分不符合资质等级的施工单位参与工程竞争，极大地扰乱了工程招投标市场秩序。

二是断送一些意志薄弱者的前途。

使一些原本对国家和人民有过贡献的干部、党员蜕变成了人民的罪人，极大影响了干群关系。

三是严重影响工程质量，有的甚至危及了人民的生命财产安全。

四是造价被人为抬高，使国家资金大量流失。

二、工程建设领域发生腐败问题的主要环节

工程建设特别是重点工程施工周期长、涉及环节多、资金流量大，几乎每一个环节都潜伏着腐败的诱因。

从最近几年工程建设领域违纪违法案件看，主要发生在以下几个环节:

1、工程前期立项环节：

工程建设具有巨大的市场空间和利润空间，只要能承接一两个大项目，就能带来可观的经济效益，维持企业全年甚至几年的正常运转。

正因为如此，一个工程从立项开始，就受到方方面面的关注，建筑企业采取各种或公开或隐蔽的手段进行攻关。

有的以帮助建设单位获取立项审批为筹码，或在项目考察阶段进行“感情投资”，得到建设单位决策者给予承建的承诺；有的则是在对将来承建有“充分把握”的前提下，对立项决策方进行公关，提前干预项目的投资规模、建设标准、补偿资金额度，从而为实现利益最大化打下基础。

2、工程竞标发包环节：

一是陪标、串标现象较为严重。

参加竞标单位结成利益同盟，有的在自定的最低投标价格内开展竞争，有的以商定的价格中标后轮流承建，还有的借用多家单位资质独自“作秀”。

二是串通、泄底行为时有发生。

表面上看，招投标的入围、评标，由专家、领导集体决策，但实际上个人说了算的现象时有发生。

有的投标方与建设单位私下串通，甚至用金钱贿赂相关人员，事先获得标底，从而击败资质优良的公司。

三是规避招投标、指定承包人现象仍然存在。

有的将工程化整为零、分批建设，达到投资数额小、不须招投标的目的；有的建设单位以建设资金短缺、需要有实力单位垫资为由，实现指定承建的目的。

四是转包、分包问题屡禁不止。

有的凭借在地方的“过硬关系”，逢工程项目就参与竞争，中标后即收取高额“劳务费”予以转包，俨然成了重大工程的“承揽专业户”、“一级经销商”；有的为回报在中标过程中有关人员的“帮助”，或为在施工过程中得到相关人员的“照顾”，应他们的“介绍”将工程分包。

3、工程施工建设环节：

有的施工单位通过游说建设单位负责人，或采取其他非正常手段，导致少数领导干部将个人意志凌驾于专业设计和专家意见之上，置工程量变更须监理单位、原设计单位、建设单位、施工单位四方会签的规定于不顾，以初始设计不适用、不美观、不大气、不超前等为由，擅自变更工程设计，增加额外工程量，以便获得更多的利润；有的施工单位通过对建设单位负责人、工程主管人行贿等手段，以使用特殊材料、采取新工艺达到更高的环保、安全要求等为由，抬高决算造价。

4、工程质量监管环节：

有的施工单位、设备材料供应商通过向工程建设单位、监理单位、质量检测机构的负责人员行贿等违纪违法手段，在建设工程中偷工减料、粗制滥造，降低工程及设备材料质量等级；有的建材供应商以高额回扣引诱材料采购人员，建材物资以劣充优、以次充好，造成工程质量低劣、安全隐患严重，这些工程发现得早是“烂尾楼”，发现得晚便是“楼脆脆”。

5、工程款结算环节：

有的建设单位的领导干部和财务人员，利用职权或职务之便干预工程款结算，以优先拨款相诱或以迤延结算相协，迫使建筑企业向其“进贡”；有的建设单位的领导干部与施工单位合谋，虚结工程量、提高项目造价，增加工程结算款，从中获取私利。

三、工程建设领域腐败多发的原因

1、心态失衡，私欲膨胀。

综观工程建设领域违纪违法案件中的领导干部，无一不是见利忘义、贪心过重。

他们之所以把人民赋予的权力作为自己谋取私利的工具，究其思想根源，在于心态严重失衡、私欲恶性膨胀。

有的领导干部看到自己一个决定、一个签名就能使他人一夜暴富，而自己辛辛苦苦一辈子还不如他们轻轻松松干一年，觉得当官太吃亏，于是眼红手痒，对施工方送来的巨款坦然接受，认为这才是对自己用权行为的合理回报。

有的领导干部利用手中的审批权、监理权、验收权向开发商索取好处费，错把正常履行职责当作索取回报的筹码，权力观扭曲，价值观错位，最终堕入犯罪的泥潭。

2、体制不顺，制权不力：

在经济转型期，与工程建设相关联的一些行政管理体制、市场运行体系还有一些不衔接、不完善、不配套的地方，使工程建设的管理存在薄弱环节。

如国家尽管出台了建筑法、招投标法等法律法规，但体系仍不健全，没有形成一套完整的工程建设法律法规体系，在具体落实的各个环节上也缺乏一套完备的操作程序，而且各地区、各部门由于区域情况、认知水平的差异，出台的招投标操作细则往往不够严整统一，甚至在解释上也有很大的幅度空间，使招投标制度不能形成真正意义的、统一的有形建筑市场。

同时，现行的工程管理权力配置也存在弊端，相关的法律法规只是一个管理规程，而起决定性作用的决策权却集中掌握在地区、部门主要领导或分管领导手中，使一个或几个人就能随意干扰工程立项、工程建设的正常秩序。

这样一来，主要的权钱交易完全可以在进入法定程序之前完成，之后不过是走走形式而已。

3、违规操作，滥用职权：

从工程建设领域违纪违法案件中暴露出来的问题看，不按规定程序操作、不按规章制度办事是腐败多发高发的一个重要原因。

有的领导干部便千方百计插手和干预建设项目的开发、规划、建设等，有的无原则地打招呼、批条子，有的让亲友承接工程、参与项目。

这些非正常行为的背后，往往隐藏着私欲、私心、私利，直接导致工程建设领域的违纪违法问题纠而不止、久治不愈。

4、唯利是图，恶性竞争：

重大建设工程项目里包含着大量的隐蔽工程，由于监管难以到位，加之建筑材料市场价格的经常性变化，为一些不法之徒留足了谋取非法利益的空间。

经济欠发达地区由于城市建设的滞后性，所以城市开发的空间特别大，这几年建筑市场多呈加速发展的态势，建筑公司、个体公司、个体承包户层出不穷。

一些规模、管理、技术、资质等方面处于劣势的企业，为了能与条件好的企业相抗衡，便不择手段，以金钱铺路、贿赂开道，或是以色情引诱、提供高档娱乐消费活动等方法打通关系、获取工程。

而一些各方面占有优势的建筑企业在正常竞争往往败下阵来的情况下，转而开始效仿，形成恶性循环。

本应是技术、质量、信誉激烈竞争的建筑市场，却变成了贿赂的竞争；本应是公平竞争、程序规范、运作有序的商业行为，却形成人人皆知的“潜规则”。

5．思想教育不到位：

部门发生的经济案件涉及的人员有一部分是基层干部和工程管理人员，这些人由于流动分散，平时忙忙碌碌，自身学习抓得不紧，因此，对于哪些事能干，哪些事不能干，缺乏纪律约束观念。

6．管理模式不适应：

主要表现在两个方面：

一是机构不适应。

前几年，有些地方政府自筹资金建设的项目，往往是由地方政府从有关部门抽调力量组成工程建设指挥部，用指挥部的形式来指导工程建设。

由于这种机构是临时的，人员来自四面八方，尽管有制度，但管理难到位。

二是承包不规范。

部门内部的大中修工程、改建工程采用合同管理的比较多，制约工程的诸多因素都掌握在发包方手中，如工程费用的支付，工程质量的要求，工程数量的计算，工程设计的变更以及工程验收和结算都在发包方的控制之中。

因此，承包方为了在施工中顺利过关，不得不加大感情投入，由最初的小恩小惠逐渐发展到用钱物贿赂发包方有关人员。

发包方有的工作人员甚至利用手中的大权，主动向承包方索拿卡要。

 7．监督机制不健全。

有的工程建设项目没有严格的材料验收制度；没有严格的工程结算制度，在工程结算时，仅凭施工人员认可，就付了款，结果造成了多付工程款情况的发生；内部虽有审计，但往往只起到核实财务帐目的作用；有的虽有制度、规章，但往往流于形式，没有认真贯彻执行，如工程计量、工程变更等这些伸缩性很大的工作，一般在制度中没有明确的监督制约条款，在合同中也没有明确的制约规定。

监督机制的不健全，往往容易给腐败者留下可乘之机。

四、工程建设领域腐败问题的严重危害

1、扰乱了正常的建设市场秩序：

公平合理的竞争秩序是实现资源有效配置的基础条件，也是体现“优胜劣汰”法则的根本途径。

但是，工程建设领域存在的商业贿赂行为从根本上扭曲了这种公平竞争的本质，使价值规律和竞争规律对市场的调节作用无法正常发挥，阻碍了市场机制的健康运行，破坏了市场的交易秩序，使靠诚信经营、科学管理立身的企业在竞争中落败，而靠行贿、欺诈或其他非正常手段获胜的企业却大行其道，这种背离法治、践踏诚信的现象反映出商业道德的沦丧，也必然会影响企业生产、技术进步、产品质量和企业竞争力的提高，阻碍经济的健康有序发展。

2、影响了人民群众生命财产的安全：

工程建设领域特别是房地产开发中发生的商业贿赂费用，最终都会转嫁给消费者，使得交易成本增加，消费者不堪重负。

而且从曝光的工程建设领域中商业贿赂案件来看，工程施工中偷工减料或以次充好较为普遍，公共项目“豆腐渣”工程常有所闻，如4月23日重庆涪陵化工程坍塌事故和6月14日贵州雷山的房倒事故等等，极大妨碍了公用事业和基础设施的发展，危及了工程质量和安全，严重影响着人民群众的生命财产安全。

3、败坏了党风政风和社会风气：

一些施工单位为了能在激烈的竞争中获胜，不惜以重金腐蚀、收买工程建设中的相关人员，败坏了商业风气；而