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公共财政管理体制创新与文化产业发展
公共财政管理体制创新与文化产业发展
——以肃南裕固族自治县为例
党的十七届六中全会审议通过了《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣的若干重大问题的决定》。
决定指出,“发展文化产业是社会主义市场经济条件下满足人民多样化精神文化需求的重要途径。
必须坚持社会主义先进文化前进方向,坚持把社会主义效益放在首位、社会效益和经济效益相统一,按照全面协调可持续的要求,推动文化产业跨越式发展,使之成为新的经济增长点、经济结构战略性调整的重要支点、转变经济发展方式的重要着力点,为推动科学发展提供重要的支撑。
”党的十八大报告在全面阐述中国特色社会主义、强调全面建成小康社会、全面深化改革开放的框架中,提出了“文化软实力显著增强”的文化建设目标,专门阐述、部署了扎实推进社会主义文化强国建设发展战略,为当前和今后一段时期文化改革发展提供了指引和遵循。
全面建成小康社会,实现中华民族伟大复兴,必须推动社会主义文化大发展大繁荣,兴起社会主义文化建设新高潮,提高国家文化软实力,发挥文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用,这是十八大报告在十七届六中全会《中共中央关于深化文化体制改革推进社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》基础上对文化建设树立的新高度。
它标志着中国共产党对文化的本质、属性、功能的全面理解和把握,尤其是对社会主义市场经济条件下如何发挥文化的作用做出高屋建瓴的理论引导。
引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展,对文化作用四个方面的阐述,包含了文化的精神属性、社会属性和产业属性,包含了社会主义核心价值体系、人的全面发展、人民基本文化权益、文化事业和文化产业等文化建设工作,是对社会主义先进文化的重要理论总结。
可见,大力发展文化产业将是我国今后较长一段时间的重要任务。
本文拟从公共财政的角度,分析公共财政与文化产业之间的关系,剖析文化产业发展的困境,提出促进文化产业大发展、大繁荣的政策建议,为建设社会主义文化强国尽绵薄之力。
1、公共财政与文化产业的关系
公共财政(PublicFinance)是指国家(政府)集中一部分社会资源,用于为市场提供公共物品和服务,满足社会公共需要的分配活动或经济行为。
以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围,并以此构建政府的财政收支体系。
这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式,在理论上被称为“公共财政”。
在公共财政与文化产业的关系问题上,有些学者认为文化产业具有商业化,盈利化等特征,应该由市场机制去解决,即亚当.斯密所说的那只“看不见的手”会自行调配,无需政府干预。
也就是说,文化产业发展不需要政府过多的支持与插手。
比如,在美国,国家财政对文化的投入很少,在文化产业领域基本采取“无为而治”的政策。
但另外一些学者则持相反的观点,认为文化市场虽有市场性的特征,但也有公共性的特征,某些程度上讲是准公共物品,具备一定的公共性、福利性。
因此,政府一定要对文化产业采取扶持政策。
比如,法国、韩国等,不仅对整体文化建设重金投入,而且也非常重视对文化产业的投入与扶持。
我认为,我国是一个历来重视文化公共性的国家,文化产业所生产和提供的文化产品与服务同样具有公共性特征;文化事业与文化产业在中国当代语境下其实是似二而一的混合整体,对文化发展的财政支持应当有大文化的经济视野,应当从解放和发展文化生产力的高度,完善财政对文化产业的扶持机制与管理模式。
实际上,文化产业的发展对公共财政的壮大与充实也有很大的作用。
十七届六中全会指出,文化产业将成为我国新的、重要的经济增长点、将成为拉动GDP的重要力量。
近年来文化产业对国民经济增长贡献率不断上升。
2010年我国文化产业增加值突破1.1万亿元,比上年增长了25.8%,占GDP的比重达到2.75%。
可见,公共财政与文化产业存在相辅相成的关系。
二、肃南县公共财政支持文化产业发展现状
肃南县立足民族文化资源优势,通过大力实施裕固族文化品牌带动和重大文化项目带动战略,使全县文化产业走上了从零散到集中、从无序到规范、从弱小到壮大的健康发展之路,初步形成了以祁连玉石开发、民族传统手工艺品制作、民族歌舞表演及广播影视、文化娱乐、文化旅游、特色节会等多业并举的文化产业发展格局。
2013年,全县文化产业法人企业数达57家,法人企业从业人数达882人,实现文化产业增加值0.6亿元,增幅达52%,占GDP比重达到2.25%。
(一)完善政策措施,健全产业发展的保障机制。
肃南县将文化产业发展纳入经济社会转型跨越发展的总体规划,在加快推进旅游文化特色县建设步伐,加大文化基础设施建设力度,积极培育文化产业发展市场的基础上,认真研究该县民族文化产业发展现状,相继制定了《关于加快民族文化特色县建设的实施意见》、《推进非公有制(小微企业)跨越发展的实施意见》和《肃南县全民创业实施方案》等一系列扶持文化产业发展的政策措施,从促进文化产业发展的融资、税收、人才等方面完善了相关的政策措施,从而为激发民间人才和社会资本参与文化产业发展提供了强大动力。
同时,加大招商引资工作力度,编制了《肃南县文化事业与文化产业项目招商引资指南》和《肃南县文化招商引资项目宣传册》,积极参加了深圳文博会、兰洽会、玉博会等重大节会的文化宣传及招商引资活动。
(二)狠抓项目工作,夯实文化产业发展平台。
以华夏文明传承创新区建设、国家公共文化服务体系示范区创建及实施“3341”项目工程为契机,精心谋划编制文化产业发展项目,并积极做好项目的对接、争取工作,2013年编报华夏文明传承创新区建设项目30个,有54个文化产业发展项目列入了“3341”工程项目库,祁连玉文化产业园列入华夏文明传承创新区20个重点建设项目之一。
加大基础设施建设力度,全县已建成8个乡镇综合文化站、102个农家书屋、3个社区文化活动中心、1个文化信息资源共享工程及101个基层服务点、2个全国非物质文化遗产保护名录裕固族服饰传承培训基地、1个非物质文化遗产传承培训基地、8个乡镇传承培训点和2个非物质文化遗产保护成果展示厅;新建和改建了82个村(社区)文化活动室、县影剧院、全民健身中心、中国裕固族专题展厅。
祁连玉文化产业园、中华裕固风情走廊、裕固风情街、裕固文化风情苑、裕固族博物馆、裕固族非物质文化遗产保护传承中心、裕固族歌舞传承中心、游牧文化中心等文化旅游基础设施圆满完成了年度建设任务,并发挥了带动产业发展的效应。
祁连玉文化产业园被文化部命名为国家文化产业示范基地。
(三)培育市场主体,积极发展壮大产业队伍。
结合文化产业法人单位规范化管理工作,认真研究制定了《肃南县规范文化产业法人管理实施方案》,出台了法人单位转企改制中的登记注册、税收减免等方面的各项优惠扶持政策,并对全县从事文化及相关产业的单位进行了认真摸底调查和核查认定,使所有符合条件的法人单位纳入了统计体系。
年内新增法人单位49个,法人机构数达到75家。
以祁连玉文化产业园、中华裕固风情走廊、裕固风情文化旅游发展公司、嘉祁文化旅游公司、裕龙民族工艺公司等文化企业逐步成为了带动全县文化产业发展的龙头企业。
依托丰富的民族文化资源优势,坚持把特色做优、精品做强、品牌做响的发展思路,有效促进了文化产业与旅游产业的融合发展。
一是通过整合资源,引导扶持,培育了主要从事开发制作裕固族民族工艺品、民族服饰、挂毯、动物标本、唐卡刺绣、皮制画和玉石产品等200多种文化旅游产品的文化产业经营企业100多户,为旅游业发展注入了活力;二是深入挖掘民族歌舞表演精髓,打造以裕固族民族风情节、祁连玉石文化旅游博览会、农牧民文艺调演、原生态民歌大赛暨传统民族服饰展示、民族锅庄舞表演、文物精品展览、艺术作品精品展览、少数民族运动会、民族歌手大奖赛、民俗文化艺术节等游客参与度高的品牌文化活动,极大地丰富旅游文化的内涵;三是精心培育和扶持县民族歌舞团、祁丰东纳藏族餐饮演艺中心、马蹄寺民族歌舞演艺厅等民族歌舞演艺团体,编排传统民族歌舞节目,在旅游旺季为游客演出,不仅增加了旅游收入,而且延伸了产业链条。
四是引导农牧民参与祁连玉石产业开发,扶持培育玉石产品加工、销售点上百户,引进玉石加工企业8家,带动了周边地区的祁连玉石加工、销售业,为发展壮大祁连玉石产业奠定了良好基础。
(4)发挥资源优势,着力打造重点产业。
深入挖掘利用我县丰富的民族文化、历史文化、红色文化、祁连玉文化等资源优势,通过把一切文化元素融入到旅游业发展的各个环节之中,努力打造“山水肃南•裕固家园”特色旅游文化品牌,有效促进了文化产业与旅游产业的融合发展。
一是加快祁连玉文化产业园、大河循环工业园区、裕固风情街等产业发展基地建设,聚集产业开发的相关生产要素,构建起了完整的祁连玉石产业发展市场体系。
至目前,祁连玉文化产业园完成投资21.2亿元,登记在册经营商户43家,入驻企业11户,吸纳资金、聚集人气、凝聚商机的效应日益显现,已由建设阶段步入了实质性运营阶段;大河循环工业园区注册玉石企业12户,已建成投产3个玉雕厂,蛇纹岩提取高纯氧化镁项目开始试生产,正在建设4个玉雕加工及蛇纹岩板材加工项目,累计完成投资5亿多元。
二是深入挖掘民族文化内涵,通过精心举办“裕固族民族风情节暨祁连玉石文化旅游博览会”、“祁连玉杯”青年歌手大奖赛、裕固族广场舞创编推广、民族旅游文化精品展示等活动,积极打造县庆及乡镇文化旅游艺术节等品牌节会,为促进旅游文化产业融合发展搭建了平台。
三是发展壮大民族文化旅游企业,祁连山滑雪场、嘉祁文化旅游公司等新兴文化企业进展良好,成为吸引周边地区游客和辐射当地经济发展新的增长点;尧熬尔文化传承公司、富达民族服饰公司、飞天刺绣合作社等民族文化企业在积极扶持之下,新开发制作了肃南风光相片刺绣、中药保健刺绣腰枕等旅游文化产品,使民营文化企业不断增强了发展后劲。
三、当前文化产业发展的困境
我国财税政策在促进文化产业发展过程中起到了很大的作用。
也取得了巨大成效,文化事业在我国的发展前景良好,财税政策也是起到了一定的积极作用,但是其中也有很多不足的地方。
(一)文化产业投资渠道不顺畅
文化产业的投资可分为几个渠道:
政府投资、民间投资等。
由于政府部门包办体制及一些政策的不确定性,导致民间投资成本过高,而外资由于在文化市场进入方面受到一些制约,也比较难进入。
这些情况导致了投资渠道过于狭隘,一些民间投资与国外投资呈现重复无效益,高投资低回报等问题。
具体就肃南县而言,文化产业还处在起步阶段,大部分文化企业规模小,水平低,发展资金不足,技术落后,基本处于手工作坊或个体经营状态,生产的文化产品成本高、数量少、种类单一,不能满足市场多元化需求。
(2)财政投入不足且投资结构不合理,文化产业发展后劲不足
一是总体经费偏低。
2008年全国人均文化事业费仅18.68元,文化事业费占财政支出的比例仅为0.4%。
二是地区间的文化事业费差异悬殊。
2008年北京市的人均文化事业费为87.40元,是河北省的12倍。
三是城乡差异悬殊。
有关资料显示,如果减去城市投入部分,以全国农业人口计算,2008年农村文化投入人均仅有两角钱。
从表面上看,文化是也是公共产品,与文化产业联系不大,但实际上,对文化事业的投入也是对文化产业的间接性投资。
对文化事业的投入既是为文化产业做出开源性的投资,也是对文化产业消费潜能的培养。
此外,良好的文化氛围还将促进文化产业不断提高文化产品的品味,丰富其内涵,推动文化产业不断的增强市场竞争力。
四是财政支出结构与方式不合理性导致的效益不高、人员经费比例过大的趋势还在上升,特别是财力比较薄弱的地区。
如果不改变这种情况,再怎么增加财政投入也很难保障文化产业的发展。
肃南县财政对文化基础设施建设、文化产品开发、舞台精品艺术打造及文化人才的激励等方面投入不足,导致深入挖掘、整理、利用民族民间文化资源困难重重。
文化资源优势转变为经济优势缺乏项目支撑,制约了文化产业的发展。
(3)地方政府出台的文化产业财政补贴政策效果有限
以动漫产业为例,各地政府的普遍做法是:
为入园的动画创作者提供数年免费或折扣的房租优惠,为本地创作的动画片在播出上提供每分钟从几百元到几千元的奖励(实际上奖励资金的最终受益者是电视台或外国购买方),这在一定程度上刺激了国产动漫在数量上的增长,但无助于提高产品的质量。
考察肃南县的情况,我们发现该县文化产业链条短,文化与旅游产业深度融合发展不够,游客参与的文化娱乐项目少,文化旅游纪念品、特色产品研发力度不大,创新设计不够,大多数以服务本地低端市场为主,经济效益欠佳,影响了文化产业带动能力的提升。
(4)税负过重
一是重复征税。
比如在增值税方面,现行的增值税征管在一定程度上存在重复征税问题。
文化产业属于知识型产业,其资产大部分表现为知识产权、品牌价值形式属于无形资产。
在开发的过程中,投入往往占成本的大部分,但企业在纳税的时候并不能抵消一些投入。
同样的,一些艺术行业也存在着类似的重复纳税问题。
二是有些文化产业的税负比较重。
例如一些成本高的音像制品,发行期间缴纳的税种繁多,如营业税、所得税、城建税、教育附加税等。
再例如数字动漫行业及新闻媒体行业,当前还缺乏体现行业自身特点的税收政策,而且这类的行业的相关媒体需要大量的节目内容,这在无形中也加重了税负。
四、创新公共财政管理体制,促进文化产业发展
我国虽然高度重视文化建设与发展,但公共财政对文化的投入总量并不大,投入的领域也主要集中在公共文化方面,在对文化产业的推动与发展方面目前还没有建立起稳定有效的财政投入与扶持体系。
(1)从理论上认清“文化资本论”的本质,正确认识发展文化产业的重要性、紧迫性
本文讲的“文化资本”不是法国的社会学家布迪厄斯所说的“文化资本”。
这里的“文化资本”意指,文化也是一种社会投资,是一种生产力,可以积极促进经济增长的资本形式。
马克思主义的“生产力”从来就不是指单个人的劳动能力,也不单单指物质方面的能力,而是社会关系中的人的力量。
从广义上讲,文化是特定的人群的生活方式,是人的社会化的表征。
因此可以说,生产力其实就是特定文化环境中的人的力量,文化是生产力实现的基本条件,这可以理解为广义的文化生产力。
如果从生产力所带来的成果(既物质产品和精神产品)看,文化生产力是指生产精神产品的社会能力,此可以理解为文化生产力的狭义概念。
从广义的文化生产力来看,文化的大发展大繁荣,既是普遍生产力实现的基础,也是其内涵。
从狭义的文化生产力来看,发展文化产业是充分提升精神产品的生产和服务能力、解放和发展文化生产力、实现物质生产力和精神生产力均衡发展的基本途径。
从这个意义上讲,文化产业的发展是实现经济发展与人民生活幸福的统一。
而公共财政的本质也是国家通过再分配社会资源为人民创造美好生活的政策工具。
因此,公共财政的改革创新与文化产业发展具有内在的契合性。
我们可以通过加大公共财产的投入与管理,推进文化产业的大发展。
(2)坚持正确的原则与导向,保证文化产业发展的正确方向
笔者认为,我国文化产业应遵守三大原则:
社会效益与经济效益的统一、公平与效率的统一、政府与市场关系的统一。
首先,我们要认清文化产品是精神产品,以满足人们精神需要为主要内容。
文化产品要服从于建设社会主义先进文化要求,以社会主义核心价值观为指导,弘扬主旋律。
而对于文化市场而言,能够满足人们需求的产品,经济效益要高,这样的产品能达到形式与高度一致,实现一定经济效益的同时带来了的社会效益。
其次,文化产品中文化产品的提供与生产不能只面向发达地区,只面向城市指面向社会上层人士。
虽然文化产业在这些地区或人群中有较广泛的市场,有较高的生产效率。
但社会主义现代化建设的目标是实现共同富裕,让所有的中国人能过上物质丰富,精神食粮富足的生活。
因此,发展文化产业应该更多考虑公平问题,更多的倾向于贫困地区、倾向农村、倾向底层人士。
我们应该创造普通群众喜闻乐见、形式多样、质美价廉的文化产品。
最后,要遵守文化产业自身的发展规律。
文化产品既要遵循市场经济,也要具备充分考虑文化产业发展特点的意识,以遵守自身发展规律。
政治文化管理部门在传统的经济管理模式中应按照实现适应现代化市场发展的要求进行转变,实施宏观调控,引导企业的自身发展。
(3)创新公共财政体制,促进文化产业发展的具体措施
1.完善对文化事业的投入政策。
第一,完善法制,建立规范有效的公益文化事业投入机制。
中央和地方财政对文化事业的投入,每年增加幅度不能低于财政收入的增长幅度;通过中央财政专项补助的方式,减少地区文化事业投入的差距;文化事业投入进一步向农村倾斜,缩小城乡差距。
第二,增加国债资金用于文化基础建设的比重。
中央政府每年在国债项目基金中拿出5%以上的份额作为引导性资金,带动社会资本,加快文化基础设施的建设。
随着积极财政政策的连年实施,经济基础设施的建设上,特别要增加文化基础设施的建设。
2.改进财政补贴方式,变“普享式”为“绩效式”。
以动漫产品为例,目前,财政补贴往往是直接奖励能在电视台播放的动画片。
由于文化产业处于竞争对手不利地位,这导致财政补贴实际上补贴给了电视台,文化企业“赚了吆喝不赚钱”。
建议通过政府采购的形式鼓励文化企业出精品。
政府可以采取预购的方式,以高于电视台播出费数倍的价格来预购高质量的动画片,再卖给电视台。
这种方式将形成企业之间的良性竞争,从而提供产品的质量。
3.发放文化消费券。
为扩大消费,我国一些地方政府近年来推出了购物券、旅游消费券等,有效地拉动了经济增长。
本文建议推出文化消费券,由消费者自主选择文化消费的类型和服务。
4.财政出资,对外输出我国文化。
文化产品的输出是一个潜移默化的过程,在这方面,日本为我们提供了很好的借鉴。
日本外务府曾利用“政府开发援助”中的“文化无偿援助”资金,从动漫制作商手中购买动画片的播放版权,并无偿的提供给发展中国家电视台播放。
例如,日本官方曾无条件将《足球小将》的动画片给伊拉克的电视台播放、把《岛耕作系列》送给海外的官员和企业,通过这些产品输出日本的文化。
经过一段时间以后,这些国家接受了日本文化与产品,此时日本企业就将产品的价格调整到正常水平,取得了良好的经济效益。
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