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建设监理相关问题研究
摘要
近些年来,随着社会的发展,科技的进步,工程建设所实施的项目也在与日俱增,在这种背景之下,工程建设监理在社会上也得到了较为普遍的认可和运用。
在总体上来看我国目前建设监理发展的形式,其状态和趋势都很健康,可是如果按照严格的意义上来说,我国建设监理的体制却还处在一个初级的阶段,在很多方面都存在着一些问题,有待于完善。
0.引言
从二十世纪八十年代开始,我国大力推行年建设监理制度,到目前为止,在总体效果上来说,我国的建设监理工作已经基本上能够和国际相接轨。
我国社会主义市场经济体制正在朝着更加完善的方向发展,而我国的工程建设建立在这种背景下也正在朝着“中国特色”的方向更好地发展,建设监理渐渐地被更广泛的人群所认识和接受。
可是在具体的实践过程当中,工程建设监理工作仍然存在着很多的问题,这些问题将阻碍我国工程建设监理工作向着更加完善的方向迈进,所以,为了完善工程建设监理制度,也为了我国的工程建设向更好的方向发展,就有必要分析出我国建设监理当中所存在的一些问题,并且做出一些合理的应对措施。
1.2.2我国建设监理发展状况
我国推行建设监理制度的根本目的是让专长于项目管理的监理工程师为业主提供技术和管理服务,对工程项目进行微观管理,特别是建设项目规模越来越大,多专业交叉越来越复杂。
技术更新越来越快的情况下,不熟悉项目工程管理的业主。
需要有丰富专业经验的监理工程师来帮助其进行工程项目管理[1]。
1987年7月由建设部以建字(1988)第142号文件发布了《关于开展建设监理工作的通知》,明确了实施建设监理制度。
我国从1996年开始在全国范围内全面推行工程建设监理。
我国建设监理事业发展迅猛,从监理企业的分布看,全国各省基本上都实行了工程建设监理制度:
从监理业务覆盖面看,我国每年固定资产投资3万亿,在监工程总投资已经占到50%左右[2];从监理内容的广度看有些重点工程监理基本上包括了范围、进度、成本、质量、合同以及信息管理等,从监理的阶段划分看国家重点建设工程目监理基本实现了包括项目前期的可行性研究评估、中期的勘察设计以及施工管理、后期的移交与后评估等各个阶段的监理。
从我国监理发展过程来看,至今为止,监理的发展大致辞可分为三个阶段,1988年至1993年为监理试运作期,监理对象大多为国家、地方重点工程项目。
如高速公路,城市标志性工程等。
这一时期的监理方式主要为自行监理,即由业主直接派出人员组建监理。
社会对监理一词认为比较模糊。
1993年至1998年四川彩虹桥事件之前.为监理维护时期。
监理对象除一些重点工程外,还有一些具有一定规模,投资相对较大的工程项目。
如市政工程.高层建筑,小区开发等。
这一时期,监理队伍发展较快,社会监理机构发展迅速,监理方式除自行监理外开始委托社会化独立的监理单位。
自彩虹桥事件至今,为监理强制性维护时期。
不管工程大小,只要涉及到人民的生命、财产安全。
造价在50万元以上的必须实行监理制,监理方式主要是委托监理,社会对监理的认识是三大控制,质量负责制,强调的仍为质量[3]。
我国目前形成的建设监理制度的基本格局可以概括为“一个体系、两个层次和多种方式”。
“一个体系”是指政府从机构和手段上对工程建设加强监督和控制,改变建设单位自行组织管理工程建设为委托专业化、社会化的建设监理单位组织管理工程建设。
“两个层次”是指政府监理的宏观层次和社会监理的微观层次。
建设监理是独立法人的有偿服务活动,它是以监理合同以及国家批准建设文件和国家颁布的法律、法规、标准规程和其它有关合同为依据,以经济为纽带进行工作。
按国际惯例,它不得与设计、施工以及材料供应商人有经营性的隶属关系[4]。
1.建设监理施工中存在的问题
1.1公路监理施工中存在的问题
笔者在经过一些工程活动和调研以后,发现,我国的公路建设监理施工当中普遍存在着一些问题。
在我国的公路建设当中是由业主来控制合同的管理以及建设资金的支付,业主需要对工程的质量和工程的进度进行监理控制。
而因为资金方面的一些问题,承包商就往往处于一个被监督管理的状态之下。
具体来说,工程的质量和进度由社会监理来承担,而企业只是主控合同费用以及监理的费用等。
这样以来,公路工程建设当中的主要矛盾集点就成了费用的管理[5]。
监理工程师是一种通过业主的委托却不属于业主和承包商的第三方,它需要本着规范、法律的原则,公平公正的维护业主和承包商双方的利益,但是在这种模式之下,监理工程师可以在业务上行使新科学、新规范的监理权利,可是在行政上面他却要受制于业主,表现出种种矛盾。
比如:
因为工程监理,监理工程师在某种程度上成为了业主的雇佣,对其唯命是从;对计量和变更申请的二次审查产生反感,放松对计量和审查的工作等。
1.2工民建监理施工中存在的问题
所谓工民建就是工业和民用建筑,在我国,建设监理制度起步比较晚,特别是在工民建这一方面体现出了很多的缺点和误区[6]。
在工民建方面,监理制度本应该贯穿于工程建设的始终,可是当前我国的监理工作却仅仅只是局限于工民建工程建设的施工阶段。
当监理人员接受了委托以后,才开始动工,导致监理人员对工程状况没有做到提前的熟知和掌握。
除此之外,对于业务的行为我国目前也没有一个规范的要求。
业主的行为是否规范直接关系到了工程项目的顺利进行和建设目标的如期实现。
有些业主对监理过分干预,有些甚至不通过监理工程师就直接向承包商下达指令,这很容易引起更多不必要的纠纷[7]。
监理工程师是以工程为原则的第三方,他需要按照建设承包的合同和监理合同进行监理的工作,但是在我国工民建方面,有很多业主都把监理工程师当作了质检员,这样的问题就不仅仅只是涉及到了职责的问题上了,更多的是涉及到了验收程序的问题,最终可能导致监理的检查不够全面。
而且,在当前,我国在工民建建设监理方面所出现的质量问题都归结在监理工程师的身上,这样来做显得十分不科学,因为监理工程师只是按照相应的合同对相应的项目进行监理,如果仅仅是设计质量上存在一些问题,监理工程师理应承担相应的责任,但是如果因为施工的原因而造成的工程质量问题,那么监理在承担一部分责任的同时也并不能消除承包商所应当承担的责任。
2.对建设监理施工的对策
2.1公路监理施工的对策
综合国内和国际工程建设监理的相关经验以及教训,笔者以为,在公路监理的过程当中,监理工程师需要对工程承包的合同进行管理。
因为只有将合同文件熟悉了才可以做好相关的管理工作,最终实现工程建设项目的总目标。
而且,在公路监理过程中还需要对建设方的行为进行规范,这可以保障工程项目的顺利实施。
监理单位在对相应的监理人员进行挑选的时候,要综合的分析监理人员的专业素质和个人品质,只有这样才能够保证监理人员在监理工作当中公平公正的展开工作[8]。
2.2工民建监理施工的对策
在工民建建设监理当中,监理单位需要具备招标和投标工作的能力,因为招标和投标质量好好坏可以在最大程度上关系到对承包商的择优选取,而这又关系到了监理单位能否得到更好的施工技术以及施工方案。
而且监理要以法律为准绳,因为监理工程师做好监理工作的最好保障就是工程的承包合同和监理合同。
除此之外,在监理过程中还需要明确业主、监理工程师以及承包商各方的权利问题,只有这样才能够使其各自做好各自的工作,从而不会因为相互干预产生各种不必要的矛盾。
1目前监理实施中存在的问题
《建筑法》要求建设监理单位对工程建设项目的投资、进度、质量进行控制和监督,建设部1989年颁发的“建设监理试行规定”就工程建设的各个阶段的监理的主要业务也作出了十分明确的规定。
要求监理单位通过对合同、信息进行有效的管理,实现对工程项目的三大目标实施有效的控制。
但目前我国的监理单位尚无法按《建筑法》以及“建设监理试行规定”的要求全方位、全过程地行使工程项目监理的职责。
其主要原因在于以下几个方面:
1)业主行为不规范
大多数业主单位,一般不具备项目管理能力,对基建程序尤其是监理制度不了解,往往出现市场行为不规范问题。
突出表现在:
一是在委托监理业务时仅委托质量控制;二是随意压低监理费;三是拖欠监理费。
产生这些问题的主要原因,一是没有认识到监理的作用体现在对工程项目的质量、进度、投资三个目标的控制,才能真正确保工程建设的投资效益;二是建设单位不愿放弃对工程项目的管理权,唯恐丧失既得利益,个别建设单位的人员甚至利用项目管理权谋取利益。
因此,有些业主,尤其是房地产开发商对委托监理持抵制态度,为了逃避政府迁至监理的审查,迫不得已或搞虚假委托或仅委托质量控制,而牢牢控制工程款支付权利。
三是有些建设单位在资金不到位的情况下,采取不正当手段骗取开工许可证,项目实施后没有后续资金,长期拖欠工程款监理费。
在业主不规范行为的影响下,监理单位的科学性、公正性、独立性难以保证,使监理单位处于被动地位。
2)监理单位自身的素质问题
目前,监理队伍发展过快,一哄而上,导致整个队伍的素质受到影响,据统计,目前真正有实力、有业绩、有信誉的监理单位只占10%多一点,较差的监理单位接近30%。
有些监理单位挂靠在设计院或施工企业名下,其实只有三、五个人,人员、设备、资金不足,通过各种关系承揽监理业务,派个别代表进入施工现场,无法开展规范化的监理活动。
有的监理单位,为节省开支,单位组成人员很少,实施监理业务时,临时招聘人员,大多是无证上岗,再加上管理上混乱、监理人员责任心不强,缺乏良好的职业道德,无法保证监理业务质量,使得有的业主对监理的信任度不高。
从人员结构来看,监理人员普遍只精于工程技术而缺乏施工管理经验,对法律、法规不精通,政策水平不高;懂技术的监理人员数量基本上能满足工程需要,而懂现代化建筑电气设备的技术人员则较少;另外,监理人员年龄普遍偏大,年富力强人员较少,知识更新速度赶不上工程结构、施工新技术、新工艺发展的要求。
因此不提高监理单位整体的素质,确实难以适应监理工作更高层次的要求。
3)监理服务费偏低
当前监理工作中取费偏低问题严重制约着监理行业的发展,很多工程项目的监理费甚至达不到合理的监理成本水平,是监理企业无法挽留和吸引高素质的监理人才,严重影响了监理人员的积极性,难以发挥监理应有的作用。
主要原因,一是国家监理取费标准比较低。
建设部与原国家物价局曾于1992年制定并颁布了《建设工程监理取费办法》。
随着近几年物价指数和工资水平的增长、监理工作规范化程度的提高,原办法已明显不能适应当前监理工作的形势,急需调整提高。
二是建设单位不合理压价现象严重。
由于大多数建设单位对实行工程监理制度缺乏认识,迫于政府强制实行监理的压力,在选择监理单位时强行压监理费。
在委托监理时,一些建设单位还与监理单位签订阴阳两份合同,实际执行的监理委托合同的合同价远远低于报送政府主管部门备案的监理委托合同的合同价。
4)监理市场不完善
1998年以来,从中央到地方都在狠抓工程质量,因此在国内目前的建筑市场中,人们对监理制的认识已大有提高,监理制基本得到社会认可。
但由于我国正处在计划经济向社会主义市场经济转轨时期,工程建设体制也正在进行综合配套改革,旧的体制已经打破,新的体制还未建立或还未有效实施,政府的观念和功能也未完全转变。
所以,目前的监理业务市场只能是一个局部市场,而并非一个完善的大市场。
因为除《建筑法》中规定的一些工程项目实行了强制性监理外,仍有相当数目的工程项目未实行监理。
而且,许多工程项目的投资控制是由业主自行组织人员进行的,相当多的工程项目监理业务只限质量控制,进度控制相对比较软弱。
监理业务的地区、行业分割和保护妨害了监理市场的健康发展。
在目前监理市场业务量总体偏少的情况下,许多监理单位面临着僧多粥少和业务分配不均衡的问题。
有的监理单位采用不正当手段承揽了大量监理业务,而单位自身力量又无法完成,于是临时招聘人员仓促上岗,导致监理质量低下;有的监理单位技术力量强、人员素质高,监理业绩好,按规定参与招投标,却接不到监理业务,无法维持监理单位的正常支出,导致人才流失,队伍不稳定。
因此,在工程建设领域完全、真正实施监理制,培育和发展健康的监理市场还有待时日。
上述情况严重削弱了监理单位在工程项目管理中应有的作用。
!
解决的方法及建议
1)规范主体行为
规范监理市场主要是规范业主和监理单位两个主体行为。
对业主,应加强对他们进行有关政策、法律法规的教育和培训,提高其对实行监理制的认识,逐步使委托监理真正成为法规化、制度化的程序。
当前,业主行为不规范也与我国工程投资项目的投资主体基本上是国有集体经济有关,项目基本上由国家承担,这使其在工程上风险、责任意识大打折扣,只是按政策规定简单从命,使监理工作流于形式,易滋生腐败。
根本的解决办法是加速经济体制改革和投资体制改革,建立现代化企业制度,实现国有投资所有制和法人所有制分离。
但是这样的改革,需要有一个长时间的过程。
监理单位应遵纪守法,凭优质的监理服务,良好的市场信誉参与市场竞争,而不应采用不正当手段获得监理业务。
规范监理单位行为还需要进一步加强监理队伍的自身建设,健全监理市场法规,加强政
府监督,加强反腐败力度。
2)提高监理队伍的素质
a.提高监理人员的地位和待遇是吸引高素质人才的关键。
高素质的人才不愿意进监理单位,主要原因之一是经济收入比其他从业人员低,长期驻施工现场,生活条件和工作环境比较艰苦。
因此,我们应有意识地提高监理人员的待遇,改善监理人员的工作环境,面向社会优选人才,吸引大批有较强专业技术才能和较高政策水平,又有一定组织协调和管理能力的人才云集到监理行业来。
b.组织监理人员的岗位培训是提高监理队伍素质的长久之计。
面对新结构、新技术、新工艺、新材料和先进管理理论及方法的不断涌现,我们应有计划、有步骤地组织现有监理人员参与不同形式和不同内容的岗位培训,学习先进的工程技术、监理和项目管理知识,不断提高业务能力。
过去十多年来,我们主要进行的是监理人员的上岗培训,而对于监理人员(包括注册监理工程师)的岗位培训还未形成一种制度。
为了提高我国建设监理队伍的整体素质,岗位培训也是一个不容忽视的问题。
3)加快法制建设、加大执法检查力度
近年来,尽管国家出台了一些有关建设监理的法律、法规,但有些问题不可能在法律合法法规中规定得十分详细,因此,需要制定一些全国统一,操作性强的条例、规范或管理办法。
如:
建设监理条例、监理招投标管理办法或实施细则、新的监理取费标准指导意见等。
此外,还应该制定监理行业行为规范、监理工程师职业道德准则等。
与此同时,加大执法检查力度,打破垄断,进一步规范监理市场行为,淘汰一些不合格企业和不称职的监理人员。
4)加强信息化管理
2l世纪是一个知识经济时代、信息时代。
监理行业应创造与之对称的信息环境,实现市场主体和社会公众对信息的公平享有,以及市场监管信息的交流与共享,充分发挥高新技术在整顿和规范建筑市场秩序中的作用,提高执法工作的科技含量。
将企业资质管理(监理工程师的管理)纳入信息化管理的轨道,通过网络等现代化手段,受理并审查各类企业资质、人员资质、记录并公示企业的信誉及个人的不良行为等,方便社会监督,提高对资质管理的透明度和工作效率,将政府对建设市场的监督管理提高到一个新水平。
5)加快高等工科院校“工程管理”专业的改革、建设和发展
我国工程项目运作效率低、问题多,究其原因主要是由于缺少有效的管理规则、管理程序、管理方法等。
解决这些问题的关键是尽快培养出一批年富力强的从事工程管理的高素质人才,逐步使我国的工程监理工作与国际接轨。
目前高等工科院校“工程管理”专业所开的课程一般是短期培训课程或有关项目管理的单门课程,缺乏完整的教学思想和教学体系,我们只教给学生专业知识,相当于只教给了学生具体方法,但没有教如何有效地使用这些方法,建立什么样的组织机构及办事程序来实施这些方法。
我们的学生一般单独工作能力强,但综合、组织、协作能力差。
加强对大学生的管理基础知识的教育和对在职人员管理知识的再教育是解决这一问题的有效途径。
3.结语
在我国,经过不断的深化、不断的改革,工程建设监理制度才渐渐地有了现在的面貌。
在实践当中,工程建设监理经历了二三十年的不断试点和不断创新,虽然发展的很好,但是与国际的监理水平相比起来却还是依然相差很多。
所以,我国应该进一步将工程建设的质量和工程建设项目的管理水平提升起来,在建设监理的工作当中应不断地发现新的不足,不断地运用最有效的方法解决所遇到的新问题,使工程建设监理逐渐成熟起来,向着更好更健康的方向发展,实现与国际化水平最契合的接轨。
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