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榆树市土地利用总体规划

榆树市土地利用总体规划（2006-2020年）

调整完善方案

榆树市人民政府

二〇一六年十二月

目录

前言1

第一章总则3

一、调整完善目的3

二、调整完善依据3

三、调整完善期限4

四、调整完善范围5

第二章调整完善背景5

一、市域概况5

二、土地利用现状7

第三章规划目标11

一、原则11

二、规划目标11

三、主要调控指标12

第四章土地利用结构和布局调整13

一、土地利用结构和布局调整原则13

二、土地利用结构调整13

三、土地利用布局优化15

第五章耕地和基本农田保护19

一、坚持最严格的耕地保护制度19

二、强化基本农田保护和建设20

第六章建设用地调控22

一、建设用地调控22

二、城镇村用地规模安排和空间布局24

三、建设用地空间管制25

第七章土地生态环境建设与保护28

一、保障生态建设与环境保护用地合理需求28

二、保护和改善土地生态环境措施29

第八章土地用途分区与管制规则31

一、基本农田保护区31

二、一般农地区31

三、林业用地区32

四、城镇建设用地区、村镇建设用地区33

第九章土地整治安排及重点建设项目安排34

一、土地整治总体目标及时空安排34

二、土地整治措施35

三、重点建设项目用地安排36

第十章乡（镇）土地利用调控38

一、乡（镇）用地的布局优化38

二、乡镇土地利用调控措施39

第十一章规划实施的保障措施41

一、规划实施的法律手段41

二、规划实施的经济手段42

三、规划实施的行政手段45

四、规划实施的社会手段49

五、规划实施的技术手段50

附表52

表1榆树市土地利用主要调控指标表52

表2榆树市土地利用结构调整表53

表3榆树市土地用途分区表54

表4榆树市建设用地管制分区表54

表5榆树市“三线”划定表55

表6榆树市各类新增建设用地规划表55

表7榆树市重点建设项目用地规划表56

表8榆树市重点建设项目用地规划表57

表9榆树市规划控制指标表58

前言

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策，我国人多地少的国情决定了我国要实行严格的土地管理制度，是贯彻落实“以人为本，科学发展观”，全面建设小康社会和保持经济社会可持续发展的必然要求。

土地利用总体规划是落实土地用途管制制度的重要依据，也是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段，在土地资源的保护和合理利用工作中处于先行和基础地位。

为促进榆树市经济结构调整和增长方式的转变，实现经济社会全面、协调、可持续发展，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，及有关土地利用的方针、政策，按照《国土资源部办公厅关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（国土资厅函[2014]1237号）、《吉林省国土资源厅关于印发<吉林省土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（吉国土资规发[2015]97号）等文件的统一部署和要求，开展了《榆树市土地利用总体规划（2006～2020年）调整完善》工作。

为了深入贯彻科学发展观，切实落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”和保护环境的基本国策，更好地统筹土地资源的开发、利用和保护，促进全市国民经济又好又快发展，按照《国土资源部办公厅关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（国土资厅函[2014]1237号）、《吉林省国土资源厅关于印发<吉林省土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（吉国土资规发[2015]97号）、《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部第43号令），依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国环境保护法》、《土地管理法实施条例》、《吉林省土地管理条例》、《基本农田保护条例》、《吉林省基本农田保护条例》、《县级土地利用总体规划编制规程》、《县级土地利用总体规划制图规范》、《榆树市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、榆树市各部门与行业发展规划、相关区域发展规划、其他相关法规、规范和规划、计划，在《长春市土地利用总体规划（2006－2020年）调整完善方案》基础上，编制了《榆树市土地利用总体规划（2006－2020年）调整完善方案》。

《调整完善方案》立足于榆树市土地资源供需状况和未来5年经济社会发展形势，根据上级土地利用总体规划的要求和全市自然社会经济条件，确定2020年土地利用方针和目标、土地利用结构调整和布局、城镇用地扩展边界、土地用途管制、土地生态环境保护、土地利用重大工程和规划实施保障措施。

第一章总则

一、调整完善目的

在全面总结榆树市土地利用和规划管理中的成功经验基础上，适应经济社会发展新常态的需要，针对规划实施中存在的主要问题，坚持保护优先、节约集约，统筹兼顾、突出重点，上下协调、有序推进的基本原则，依据第二次土地调查和现行规划中期评估结果，合理调整规划目标和调控指标，优化基本农田和建设用地布局，划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，更新规划成果和数据库，提高规划的科学性、合理性和可操作性，为土地用途管制和建设用地空间管制提供基本依据。

二、调整完善依据

1.法律法规

（1）《中华人民共和国土地管理法》；

（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

（3）《基本农田保护条例》；

（4）《吉林省土地管理条例》；

（5）《土地复垦条例》。

2.政策文件

（1）《国土资源部办公厅关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（国土资厅函[2014]1237号）；

（2）《吉林省国土资源厅关于印发<吉林省土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（吉国土资规发[2015]97号）；

（3）《国土资源部办公厅农业部办公厅关于切实做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》（国土资厅发[2015]14号）；

（4）《国土资源部办公厅农业部办公厅关于印发<重点城市周边永久基本农田划定任务论证审核工作方案>的通知》（国土资厅发[2016]3号）；

（5）《关于印发吉林省永久基本农田划定工作方案的通知》（吉政明电[2015]6号）；

（6）《国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规[2016]10号）。

3.技术标准

（1）《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）；

（2）《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021-2009）；

（3）《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1027-2010）；

（4）《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部令第43号）。

4.相关规划

（1）与二次调查衔接后的《榆树市土地利用总体规划（2006-2020年）》；

（2）《榆树市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

（3）《榆树市城市总体规划（2006-2020年）》；

（4）《榆树市“十三五”环境保护规划》；

（5）其他部门和行业相关规划。

三、调整完善期限

规划期限与现行规划期限一致，以2005年为规划基期，2020年为规划目标年。

四、调整完善范围

本次调整完善范围包含榆树市域内所有土地，涉及榆树市四个街道及24个乡镇所有土地。

第二章调整完善背景

一、市域概况

（一）自然条件

1．地理位置

榆树市位于吉林省中北部，地处长春市、吉林市、哈尔滨市构成的三角区中心。

跨东经126°01′42″-127°05′09″、北纬44°30′35″-45°15′00″。

南及东南邻舒兰市，西南隔松花江与德惠市相望，西部与扶余县接壤，北及西北与黑龙江省双城市、东及东北与黑龙江省五常市以拉林河为界，南北、东西距离各85公里，边界线长345公里。

2．地质地貌

全市地处长白山山地向西部台地平原的过渡地带，属于松嫩平原的边缘。

地势由东南向西北逐渐倾斜。

区域地貌主要有丘陵、台地、河谷平原。

市域土地资源丰富，土质肥沃。

土质好，具有发展农业生产的优越条件。

境内中西部地势平坦，土质肥沃，适宜各种一季作物生长。

东南部为丘陵地带，森林资源比较丰富。

3．气候条件

榆树市属中温带大陆性亚湿润季风气候区。

特点是：

大陆性明显，四季分明；春季多风少雨，夏季短暂炎热，秋季温和凉爽，冬季漫长寒冷。

年平均气温4.2℃，平均降水591.8毫米，累计平均日照时数为2616.5小时，无霜期146天左右。

5-9月≥10℃积温平均为2800.6℃。

光、热、水同季，基本可满足一年一季粮食和经济作物的生长需要。

部分年份出现过积温不足，低温冷害、洪涝、冰雹是影响全市农业生产的主要障碍因素。

4．水文条件

全市境内有64条大小河流，纵横交错，水量充沛，卡岔河纵贯中部腹地，松花江与拉林河两水环抱，松花江在境内52.61公里，流域面积727平方公里，年平均径流量为150亿立方米，水深流急，航运潜力很大。

全市水域面积18333.05公顷。

地表水资源储量为3.41亿立方米，每公顷平均达722立方米。

地下水资源储量为40.87亿立方米，近期可开采2.4亿立方米。

5．植被

境内植被属长白山系类型，由于垦殖率较高，原生态植被已不复存在。

境内东南部丘陵状台地区尚有天然次生林0.7万公顷，人工林1.5万公顷；中西部台地平原区有零星草地；分布在沿江河低洼区主要为柳丛、蒿尖、三棱草、蒲草类和沙草等耐湿植物。

由于垦殖年代较长，垦殖率较高，自然植被受人为干扰比较严重，自然生态系统的物质流和能量流主要建立在农业植被基础之上。

6．土壤

全市共有9大土类、20个亚类、25个土属、58个土种，其中黑土、草甸土、白浆土和水稻土占90%以上。

草甸土和水稻土分布在沿江河地带；白浆土分布在东部丘陵状台地区。

大部分土壤肥力较高，理化性能较好，广泛适用于各种农作物和经济作物生长。

（二）社会经济概况

1．行政区划

榆树市土地总面积4712.49平方公里，占长春市土地总面积的22.96%。

全市辖24个乡（镇），4个街道办事处。

2．人口

2014年全市总人口为1275220人，城镇人口203511人，占全市总人口的15.96%。

农村人口为1071709人，占全市总人口数的84.04%。

3．经济概况

2014年，榆树市地区生产总值达到3893490万元，按可比价格计算，同比增长6.4%。

其中，第一产业增加值1016149万元，同比增长5.1%；第二产业增加值1071125万元，同比增长8.2%；第三产业增加值1806216万元，同比增长9.8%。

榆树市2014年三次产业结构为26.1：

27.5：

46.4，其中，第一产业比重相比于2013年下降了1.4个百分点，第二产业与上年持平，而第三产业比重上升了1.4个百分点。

二、土地利用现状

（一）土地利用结构与布局

榆树市土地资源丰富，土地利用率高，根据2014年榆树市土地利用现状数据表明，全市土地总面积471249.23公顷，人均土地面积0.39公顷，土地利用率为98.17%，在省内居较高的水平。

其中农用地总面积为422206.66公顷，占土地总面积的89.59%；建设用地总面积为40400.43公顷，占土地总面积的8.57%；其他土地总面积为8642.14公顷，占土地总面积的1.83%。

1.农用地

在农用地中耕地面积为379169.28公顷，垦殖率为80.46%。

人均耕地面积0.32公顷，略高于全省平均水平。

在耕地中旱田面积较大，为317361.85公顷，占耕地总量的83.70%；水田为60603.45公顷，占耕地总量的15.98%；水浇地为1203.98公顷，占耕地总量的0.32%。

园地174.17公顷，占土地总面积的0.04%。

林地23553.09公顷，占土地总面积的5.00%。

其他农用地19310.12公顷，占土地总面积的4.10%。

2.建设用地

2014年全市建设用地面积为40400.43公顷，占土地总面积的8.57％。

其中：

城乡建设用地面积为34604.79公顷，占建设用地总面积的85.65%，占土地总面积的7.34%。

其中城镇建设用地面积为3885.42公顷；农村居民点用地面积为30015.09公顷；采矿用地面积为704.28公顷。

交通水利用地5767.82公顷，占土地总面积的1.22%。

其中，交通用地面积为1791.22公顷，占全市建设用地面积的4.43％；水利设施用地面积为3976.60公顷，占全市建设用地面积的9.84％。

其他建设用地面积为27.82公顷，占全市建设用地总面积0.07%。

3.其他土地

2014年全市其他土地面积为8642.14公顷，占土地总面积的1.83％。

其中：

水域面积为7418.99公顷，占全市其他土地面积的85.85％。

自然保留地面积为1223.15公顷，占全市其他土地面积的14.15％。

（二）土地利用特点

受自然资源、社会经济和技术条件的影响，全市土地资源利用呈现以下几个基本特点：

1.耕地集中连片，土地垦殖率较高

榆树市地处松辽平原，除东南部分丘陵区多有较大起伏外，大部分土地较为平坦。

耕地集中连片，为发展农业机械化提供了有利条件。

全市平原面积多达40.00万公顷，占全市幅员面积的84.68%。

其中耕地为37.92万公顷，占平原面积的94.8%。

全市土地垦殖率为80.46%，高于全省平均水平。

2.土质肥沃，适宜性广

榆树市土质肥沃，土壤品种繁多，其中黑土、草甸土、白浆土和水稻土占90%以上。

土壤有机质含量平均为2.59%，大部分土壤肥力较高，适宜性较广，理化性能较好，由于黑土层较厚，有机质含量高，广泛适合各种农作物和经济作物生长。

3.沿江河待开发土地资源分布集中，有利于水田开发

全市荒草地集中分布在沿江河低洼区。

这一区域靠近江河，地表水和地下水资源十分丰富，加之土地后备资源集中连片，为发展水稻生产提供了优越的水土资源条件。

（三）土地利用中存在的主要问题

1．土地利用结构单一，布局不尽合理

2014年，全市耕地面积为379169.28公顷，占全市幅员80.46%；园地面积为174.17公顷，占全市幅员0.04%；林地面积为23553.09公顷，占全市幅员5.00%，其他农用地面积19310.12公顷，占全市幅员4.10%。

长期以来，全市土地利用偏重粮食生产，忽视了林、果业及其他各业的均衡协调发展，土地利用结构过于单一，影响了各业综合效益的发挥。

2．土地后备资源不足，开发难度加大

2014年全市土地后备资源3016.82公顷，人均土地后备资源数量不足0.01公顷，土地后备资源紧缺。

由于耕地后备资源面积大的、开垦条件好的、易开发造地的地块已经基本被开发利用，剩余的大多是零星分散的，土地开发难度越来越大，投入的成本也越来越高，同时建设用地占用耕地的速度逐步加快，可以预见，新增耕地的潜力逐渐减小。

3．人地矛盾日益加剧，人均耕地逐年减少成趋势

随着人口的增加，工农业生产建设的不断发展，全市的非农业建设用地增长较快，必将占用一定数量的耕地。

然而随着土地开发的不断深入，大量的土地后备资源日益减少，开发难度日益加大，开发潜力越来越小。

今后随着非农业建设用地增加，农、林、牧结构的进一步调整，人地矛盾将会日益加剧，人均耕地逐年减少已成定局。

4．建设用地逐年增加，土地浪费现象时有发生

全市城乡建设用地已由2005年39304公顷增加到2014年的40400.43公顷，增加了1096.43公顷，年平均增加109.64公顷。

建设用地的迅速增加，带来了土地资源一定程度的浪费，如盲目扩大建设规模、少批多占、占而不用等。

5．土地利用规划管理力度不够

人们对土地利用规划认识淡薄，土地利用规划缺乏权威性。

违背规划滥占耕地现象还没有得到完全控制，滥占耕地、滥伐林木的现象时有发生。

土地资源没有得到充分利用，土地资源浪费现象较为严重。

第三章规划目标

一、原则

1．坚持以科学发展观统领规划修编的原则；

2．坚持土地利用专项规划与《榆树市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》密切衔接，统筹兼顾，合理安排各行业用地；

3．积极开展土地综合整治，保证耕地占补平衡，对耕地实行特殊保护；

4．坚持严格保护耕地特别是基本农田，控制非农业建设占用农用地的原则；

5．坚持土地资源节流与开源并重，节约集约用地的原则；

6．坚持保护和改善生态环境，实现土地资源可持续利用的原则；

7．坚持建设占用耕地与土地整治补充耕地的“占补平衡”原则，严格控制用地指标，保证重点建设用地供应；

8．坚持社会效益，经济效益和生态效益的统一；

9．坚持因地制宜，切实可行；

10．与第二次土地调查衔接后的现行土地利用总体规划成果及中期评估成果相衔接的原则。

二、规划目标

1．严格保护农用地，特别是耕地。

实现耕地占补平衡，保证基本农田数量不减少，质量不降低。

积极推进土地整理复垦，不断提高耕地特别是基本农田的生产服务功能。

2．城乡用地结构和空间布局得到优化，用地的空间整合明显强化，城镇建设用地增加和农村居民点减少相挂钩的趋势日益明显，各项基础设施用地和重点建设用地得到保障。

3．土地节约集约利用水平显著提高。

农用地利用规模化、集约化、产业化不断推进，利用效益显著提高，闲置和低效建设用地得到充分利用。

4．建立土地利用总体规划实施保障体系，促进各项职能在空间上的有序发展，土地利用总体规划参与宏观经济调控的能力不断增强。

三、主要调控指标

（一）耕地和基本农田保护指标

以保障全市社会经济可持续发展为基本原则，严格保护耕地和基本农田，不仅在数量上，同时在质量上加强耕地和基本农田保护，提高农业综合生产能力，保护农业生态环境和日益稀缺的耕地资源。

到2020年，全市耕地面积不低于356678公顷，较现行规划增加了19821公顷。

规划期内基本农田保护面积为323848公顷，较现行规划增加了10529公顷。

（二）建设用地控制指标

在保障经济平稳较快发展前提下，充分考虑社会经济发展的阶段性和集约用地的发展趋势，严格控制建设用地总规模。

到2020年，建设用地规模不突破41051公顷，比2014年净增650.57公顷，较现行规划减少1753公顷；城乡建设用地总规模控制在35030公顷，其中城镇工矿用地控制在4795公顷；交通水利及其他建设用地规模控制在6021公顷。

第四章土地利用结构和布局调整

一、土地利用结构和布局调整原则

（一）坚持科学发展观，因地制宜，讲求实效，务求规划的可行性；

（二）突出耕地保护，实施严格保护耕地制度，依法加强耕地管理；

（三）体现农地集约化、城镇核心化、工业园区化、居住集中化；

（四）优先安排农业用地，统筹兼顾各区域、各业的用地需求；

（五）重点保障城镇建设和能源、交通、水利等基础设施用地需求；

（六）坚持行业用地标准，促进建设用地集约节约利用；

（七）坚持耕地“占一补一”，实现耕地总量的动态平衡；

（八）与城乡一体化建设相结合，实施农村居民点用地整理改造；

（九）保护和改善土地生态环境，实现土地资源可持续利用。

二、土地利用结构调整

（一）农用地

结合土地整理复垦开发专项规划，进一步整合农村道路、农田水利设施用地，不断优化农用地结构。

依据全市农林牧渔业各业发展的需要，合理确定耕地、园地、林地等用地规模；依据农业产业化的发展实际，合理确定畜禽规模饲养用地、设施农业用地和养殖水面规模，科学布局畜禽繁殖基地和标准化牧业小区用地。

2014年末，全市农用地总面积为422206.66公顷。

到2020年全市农用地总面积421556.09公顷，占土地总面积的89.46%，比2014年减少了650.57公顷。

1．耕地

2014年末，全市耕地面积为379169.28公顷。

至2020年耕地不低于366578公顷，比2014年减少12590.28公顷，占全市土地总面积的77.79%。

2．园地

2014年末，全市园地面积为174.17公顷。

到2020年，全市园地面积174.17公顷，占土地总面积的0.04%，与2014年并不存在变化。

3．林地

2014年末，全市林地面积为23553.09公顷。

到2020年，全市林地面积23553.09公顷，占土地总面积的5.00%，与2014年并不存在变化。

4．其他农用地

2014年末，全市其他农用地面积为19310.12公顷。

规划期内，其他农用地面积总体上呈增加趋势，到2020年，全市其他农用地面积31249.83公顷，占土地总面积的6.63%，比2014年净增11939.71公顷。

（二）建设用地

2014年末，全市建设用地总规模为40400.43公顷。

到2020年，全市建设用地总规模为41051.00公顷，占土地总面积的8.71%，比2014年净增650.57公顷。

1．城镇用地

2014年末，全市城镇用地面积3885.42公顷。

到2020年，全市城镇用地面积4686.09公顷，占土地总面积的0.99%，比2014年净增加800.67公顷。

2014年末，全市农村居民点用地面积30015.09公顷。

到2020年，全市农村居民点用地面积30238公顷，占土地总面积的6.42%，比2014年净减少219.91公顷。

3．采矿用地

2014年末，全市采矿用地面积704.28公顷，占土地总面积的0.15%。

到2020年，全市采矿用地面积108.91公顷，占土地总面积的0.02%，比2014年净减少595.37公顷。

4．交通用地

2014年末，全市交通用地面积1791.22公顷。

到2020年，全市交通用地面积2056.58公顷，占土地总面积的0.44%，比2014年净增265.36公顷。

5．水利设施用地

2014年末，全市水利设施用地面积3976.60公顷。

到2020年，全市水利设施用地面积3936.60公顷，占土地总面积的0.84%，比2014年减少40公顷。

6．其他建设用地

2014年末，全市其他建设用地面积27.82公顷。

规划期间，其他建设用地面积保持不变。

（三）其他土地

2014年末，全市其他土地面积8642.14公顷。

规划期间，其他土地面积保持不变。

三、土地利用布局优化

按照榆树市农业、林业、交通、水利、城镇村等相关规划的布局要求，充分考虑市域内地形地貌、水文、土壤等自然因素的影响，调整与优化土地利用空间布局。

（一）农用地空间布局

1．耕地及基本农田布局

榆树市耕地面积较大，到2020年，全市耕地面积为366578公顷，占土地总面积的77.79%；基本农田面积323848公顷。

耕地主要分布在土桥镇、大岭镇、于家乡、八号镇、环城乡，耕地面积分别为27344.75公顷、23983.37公顷、22892.13公顷、21397.13公顷、22276.76公顷，分别占耕地总面积的7.21%、6.33%、6.04%、5.64%、5.88%。

规划期间榆树市各乡镇耕地均呈减少趋势。

到2020年，全市基本农田面积为323848公顷，占土地总面积的68.72%，占耕地总面积的85.41%。

主要分布在土桥镇、大岭镇、于家镇、环城乡、八号镇，基本农田面积分别为23679.25公顷、21451.97公顷、19254.28公顷、19123.44公顷、18395.72公顷，分别占基本农田总面积的7.31%、6.62%、5.94%、5.90%、5.68%。

2．园地布局

榆树市园地面积相对较小，到2020年，园地面积为174.17公顷，占土地总面积的0.04%。

园地主要分布在新立镇、红星乡、八号镇、闵家镇、于家镇，这五个镇共有园地129.93公顷，占园地总面积的70.60%，园地面积分别为45.40公顷、40.77公顷、17.28公顷、13.84公顷、12.