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推荐下载关于公共政策审计的几点思考
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关于公共政策审计的几点思考
公共政策是国家治理的基本工具,国家机关开展公共政策审计是发挥审计推动完
善国家治理职能的必然要求。
审计机关对于该领域的研究和探索仍处于起步阶段,因此,对这一新的审计形式所
需要的基础条件、路径方法以及可能出现的困难进行充分研究,在当前有重要意义。
一、关于公共政策审计内涵的理解
公共政策是对英文publicpolicy的直译。
对于公共政策,目前理论界仍没有一个绝对
权威的定义,但不论是戴维伊斯顿的社会的价值所作的权威性分配理论,还是哈罗
德拉斯维尔与亚伯拉罕卡普兰目标、价值与策略的大型计划理论,抑或是托马斯
戴伊等人的政府行为理论,强调的都是政府(或其他权力主体)根据其自身的理性判断
对于公共生活的一种安排(当然,不经过民主决策产生的公共政策不在此列,那是合法
性层面的问题)。
从这一宽泛的定义,可以引申出公共政策所具有的部分特征,即:
一
是公共政策由有权机关发布和推动,具有规范性和强制性;二是公共政策是由有权机关
做出的一种价值选择,具有博弈性和妥协性;三是公共政策的作用对象是公共生活,具
有广泛的影响力;四是公共政策的作用过程,往往呈现一种自上而下、层层传递的过
程。
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按照审计科研所研究报告对于公共政策审计的定义,公共政策审计是国家审计机关
在法定职权范围内,从形式、事实、价值三个维度,对公共政策、公共政策系统(政策
主体、政策客体、政策环境)、公共政策过程(政策制定、政策执行、政策评估、政策终
结等)和公共政策的结果和影响进行的监督、评价、建议等审计活动。
公共政策审计
能够从保障政策贯彻落实,提高公共政策决策科学性和政策能力,保障公共政策价值
目标的实现,推动责任政府和绩效政府理念的建立和深化,提高公共政策的参与度和
透明度从而增进社会民主等五个方面作用于国家治理。
二、对于公共政策审计的几点认识
(一)审计对象涉及面广。
公共政策是国家治理的目标实现途径,往往由国家发布,主
要针对政治、经济、文化等某个领域进行调整。
由于其自身所具备的特点,公共政策
对于公共生活的调整往往容易产生连锁反应,影响范围极易扩散至相关领域。
比如国
家对房地产的调控,就引起税收、、建筑等多个行业的剧烈反应。
因此公共政策审计较
一般审计项目而言,审计对象更为广泛和模糊,对于审计项目的组织要求也更高。
(二)公共政策审计具有阶段性。
公共政策从制定到产生结果,有一个向下传导的过
程,其作用流程大致可以分为政策制定和政策执行(含科研所定义的后两个阶段)两大阶
段。
在公共政策过程的不同阶段,审计关注对象、审计重点都不一致。
考虑到国家审
计的行政监督权性质,政策制定阶段的审计重点应更倾向于通过向立法机关提供立法
素材、决策依据等方式,为立法机关合理制定政策、适时修正政策等提供建议;而对于
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政策执行阶段审计重点则转向政策执行在内容上是否同一,标准上是否统一,执行过
程是否流畅、执行结果是否到位,乃至政策执行部门在执行政策过程中是否存在失职
渎职、弄虚作假、不作为和乱作为等行为等方面。
(三)审计视野要求全局性。
如前所述,公共政策本身具有博弈性和妥协性特征,公共
政策在内容安排、出台时间、政策实施手段选择等等方面,都体现出有权机关对社
会不同利益集团(甚至包括有权机关自身)价值需求的综合平衡,其思维眼界是基于政策
治理全局性的,其作用过程往往具有宏观性、全局性特点。
因此进行公共政策审计,
必须突破以往审计项目查处违法违规问题为导向审计思路,将审计重点放在科学分析
和评价公共政策对于社会发展全局影响之上,发挥国家审计信息收集和处理能力的优
势,及时的揭示问题、分析问题和反映问题。
三、当前公共政策审计实践中的难点分析
一是对公共政策这一审计对象缺乏明确界定。
公共政策实际是一个非常广泛的问
题,涉及政治、经济、社会、环境等等诸多领域,哪些是审计可以关注的,那些是应
该关注的,那些是需要重点关注的,以及哪些是不应关注的,直接关系到审计项目的
立项。
目前不论是审计机关抑或是理论界,仍未对此问题进行明确界定,这一状况既
不利于审计机关内部具体操作,也容易引发外界不必要的疑虑和抵触。
二是对于公共政策审计的边界缺乏界定。
将公共政策全过程纳入审计监督的范
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围,意味着审计监督权力与党的领导权、人大的立法权以及政府的行政管理权都将出
现交集。
面对这种交集审计机关既不能固步自封,放松甚至放弃监督;更不能越厨代
庖,以监督名义代行其他权力主体职权,因此对于公共政策审计中审计权力的边际
需要有一个清晰的认识。
三是公共政策审计的评价标准较难确定。
这主要有两方面原因,一方面公共政策
的实质是政策制定者对于社会价值所作的权威性分配,一般不会存在与当前实行的法
律法规相违背的情况(现行的公共政策甚至都是审计评价标准的重要来源),因此公共政
策的评价很大程度上是一个比较选优的问题。
而持不同立场、不同视角的主体,对
于同一个公共政策的评价,往往会得出不同的结论,评价标准难以做到唯一性;二是对
于审计机关而言,当前行政型审计体制也制约了审计机关对于公共政策进行审计的能
力。
进行公共政策审计,审计机关如何满足中央政府、地方政府、普通民众的不同利
益期望;如何在诸多的价值中选取最优的评价依据,是审计机关在公共政策审计中需要
考虑的问题。
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本文在探讨国家审计与国家
治理相互关系的基础上,分析国家审计在国家治理中的地位与作用,并在审计制度方
面对国家审计如何服务和服从于国家治理提出一切探索性的建议与对策。
摘要:
国家是国家治理的重要组成部分,国家审计制度的优劣性在很大程度上制约
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着国家治理目标的实现。
本文在探讨国家审计与国家治理相互关系的基础上,分析国
家审计在国家治理中的地位与作用,并在审计制度方面对国家审计如何服务和服从于
国家治理提出一切探索性的建议与对策。
关键词:
国家审计;国家治理;制度安排
一、国家审计与国家治理的内涵及相互关系
国家是统治阶级意志的集中体现和反映。
自国家诞生起,统治便成为国家政治的
代名词,统治代表了强权、命令和绝对服从。
治理打破了传统的国家和社会管理模
式,强调的是一种协调和合作情况下的有效性。
强调传统意义上被管理者、被统治
者的参与,多主体、多网络的和协商。
治理理论起源于西方,现在被广泛用于社会经
济发展的各个领域,但治理的涵义至今学界仍没有公认、统一的权威定义。
治理理论的代表人物罗茨(RRHODERS)列举了六种治理的定义。
笔者认为其中第四
种定义(作为善治的治理,即强调国家权力的合法性,建立效率、法治、责任、开
放、能力的公共服务体系)和第五种定义(作为社会控制体系的治理,即强调政府与社
会、中央政府与地方政府、公共部门与私人部门之间合作与互动)对于我国的国家治理
最具有借鉴意义。
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现代政治社会的治理起源于对国家政治状况的分析、研究和表述,在此源意上,
治理多指国家治理。
国家治理不是指单纯国家机构运行系统的职权划分,而是政府、
市场和公民社会在国家和社会运行系统中相互作用、相互依赖、相互配合的一种正式
和非正式的制度安排。
因此,国家治理是由一系列的制度所形成的,能否实现善
治,取决于制度设计的科学性、合理性、效率性。
国家治理的目的在于合理、高效地
分配社会资源以实现国家和社会良性、和谐发展。
我国国家治理的根本目的是为了实
现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。
从国家治理主体而言,以政府为主,
又包括了公民、其他非政府组织等第三部门。
国家及社会事务的管理不再只由政府负
责,更多的社会主体以不同的方式参与其中,并在不同层面发挥着作用。
我国是社会
主义国家,人民是国家的主人,因此人民大众是国家治理最重要的主体。
随着民主、
法制的发展与改善,人民参与国家治理的范围会越来越广、程度会越来越深。
国家审计是国家治理的重要组成部分,国家审计与国家治理相辅相成。
刘家义审计
长在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话中指出:
在国家治理中,审计实质上是国
家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具
有预防、揭示和抵御功能的免疫系统,是国家治理的重要组成部分。
国家审计的制
度安排应服务和服从于国家治理的总体要求,国家审计作为国家治理中重要和特殊的
组成部分,其制度安排的优劣性在很大程度上左右着国家治理目标的实现。
二、国家审计在国家治理中的地位与作用
(一)国家审计是国家治理的重要组成部分。
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我国的最高权力机关是全国人大,全国人大授权国务院具体行使国家权力,因此国
务院及各级行政机关是国家治理的主导机关。
中华人民共和国宪法规定,国务院设审
计署,审计长是国务院的组成成员,地方县级以上人民政府设审计机关,在地方行政
首长和上级审计机关领导下开展工作。
宪法同时规定,国家审计机关是国家唯一专司
经济监督的机关。
可见,国家审计机关是国家行政机关的重要组成部分,国家审计机
关是国家治理体系中的监督机关,国家审计是国家治理的重要组成部分。
(二)国家审计是国家治理系统中的监督控制系统。
从系统论的观点出发,国家治理是由各种治理子系统组成的,这些子系统相互作
用、相互支持,共同构成一个有机、统一的整体。
国家审计是这些系统中专司经济监
督职能的子系统。
国家审计所具备的经济监督职能具有独立性、专业性和综合性的特
点。
首先,国家审计机关作为超然独立的第三方监督各级国家权力机关和国有经济组
织。
无论是社会审计组织(比如说会计师事务所)还是国家审计机关,都是作为独立的第
三方在经济活动中出现的。
独立性是审计的灵魂与根本特征。
只有保持独立性,才能
在经济监督中不偏不倚、保持客观公正。
但国家审计机关与社会审计组织有着明确的
分工:
社会审计组织受有关利益各方的委托对私有经济组织进行监督,特殊情况下受
有关国家机关委托对国有经济组织进行监督;国家审计机关直接受政府委托(间接受人民
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委托)对各级国家权力机关和国有经济组织进行独立监督。
社会审计组织因其具有盈利
性和非国有性,同时受有关利益各方博弈的影响,其独立性明显不如以政府和人民赋
予的权力为后盾的国家审计机关。
其次,国家审计因其具有显著的专业性而不同于其他监督部门与组织所具有的经济
监督职能。
在国家治理体系中,国家审计机关并不是唯一的经济监督机关,但不同于
其他经济监督机关的是,对政府机关和国有经济组织进行经济监督是国家审计机关的
唯一和专门职能。
任职于国家审计机关的审计人员具有各自的专业特长和知识体系,
能够利用自身的专业知识对政府机关和国有经济组织的经济行为做出专业判断。
再次,国家审计对国家经济活动的监督涉及经济活动的方方面面。
国家审计人员深
入国家经济活动中的各个参与者,全面、客观地分析其经济活动的合法性、合理性与
效益性,并着重从体制机制上分析和查找经济问题。
国家审计在经济监督活动中可以
根据需要广泛采集形成包括微观经济单位、行业领域、宏观经济形势的数据信息,以
报告的形式提交国家决策机构作为其经济决策的依据。
(三)国家审计具有免疫系统功能,对完善国家治理具有非常重要的作用。
国家审计
通过有效制约权力运行,充分发挥免疫系统的预防、揭示和抵御功能,在推动国家
民主法制建设、加强反腐倡廉力度、深化改革、改善民生、维护国家安全、促进经济
社会又好又快发展等各方面发挥着广泛、有效的作用。
总之,只要有权力运行的地
方,国家审计就能发挥其免疫系统功能,以其预见性、专业性并以宪法和法律赋予
的经济监督权力作为保证,促进权力在阳光下运行,保证各种国有资产和资源得到
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合理、合法、高效分配,从而完善国家治理。
三、国家审计的制度设计应服务和服从于国家治理
国家审计在国家治理中的地位与作用决定了国家审计的制度安排应服务和服从于国
家治理。
而如何优化国家审计制度以使其能更加高效地制约权力运行、完善国家治理
是我们应该思考和研究的问题。
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四是公共政策审计结果如
何执行的问题。
公共政策与其他专项审计的审计对象不同,其发生作用的方式、基本
运作流程等并不必然以一定经济行为为媒介。
因此,当前主要以经济监督权形式存在
的审计权,缺乏对公共政策事项本身进行实质调整的能力,审计机关只能通过建议的
方式,促进政策制定和执行机关对当前政策不合理的内容和执行过程中不合理的环节
等加以改进。
从目前审计机关的权力能力来看,审计机关仍缺乏足够制约能力,来保
证上述机关认可并接受审计建议。
四、若干建议
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(一)对于政策跟踪审计应进行适当规划。
鉴于公共政策审计的若干特点,将公共政策
审计一步到位的想法是不适当的。
审计机关有必要在理清各类关系的前提下,对推
进政策跟踪审计做一个较为长期的规划。
从目前条件来看,第一阶段可沿袭审计机关
以往审计,从政策执行的跟踪审计入手,通过揭示和分析在政策执行过程中的问题,
提出对包括执行机制,以及制度本身的改进建议。
在此阶段审计工作的重点在于推动
公共政策的全面执行;第二阶段审计机关可以通过特定的审计程序,针对性的开展对特
定的公共政策的审计。
通过对公共政策目标是否合理、成本是否经济、效果是否实
现、损害是否得到充分补偿等指标的综合评估,对公共政策整体的合理性发表审计意
见。
这一阶段审计工作的重点在于评估政策自身的合理性和经济性,为有权机关的加
强、中止或废止公共政策提供决策依据;第三阶段审计机关应发挥智库角色,通过审
计工作对社会危机进行前瞻性的风险识别,及时提示有权机关制定或加快实施某类型
公共政策。
(二)应积极创造政策研究条件。
审计机关应从国家审计长远发展布局入手,做好政策
研究工作的规划;从提高政策研究能力的角度,在一线审计机关建立起与上级政策研究
机构相配套的,相对独立于审计业务部门的政策研究机构,并发挥整个政策研究体系
的系统功能。
同时加大政策研究专业人才的培养。
审计机关的人才建设应该在精细分
工的基础上,将研究性人员从业务人员中分离出来,通过专门性研究提升政策分析的
权威度。
(三)加强审计机关自身相关措施的建设。
一是应尽快出台政策跟踪审计相关的操作办
法和指南性规范,解决政策跟踪审计对象界定、审计边界模糊、评价标准选择困难、
审计重点不清等基础性问题;二是采取措施保障审计机关的独立性,保证审计机关能在
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政策跟踪中保持客观、公正的立场,独立发表审计评价意见;三是创新审计思路和方
法,探索联网审计、跟踪审计、计算机审计等新审计方法在政策跟踪审计中的运用,
提高审计效率、扩展审计覆盖面、提高审计分析的深度。
四是继续推动审计结果的全
面公告。
(四)建立起审计机关与立法和政策制定机关的常设性沟通机制。
使审计机关能及时掌
握到当前立法和政策制定的背景、目的、思路、困难等基本情况,而进行针对性、专
业性的分析,提供合理建议;另一方面也方便审计机关在日常审计实践中发现、揭示的
问题情况及时反馈到立法和政策制定机关,以完善制度建设;同时,双方的常设性沟通
也能提升双方的了解度和借鉴度。
具体而言,这种常设性沟通机制可以从审计项目计
划的征求意见制度、审计结果的报告制度、审计意见咨询制度、双方专业人才交流等
专门性制度建设着手,逐步完善成统一的制度体系。
(五)公共政策审计应推动公众参与。
推动公众参与重要意义在于:
一是为审计重点的
确定提供方向。
公众位于公共政策的末端,对于公共政策的利弊得失有最直观的感
受,因此公众参与有利于审计机关及时掌握公共政策最新动态和薄弱环节,从而锁定
审计的重点;二是有助于审计评价更趋合理。
促进专家和公众对公共政策审计的积极参
与,能够起到集思广益的作用,弥补审计机关能力上的不足,同时增进民众对政策的
认知和支持;三是为审计结果的有效执行提供助力。
公民参政、议政能力与公民所掌握
的政治信息量成正比关系,加强透明度能够有效提升舆论监督的效果,不仅可以制约
公共政策制定和执行中的精英操控和贪腐行为,也可以为审计工作提供良好的助
力。
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参考文献:
1、审计署审计科研所崔振龙王鸿:
《国家审计服务国家治理的有效性研究》,审
计署审计科研所2011年立项研究课题,2012.1。
2、张国庆:
《现代公共政策导论》[M].北京:
北京大学出版社,1997。
3、陈耘:
《政策跟踪审计探讨》,三江,2010.6。
4、白日玲:
《审计机关强化跟踪审计的若干思考基于大连市审计机关开展跟踪审
计的实践》,审计研究,2009.6。
5、刘小吾:
《解读公共政策》,湖南社会科学,2009.4。
以上就是关于公共政策审计的全部内容,希望给予大家帮助。
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