基于PPP模式的新型城镇化建设融资研究.docx
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基于PPP模式的新型城镇化建设融资研究
基于PPP模式的新型城镇化建设融资研究
模式的新型城镇化建设融资研究
授信管理部杜国强李小燕梁寒冰
模式
一、PPP模式
PPP(Private-Public-Partnership是指公共部门和私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系的总和,PPP模式的特征体现在政府的契约精神、平等的伙伴关系、公共目的、风险分担等方面;其概念最早由英国提出,目前已经在全世界范围内推广应用;国内PPP起源于20世纪80年代的深圳沙角B电厂BOT项目,之后经历过波折发展阶段,2014年随着地方政府债务规范管理和深化经济体制改革,PPP模式开始在国内大力推广。
(1PPP模式分类
国外和国际组织对PPP模式的分类各不相同,如世界银行将PPP分为六大模式,包括服务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT和资产剥离;而在我国,PPP模式又被分为广义PPP和狭义PPP,广义PPP包括外包类、特许经营类和私有化类三大类;狭义PPP主要是指政府和私人部门组成特殊目的机构(SPV,引入社会资本,强调共同设计开发和承担风险,全过程合作进行项目开发和运营;两者的区别在于政府和社会资本相对参与程度以及承担风险的大小。
表1-1:
我国PPP模式分类(广义
PPP模式分类运作模式相关案例
特许经营类BOT:
建设-运营-移交国祯水务兰考生活污水处理厂
BOOT:
建设-拥有-经营-移交中化承建的印尼苏门答腊巨港循环电
站项目
TOT:
转让-经营-移交合肥市王小郢污水处理厂
ROT:
改建-经营-移交深圳大运中心项目
私有化类BOO:
建设-拥有-经营-
BBO:
:
购买-建设-经营-
外包类MC:
管理合同-
O&M:
委托经营-
BT:
建设移交中水电陇海快速通道项目;中建七局
相关市政设施项目
(2PPP运作模式
PPP项目通常为投资规模大,合同期限长的公共服务类项目,因此,其运作模式相对复杂,下面通过对财政部在2014年末发布的一系列文件进行归纳整理,以使我们对其运作模式有一个概览。
①操作流程
PPP项目由政府或者社会资本发起,以政府发起为主,其社会资本部分不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业;根据财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行的通知》中,PPP项目的操作流程图一般如下:
表1-2:
政府和社会资本合作项目操作流程
操作流程流程具体内容
项目识别项目发起项目筛选VFM财政承受力论证项目准备管理架构组建实施方案编制实施方案审核
项目采购资格预审采购文件编制响应文件评审谈判与合同签署项目执行项目公司设立融资管理绩效监测与支付中期评估项目移交移交准备性能测试资产交割绩效评价PPP项目的操作流程包括五个阶段,为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交;每个流程又包括几项具体内容。
项目识别阶段是最为重要的阶段,不是所有公共服务项目均适用PPP模式,项目只有通过该阶段的物有所值评价(VFM及财政承受能力论证后才有可能采取PPP模式;物有所值评价(VFM即项目是否具有实行PPP模式的可行性评价,目前主要方法有成本效益分析(CostBenefitAnalysisi,CBA、公共部门参照标准法(PublicSectorComparator,PSC、商业案列清单法(OutlineBusinessCase,OBC,我国目前主要运用PSC进行VFM评价;而关于财政能力评价方面,财政部已发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,在指引中要求每一年度PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
②合同体系
PPP项目合同是指政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同;在PPP项目中,除项目合同外,项目公司的股东之间,项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原材料供应商、服务或者产品购买方还需要签订一系列的合同来确定和调整彼此之间的权利义务关系,共同构成PPP项目的合同体系(见下图;PPP项目合同是整个合同体系中的基础和核心,其涉及到项目的交易结构、风险分配机制,是项目全周期顺利实施的保障。
图1-1:
PPP项目基本合同体系(财政部PPP项目合同指南
PPP项目合同的目的是要在政府方和项目公司之间合理分配风险,以确保项目的顺利实施和实现物有所值,因此,合同体系中风险分配原则最为关键,一般
按照哪一方最能有效控制、转移该风险,就将该风险分配至那一方;依照此原则,政府方承担的风险通常包括土地获取风险、项目审批风险、政治不可抗力;项目公司承担的风险包括按期完工风险、运营维护风险等。
③回报模式
PPP项目回报模式,包含在合同体系中;PPP模式对应不同的项目类型,分别有不同的投资回报模式,分类如下:
表1-3:
PPP项目回报模式
回报模式
项目类型使用者付费
经营性项目;使用者付费可基本覆盖支出并提供合理回报;政府购买公益性项目;政府购买将作为主要收入来源用以弥补投资成本;使用者付费+政府购买准经营性项目;单靠使用者付费不能完全弥补项目运营开支,因此
需要政府部门通过政府购买提供一定的收入来源,即可行性缺口补
助;
PPP项目一般具有一定的公益性和垄断性,强调合理回报,因此,政府部门应该对其运营有效监管,在项目收益远超预期时,可下调公共产品价格,以防止其获得暴利;反之,可提高价格或补贴。
二、PPP介入介入新型城镇化新型城镇化新型城镇化发展的意义发展的意义发展的意义
(1新型城镇化的意义
2014年3月,我国首部《国家新型城镇化规划(2014-2020年》正式出台,明确了新型城镇化的主体思路是:
以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承,在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由乡到城的转变。
新型城镇化区别于传统仅追求城市规模扩大的城镇化有本质区别,强调以人为核心和内涵发展,其意义在于:
①新型城镇化是实现社会、经济和环境可持续发展的途径
我国以往城镇化高速发展的过程中,出现了资源消耗大、生态破坏严重、大城市拥堵、房地产价格持续上涨、城乡二元结构及区域发展不平衡等一系列问题,是不可持续的发展;而新型城镇化强调内涵式发展,有利于实现社会、经济和环境的可持续发展。
②新型城镇化是推动我国经济发展的重要战略
城镇化是中国的最大的内需,将产生大量基础设施、公共服务及住房需求,有利于扩大投资;同时,城镇化带来农村人口进入城市,能够有效促进消费。
2013年我国常住人口城镇化率为53%,户籍人口城镇化率36%,而世界发达经济体平均城镇化率为77.5%,具有较大的发展空间;据测算,每增加1个城市人口可以带动50万元左右的城镇固定资产投资;城镇化率每提高1个百分点,可以吸纳1000多万农村人口进入城镇。
(2河南省新型城镇化发展规划
在国家出台新型城镇化规划后,河南省也先后出台相关文件:
2014年1月,河南省委出台了《关于科学推进新型城镇化的指导意见》(豫发【2014】1号;2014年7月,河南省人民政府印发了《河南新型城镇化规划(2014-2020年》(豫政【2014】55号,规划中制定的发展目标为到2020年,河南省常住人口城镇化率达到56%左右,争取新增1100万左右农村转移人口;户籍人口城镇化率达到40%左右。
按照此目标,今后五年新型城镇化投资金额将达2000多亿元。
表2-1:
2012-2020年河南省新型城镇化发展规划
城镇化水平指标2012年2020年
常住人口城镇化率(%42.4%56%
户籍人口城镇化率(%23.1%40%
(3PPP模式介入新型城镇化的意义
PPP模式在减轻地方政府债务负担,扩大融资渠道、提高公共产品和服务的供给效率及分散项目整体风险方面对新型城镇化建设都具有积极意义。
①PPP模式可成为新型城镇化的重要融资渠道
据财政部估算,到2020年城镇化带来的投资需求为42万亿,而目前地方政府债务负担较重,2013年国家审计署公布国内各级政府负有偿还责任的债务已达20.7万亿,负债率37%而2008年负债率仅为18%,政府债务增加较快;我国现有的城镇化建设资金主要来自于地方税和中央转移支付、土地出让金收入和地方投融资平台(还款也主要依赖土地出让等;在政府债务负担较重、“土地财政”不可持续、城投平台转型升级的形势下,现有的资金来源不足以支撑新型城镇化建设;而近年来,我国经济持续发展,民间资本得到迅速积累,但投资渠道匮乏,因此,利用PPP引进民间资本,既增加了民间资本的投资渠道(相应增加了新型城镇化的融资渠道,又可减轻政府债务负债负担、带动传统的土地财政、城投平台转型升级,推动城镇化长期良性发展。
②有助于优化公共服务供给结构并提高效率
在公共产品和服务领域,政府为单一主体的供给和管理模式在运行机制方面存在不足,导致供给效率低下,主要表现在缺乏长远规划、浪费严重、效率低下等问题;而PPP模式,可以发挥公私双方的优势,在引进资金的同时,还引进了民营资本方的技术、管理等,能有效提高公共产品和服务的供给质量和效率。
③PPP模式能推进地方政府治理方式的转变
在大部分公共产品和服务的供给中,政府既是提供者又是监管者,事务性工作较重,而在PPP模式下,政府主要行使监管角色,私营部门行使项目设计、施工、管理等产品提供者角色,因此,可以减轻政府的工作负担,提供监管水平并约束政府的权利边界,能够推进政府治理方式转变。
参与新型城镇化建设的案列分析
三、PPP参与新型城镇化建设的案列分析
2014年10月,财政部下发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》中提到对适宜开展政府和社会资本合作的项目,要大力推广PPP模式;而在此之前,已有部分企业与地方政府开展了类似的新型城镇化PPP合作模式,主要有中信房地产股份有限公司与汕头市合作的汕头滨海新城项目,华夏幸福基业股份有限公司与固安县合作的固安工业园区新型城镇化项目。
(1中信汕头滨海新城PPP模式
中信集团2010年12月与汕头政府签署正式运营协议,投资500亿元对汕头濠江区进行开发,滨海新城项目的规划面积涵盖濠江区168平方公里,预计开发周期25年,采用分片区滚动开发的模式,项目内容包括城市公共基础设施建设、土地整理、产业配套、“三旧”改造等;汕头海湾隧道项目是滨海新城项目的重要组成部分,是项目实施PPP模式的载体,海湾隧道项目已于2015年启动建设,投资金额约60亿元,建设期4年半,标志该滨海新城PPP项目已迈出坚实一步。
该项目的主要运作特征有:
①以城市运营为理念
中信滨海新城项目完全不涉及房地产开发,而是通过城市运营理念使目标区域的城市资源得到增值,以分享城市资源的增值收益,即通过与地方政府建立契约伙伴关系,前瞻性的策划和城市规划、土地整理、城市公共基础设施建设以及城市产业投资等一系列资源整合运作,提升目标城市的功能规模和资源价值,从而获取土地溢价和投资增值收益。
②政企分工合理,合作企业对项目开发具有较大的话语权
滨海新城项目合同签署用了2年时间,共涉及11个大合同;合同中对政府企业进行合理分工:
政府最核心的责任是提供相关资源、政策和操作合法性支持,包括办理土地收储及出让、各项行政审批等;中信地产作为项目的总协调人,承担制定项目开发方案、负责资金筹措、投资、运营、建设及引入相关产业和项目的责任。
中信地产在该项目中拥有规划修编的权利(最终审批权限仍在政府,并对政府中途修改规划具有一定的约束;以保证项目规划更适应市场并能按照合同执行。
表2-2:
中信城市运营政企交易模式
地方政府资源
中信城市运营资源提供土地资源
策划规划提供政策资源
资本运作获取社会综合效益:
城市形象改善;
建设进程加快;长期税
源保障;长期就业保
障
开发运营品牌输出资源整合
资料来源:
新城城镇化:
中信PPP商业模式探索,林竹。
③项目资金筹措由中信地产负责而非融资平台
该项目不通过融资平台进行融资,而是通过中信地产整合中信集团旗下金融资源和筹措社会资金解决;社会资金包括银行、保险、基金、信托等;中信集团资金只占一部分。
图3-1:
汕头城镇化项目公司结构
(2华夏幸福PPP合作模式
2015年,国家发改委发布投资司发布首批《PPP项目库专栏》,固安工业园
区新型城镇化项目成为入围的13个项目中唯一一个新型城镇化概念项目。
固安工业园区位于河北省廊坊市固安县,与北京大兴区隔永定河相望,距天安门正南50公里,园区总面积34.68平方公里,为省级工业园区。
2002年,固安县政府决定采用市场机制引入战略合作者,投资、开发、建设、运营固安工业园区,同年6月,通过公开竞标,固安县政府与华夏幸福公司签订协议,确立了政府和社会资本合作模式,按照工业园区建设和新型城镇化的要求,采取“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作方式,打造产业高度集聚、城市功能完善、生态环境优美的产业新城。
自2002年合作至今,固安工业园区已成为全省发展最快的省级工业园区,2014年实现工业总产值224.5亿元,完成财政收入23.3亿元,在政企合作的十多年,固安县人均GDP增长4倍、财政收入增长24倍,成为2014年中国县域成长竞争力排行榜50强。
图3-2:
固安新城项目运作模式图(整理自:
财政部项目库
该项目运作的主要特征有:
①采用区域整体开发模式,实现公益性与经营性项目的统筹平衡
该项目对整个区域整体规划,统筹建设民生项目、商业项目和产业项目,既防止纯公益项目无社会资本参与,也克服了盈利项目被社会资本过度逐利的不足,推动了区域经济的持续发展。
此外,由于整个区域只有一个开发主体,防止了投资主体过多而造成的运营、沟通成本增加,有利于形成规模效应;固安县政府也只需与一家社会资本方签署一篮子建设和外包服务。
②项目运作过程中,充分发挥社会资本方的运营管理优势
华夏幸福在该项目上深度参与,参与涉及园区前期战略定位与产业规划、中期招商引资开展、后期入园企业服务和产业促进等各个环节。
在产城规划方面,华夏幸福拥有博士团队和研发部门,具被较强的产业策划能力,前期规划和一级开发均由其主导;在招商引资方面,华夏幸福拥有专业的招商引资团队和较为完整的招商产业链,并具备庞大的客户和项目数据库,在招商引资和产业落地上发挥了巨大作用。
③收益分配机制有助于政府企业间形成良性循环发展
固安县政府对华夏幸福公司的基础设施建设和土地开发投资按照成本加成
方式给予110%补偿;对外部服务,按约定比例支付相应费用(如对招商引资,
按落地投资额的45%返还;两项费用作为企业回报,上限不高于园区财政增量
的企业分享部分,若财政收入不增加,则企业无利润回报,不形成政府债务。
华夏幸福通过合理规划、开发、经营产业园区以吸引更多的投资者,则当地政府可获得更多土地出让和税收收益,政府收益增加后,企业在土地房产增值、基建成本加收益返还、招商引资返还等方面的收益也会增加,形成了良性循环。
图3-3:
固安新城项目企业与政府合作良性循环(整理自:
中国房地产报
④华夏幸福作为上市公司,可以充分利用资本市场融资
固安工业园产业新城项目投资金额巨大,运作周期较长,而华夏幸福作为A股主板上市企业,在融资方面可以充分利用资本市场的优势筹集资金,其可以利用除传统银行、信托等债权融资渠道外的股权性质融资,如增发、可转债、优先股等,以适应项目开发所需的长期、大额资金需求;具有一般县级融资平台所没有的融资优势,该项目选择华夏幸福作为社会资本方,充分发挥了PPP模式的融资能力。
介入PPP项目融资模式研究
项目融资模式研究
商业银行介入
四、商业银行
通过上面的案例分析,PPP项目的优势在于可引进社会资本方经营管理优势,但是,融资问题也是PPP项目能否实施的关键,上述两个案列中,社会资本方均具有较强的资本筹措能力;结合目前商业银行的具体业务,可提供的主要融资模式有:
(1PPP产业基金融资模式
《产业投资基金管理暂行办法》中对产业投资基金的定义为是一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度,即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司,由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产,委托基金托管人托管资产,从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。
在我国,产业投资基金比创业投资基金涵盖的范围更广,它包括创业投资基金、基础设施投资基金和企业重组投资基金等类型。
产业投资基金的组织模式主要有公司制、有限合伙制和信托制,三种组织模式有各自不同的特点:
①有限合伙制基金
有限合伙制基金是指依据《合伙企业法》等相关法规设立,以有限合伙企业形式运作的私募股权基金。
在有限合伙制基金中,投资人为有限合伙人,对基金
的债务承担有限责任,管理人或者执行合伙人为普通合伙人,对基金的债务承担无限连带责任;基金由普通合伙人管理,有限合伙人不参与基金管理;有限合伙人与普通合伙人之间通过合伙协议来规范双方的关系和合伙企业经营管理的重大事项。
有限合伙制基金成立时不需要对承诺资本进行验资,它是非纳税主体,不用缴纳资本利得税和所得税;一般合伙人以承诺出资额为限承担责任,普通合伙人可以收取管理费和管理分红。
实际运作中,一般采取普通合伙人和基金管理人分立的方式,设立有限责任公司作为普通合伙人以规避基金的无限连带责任。
设立合伙企业,对国有企业有所限制,《合伙企业法》中第三条规定,国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人;结合《股权投资管理企业合伙协议指引》(发改办财金〔2012〕1595号中的解释,国有独资公司以及国有股权达到或超过50%的国有企业不得作为合伙企业中的普通合伙人。
②公司制基金
公司制基金是指依据《公司法》设立,以有限责任公司或股份有限公司形式运作的私募股权基金。
公司制基金是一种有限责任的投资形式,它依照《公司法》进行运作,投资收益可以继续留存投资,需要交纳企业所得税,如果公司制基金能够在税收上取得优惠,则与有限合伙制基金差别不大,主要区别在于公司制自主投资决策权较大,不利于形成以管理人为核心的基金制度。
③信托制基金
信托制基金是指依据《信托法》和《信托公司集合资金信托计划管理办法》及《信托公司私人股权投资信托业务操作指引》设立的私人股权投资信托计划。
在信托制基金中,投资人为信托计划的委托人和/或受益人,不参与基金管理;信托公司为基金的法定管理人,行使基金管理的各项权利及信托计划项下被投资企业的相关股东权利,不受委托人和受益人干预。
信托公司通常聘请第三方提供投资顾问服务,但投资顾问并不能取代信托公司的管理职能。
信托制基金下一般受托人也为管理人,它具备免税地位,委托人以出资为限承担有限责任,但信托制下,信托资金通常需要一步到位,投资者对基金管理监督较为困难,证券投资基金一般采取信托形式。
PPP产业基金参与新型城镇化建设一般被称作城镇化投资基金或者基础设施投资基金;该种融资模式在国务院2014年43号文发布后,得到快速发展,主要是为解决地方融资平台融资功能剥离后的地方建设资金需求。
据海通证券(2015年5月19日,姜超统计,截至2015年5月中旬,各地成立的城镇化基金募集资金总额已达3400亿元。
PPP产业基金的主要特征有:
①交易结构一般采取有限合作制或者契约制。
银行参与的PPP产业基金中,主要采取有限合伙制,由银行下属子公司、或者指定基金管理公司、或者与政府企业共同成立基金管理公司来担任合伙企业GP,银行理财资金通过信托或者资管通道担任优先级LP,政府企业或者合作方担任劣后级LP;部分基金采取契约制,即通过资管或信托直接投资项目公司股权。
②融资模式一般有政府设立引导基金和基金直接对接政府项目
政府设立引导基金,是指政府为了发挥财政资金的杠杆作用,先以财政资金投资于母基金,再由母基金投资子基金,对财政资金进行层层放大,如河南省设
立的3000亿城镇化发展基金;基金直接对接政府项目主要为银行与建筑施工企业或开发企业合作设立基金,以直接投资与相关项目。
③投资模式主要为股权加债权,投资对象主要为市级公益项目
PPP产业基金投资模式主要为股权加债权,该种模式设计主要是为方便银行资金退出,如果股权投资金额过大,未来退出较为困难,尤其对项目自身无收益的纯政府购买类项目;而债权退出则较为简单方便;投资对象选择上,则主要考虑级别较高,财政实力较强的市级项目。
④重在融资功能,与真正的PPP模式有较大差距
PPP产业基金的功能主要在于为项目建设提供融资,几乎不参与整个项目的运营管理,因此,与真正意义上的公司合营项目具有较大差距;从上面的中信和华夏幸福的案例中,我们可以看出,真正的PPP模式,社会资本方深度介入项目的策划、建设和运营;两者的区别在于:
表4-1:
PPP产业基金与真正PPP模式对比
融资模式
相同点不同点
地方财政与社会资本相结合,主要投资城市基础设施政府作用社会资本角色纳入预算情况城镇化基金
政府承担项目的主要风险仅承担提供资金的角色一般需纳入,但法律效力待
评估PPP模式政府和社会资本
在项目中明确分
工,合理分配风
险全程参与项目建设和运营需经财政承受能力测算等,政府支出全部纳入预算,执行有保障
PPP城镇化基金运作模式主要有如下两种:
第一种模式为纯财务投资类型,主要针对有一定收益项目;第二种为与建筑施工或房产企业合作成立,项目本身无收益;交易结构图如下:
图4-1:
PPP城镇化基金运作模式一
模式一中,项目自身可产生一定的现金流,对这种项目,由银行与政府类企业合伙成立基金,银行通过理财或自有资金通过股权或者股权加债权(股东借款投入合伙企业作为有限合伙人LP,政府类企业承担一定的本金和收益保障;银行作为社会资本的出资方仅充当财务投资人,几乎不介入项目的经营管理;退出
方式为项目运营成熟后,合伙企业将所持股权转让给上市公司,对价方式为现金(上市公司通过定增募资,或者现金加股票(如为股票,合伙企业可选择合适时机在二级市场抛售等,银行资金在该种模式有可能获得除固定收益外的超额收益。
图4-2:
PPP城镇化基金运作模式二
模式二中,项目为纯公益性项目,本身不产生现金流;对这种项目,由实力较强的施工类企业与银行、政府类企业合伙成立产业基金,银行资金作为优先级LP,以股权或者股权加债权形式投入项目建设;由于有施工类企业参与,这种模式更接近与PPP项目;银行资金退出方式为政府购买后分红、股权在合伙人之间转让、项目公司减少注册资本等方式。
由于PPP项目运作期限较长,而银行理财等资金投放期限通常不可能覆盖整个项目的生命周期,因此,退出方式就尤为重要,模式一中,银行资金退出的市场化程度更高,但需要在项目运作之初就与股权受让方进行沟通,如政府类企业为上市公司或控股上市公司,则退出更为便利;模式二中,实际操作中主要依靠施工类企业回购合伙份额。
(2项目收益债/项目收益票据/公司债/企业资产证券化
项目收益债券是与特定项目相联系的债券,无论利息的支付或是本金的偿还均只能来自投资项目自身的收益,比如自来水、城铁和机场的收费等。
项目收益债券以项目公司为发行主体,相比之前的以平台公司为发债主体,对于发行方来说,有效隔离了偿付风险。
对于投资者来说,收益回报更透明和容易预测。
2008年12月,国务院办公厅发布了《关于当前金融促进经济发展的若干意见》(国办发(2008126号,在意见的“第五部分创新融资方式,拓宽企业融资渠道”中指出:
发挥债券市场避险功能,稳步推进债券市场交易工具和相关金融产品创新。
开展项目收益债券试点。
2014年5月13日,国家发改委办公厅发布了《关于创新企业
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