建设工程监理制度存在问题及其对策分析.docx
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建设工程监理制度存在问题及其对策分析
建设工程监理制度存在的问题及其对策的分析
毕业论文
在工程建设监理实施的实践过程中建设工程监理制度是为了保障工程质量使用安全提高工程建设投资决策科学化水平规范参与各方的建设行为的管理规范由于该项制度实施的时间较短经验相对不足社会缺乏对建设工程监理的认识以及建设工程监理在实施过程中存在着管理不规范和制度不完善的原因造成目前监理行业还有着诸多不规范的问题本文将从监理制度的实践中发现问题认识问题分析问题并在此基础上提出一些对健全和完善建设监理制度的构想
关键词建设工程监理制度规范完善
内容摘要I
目录II
引言1
1建设监理制度概述2
11建设工程监理相关概念阐释2
12建设监理制度的产生与发展2
13FIDIC合同条件与工程师6
14实行建设监理制度的重要意义9
2我国建设监理制度的现状分析12
21我国实行建设监理制度的初步成效12
211优化了工程监理企业结构12
212规范了建设参与各方的建设行为13
22我国建设监理制度在实践过程中存在的主要问题13
3健全和完善我国建设监理制度的对策分析14
31强化监理委托程序促进监理市场的规范化14
32严格监理资质管理保持建设监理市场良好秩序14
33加强监理队伍建设不断提高监理人员的素质和能力15
34落实总监理工程师负责制认真解决监理工作不到位监理责任不落实的问题15
35改革监理收费办法提倡监理服务优质优价16
结论16
参考文献17
引言
工程建设监理是指对于工程项目建设社会化专业化的工程建设监理单位接受业主的委托和授权根据国家批准的工程项目建设文件有关工程建设的法律法规和工程建设监理合同以及其他工程建设合同所进行的旨在实现项目投资目的的微观监督管理活动工程建设监理的中心任务就是控制工程项目目标也就是控制经过科学的规划所确定的工程项目的投资进度和质量目标即是三控两管一协调即投资控制进度控制质量控制合同管理信息管理组织协调各方关系
在工程建设领域实施建设监理制是我国深化建设管理体制改革发展社会主义市场经济的重要举措之一我国从1988年开始推行建设监理制在经过试点和稳步发展两个阶段后自1996年开始进入了全面推行阶段目前我国建设监理制度正向着规范化科学化的目标稳步地前进本文为实施承包合同由业主组建或选择监理工程师单位依据合同对承包商的生产进度质量和投资进行监督和管理工作
监理单位对建设工程监理的活动是针对一个具体的工程项目展开的是微观性质的建设工程监督管理对建设工程参与者的行为进行监控督导和评价使建设行为符合国家法律法规制止建设行为的随意性和盲目性使建设进度造价工程质量按计划实现确保建设行为的合法性科学性合理性和经济性
从事建设工程监理活动应当遵循守法诚信公正科学的准则
建设监理制度是指建筑工程监理应当依据法律行政法规及有关的技术标准设计文件和建筑工程合同对承包单位在施工质量建设工期和建设资金等方面代表建设单位实施监督20世纪80年代我国的经济体制开始进行重大改革随着国家改革开放政策的不断深入商品经济的不断发展国外投资中外合资和外资贷款建设项目的不断增加工程建设领域中进行了一些以项目法人责任制招标投标制合同管理制等为主要内容的重大改革实践同时又在工程建设领域参照国际惯例试行建设工程监理制向社会主义商品经济新秩序迈开了关键一步而这些试行建设监理项目实践的结果是工期工程质量和投资控制均取得了良好的效果通过对我国几十年建设工程管理实践的反思和总结并对国外工程管理制度与管理方法进行了考察认识到建设单位的工程项目管理是一项专门的学问需要一大批专门的机构和人才建设单位的工程项目管理应当走专业化社会化的道路在此基础上建设部于1988年发布了关于开展建设监理工作的通知明确提出要建立建设监理制度建设监理制作为工程建设领域的一项改革举措旨在改变陈旧的工程管理模式建立专业化社会化的建设监理机构协助建设单位做好项目管理工作以提高建设水平和投资效益
1988年7月建设部发出《关于开展建设监理工作的通知》该《通知》提出参照国际惯例建立具有中国特色的建设工程监理制度以提高投资效益和建设水平确保国家建设计划和建设工程合同的实施逐步建立起建设领域社会主义商品经济的新秩序
几十年来我国的工程建设活动基本上由建设单位自己组织进行不仅负责组织设计施工申请材料设备还直接承担了工程建设的监督和管理职能这种由建设单位自行管理项目的方式使得一批批的筹建人员刚刚熟悉项目管理业务就随着工程竣工而转入生产或使用单位而另一批工程的筹建人员又要从头学起为此周而复始在低水平上重复严重阻碍了我国建设水平的提高它在以国家为投资主体并采用行政手段分配建设任务的情况下已经暴露出许多缺陷投资规模难以控制工期工程质量难以保证浪费现象比较普遍在投资主体多元化并全面开放建设市场的新形势下就更为不适应了在新形势下随着社会主义市场经济的发展和基本建设投资体制设计与施工管理体制的改革迫切需要建立起一套能够有效控制投资严格实施国家建设计划和建设工程合同的新格局抑制和避免建设工作的随意性建立建设工程监理制度就是为适应这种新格局而提出来的
另外为了加强对国外投资和贷款项目的管理为了开拓国际建设市场进入国际经济大循环也需要参照国际惯例实行建设工程监理制度以便使我国的建设体制与国际建设市场相衔接
按照法规先导慎重起步先行试点摸索经验作出示范再向面上推行的建设工程监理实施方案建设部在1988年11月提出了《关于开展建设监理试点工作的若干意见》确定北京上海天津南京宁波沈阳哈尔滨深圳八市和能源交通二部的水电和公路系统作为全国开展建设工程监理工作的试点单位该文件同时对试点的指导思想和目的试点工作的组织领导工程监理单位的建立和管理建设工程监理业务的取得和监理内容试点工程的确定监理取费工程监理单位与建设单位和承建单位之间的关系等均提出了具体意见使建设工程监理试点工作顺利开展
随着建设工程监理工作的试点和发展开展建设工程监理工作的地区和部门也逐步增加不仅限于原试点的省市和部门为了使建设工程监理工作能更好地健康地发展建设部在1989年7月又颁发了《建设监理试行规定》其内容更为具体实施方便主要内容包括总则政府监理机构及职责社会监理单位及监理内容监理单位与建设单位和承建单位之间的关系外资与中外合资和外国贷款建设项目的监理等
通过几年的实践一些地区和部门先后实行了建设工程监理试点并取得了显著成效我国的建设工程监理队伍在试点实践中逐步成长起来其中有些人已经达到较高水平成功地监理了一批大型复杂的工业交通建设项目市政和民用工程达到了控制投资进度和工程质量提高建设效益的目的为了促进我国建设监理试点工作进一步深入及早地改变三资工程主要由外国人监理和我国监理人员不能监理国外工程的局面建设部和人事部于1990年9月开始了确认监理工程师岗位资格的工作经各地区各部门推荐监理工程师岗位资格审定委员会审定确认了首批100名同志具备监理工程师岗位资格正式确立了我国监理工程师在建设工程中的作用和地位以后又在培训考试的基础上陆续确认了一批批的.监理工程师岗位资格建立起了中国监理工程师的队伍
随后几年中又陆续发布了《关于加强建设监理培训工作的意见》《工程建设监理单位资质管理试行办法》《关于进一步开展建设监理工作的通知》《监理工程师资格考试和注册试行办法》《关于发布工程建设监理费有关规定的通知》等文件使建设工程监理工作由试点逐步转向全国推行各地区各部门按照扩大完善提高的工作方针加快了建设工程监理工作的步伐试行比较早的地区和部门总结了试点经验逐步普遍推行试点工作开展得比较晚和尚未开展的地区和部门也开始了试点积极创造条件迅速展开为我国的建设工程监理事业稳步发展创造了条件
从1996年开始建设工程监理转入全面推行阶段明确国家计委和建设部共同负责推行建设工程监理事业的发展建设部归口管理全国建设工程监理工作发布了《工程建设监理规定》与此同时建设部和国家工商行政管理局先后颁发了《工程建设监理合同示范文本》和《建设工程委托监理合同》这些都对建设工程监理事业健康发展起了促进作用
1997年11月1日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国建筑法》以后几年又陆续颁布了《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国合同法》《建设工程质量管理条例》等将国家推行建设工程监理制度等内容明确列入有关章节条文确立了工程监理单位的市场主体地位使建设监理工作有法可依有章可循标志着建设工程监理制度已经用国家法律的形式作了肯定是工程建设管理中的重要制度之一受到了社会的广泛关注和普遍认可
建设工程监理工作的主要内容包括协助建设单位进行工程项目可行性研究优选设计方案设计单位和施工单位审查设计文件控制工程质量造价和工期监督管理建设工程合同的履行以及协调建设单位与工程建设有关各方的工作关系等
建设监理制度从产生开始经历了试点稳步发展和全面推行建设部在上海召开第二次全国建设监理工作会议将北京天津上海哈尔滨沈阳南京宁波深圳市试点地区和部门开始组建监理单位建设行政主管部门帮助监理单位选择监理工程项目逐步开始实施建设监理制度为了及时总结试点经验指导建设监理试点工作健康发展实行监理制度的工程在工期质量造价等方面与以前相比均取得了更好的效果3年的试点工作充分证明实行这项改革有助于完善我国工程建设管理体制有助于促进我国工程的整体水平和投资效益要组建一支高水准的工程建设监理队伍把工程监理制度稳定下来到1994年底全国已有29个省自治区直辖市和国务院所属的36个工业交通原材料等部门在推行监理制度其中北京天津上海3市及辽宁湖北河南海南江苏等省的地级以上城市全部推行了监理制度全国推行监理制度的地级以上城市153个占全国196个地级城市的76全国大中型水电工程大部分国道和高等级公路工程都实行了工程监理建筑市场初步形成了由业主监理和承建三方组成的三元主体结构1997年《中华人民共和国建筑法》规定国家推行建设工程监理制度从而使建设工程监理制度进入全面推行阶段新开工的相应规模工程项目要全部实行监理制度全国监理工程师执业资格考试
FIDIC是国际咨询工程师联合会的法文缩写总部设在瑞士洛桑它是一独立的国际组织目前有60多个代表不同国家和地区的咨询工程师专业团体会员国其会员在每个国家只有一个是国际上最有权威的被世界银行认可的咨询工程师组织中国工程咨询协会代表中国于1996年10月加入了该组织
1.3.1FIDIC合同条件
FIDIC的本意是指国际咨询工程师联合会习惯上有时也指FIDIC条款或FIDIC方法FIDIC的主要出版物有《土木工程施工合同条件》通常俗称为FIDIC条件或FIDIC合同条件《电气和机械工程合同条件》《业主与咨询工程师标准服务协议书》等又分别称为红皮书黄皮书和白皮书已获得国际上的广泛认可和推荐使用
FIDIC的起源要追溯到19世纪欧洲兴起工业革命建设工程的规模和投资扩大技术日益复杂因此业主聘用工程建设的专家为自己咨询顾问甚至在工程实施阶段代表业主进行组织协调项目管理检查与控制工程质量和进度等在1913年欧洲4个国家的咨询工程师协会开始组成了国际咨询工程师联合会即FIDIC随着工程实践中的应用合同专家和法律专家的不断修改和完善产生了合同条件标准文本特别是在1945年国际咨询工程师联合会FIDIC成立不久制订了国际性的工程承发包通用合同条件以后经过补充和修改于1957年出版了FIDIC土木工程施工合同条件第一版由于该标准合同的封面为红色因此很快以红皮书的俗称而闻名于世以后在1969年1977年1987年分别在修订后出版了第二三四版成为国际上通用的承包工程合同条件
今天FIDIC合同条件已成为国际公认的标准合同示范本在国际上被广泛采用所以又被称为国际通用的承包工程合同条件它以严谨性科学性和公正性而为世界和有关业主承包商咨询机构所接受特别是由于世界银行等国际金融机构的认可和应用使该文本的影响不断扩大在国际上被广泛采用
1.3.2.工程师
国际上工程项目施工阶段管理体制大都是业主工程师承包商的三元管理体制业主是施工合同的签约者之一负责筹措建设资金并在工程建成后从中受益的工程所有者承包商是其投标书被选中并与业主签订合同按合同规定进行工程施工并保证工程按时按质按量完成的工程建设者工程师是受业主委托在授权范围内公正地监督合同实施解决合同实施中出现的问题是介于业主和承包商之间的中间人工程师是其中独立的一方在合同中的概念是法人在国际工程承包市场上是具有法定资格的专业称号与我国的工程师职称是完全不同的概念工程师的任务和职权是由业主与承包商之间签订的建设工程施工合同协议书和业主与工程师之间签订的技术服务合同协议书中所确定的工程师不属于业主和承包商之间的任何一方而是受业主委托参与管理的第三方从FIDIC合同条件中工程师的工作内容和职权上理解它与我国的监理工程师相近
在国际上工程师服务的范围和深度权力的大小工作目标随具体项目的不同而具有很大的差异按FIDIC合同条件的通用条件及习惯做法在一般情况下工程师的任务是监督承包商按照合同要求完成工程在工程质量工期费用以及其他各方面满足合同要求也就是合同管理FIDIC大部分条款都涉及到工程师的职责如
1向承包商发布信息和指令
2要求承包商制订详尽的工程进度计划并予以审批还要审查施工方案和用款计划
3接收并检验承包商报送的材料样品批准或拒收材料如果用了不合格材料该部分工程应拆除
4对工程的每一工序分项分部工程进行检查验收
5巡视工程重要工序旁站监督
6审批分包合同
7审查工程进度
8处理索赔与反索赔
9处理工程变更事项
10核对工程量
11签发付款凭证
12签发工程移交证书
13签发工程事故处理有关报告等
编制FIDIC合同条件的基本出发点就是在合同履行的管理过程中工程师处于核心的地位也就是以工程师为核心的管理模式这种项目管理模式在业主与承包商为实施工程项目建设而签订的建设工程施工合同中许多条款内将管理的权力赋予非合同当事人的工程师要求工程师独立公正地进行管理既有利于减少合同纠纷又可实现高效率的管理
1.3.3.FIDIC新出版物
1999年国际咨询工程师联合会正式出版了四本FIDIC合同条件均标明1999年第一版以示与过去版本的区别即《施工合同条件》新红皮书《工程设备和设计建造合同条件》新黄皮书《EPC设计采购建造交钥匙项目合同条件》银皮书和《合同的简短格式》绿皮书
《施工合同条件》新红皮书适用于由业主或委托工程师进行设计承包商只负责施工或参加少量设计工作的工程项目在这种合同形式下业主方和委托的工程师对项目的管理工作参与较多对项目实施的全过程进行控制和监督工程师的地位相对独立其权力职责在合同中有明确的规定工程师的决定必须符合合同规定并努力做到公正
《工程设备和设计建造合同条件》新黄皮书适用于由承包商进行设计和施工的总承包项目这种合同形式下业主方只需在要求中说明工程的目的范围和设计等方面的技术标准由承包商按要求进行设计提供设备和施工在达到业主的要求后交付业主在一般情况下业主委托工程师进行合同管理把好工程完工后的检验关这种合同方式多用于机械设备工程电力等建设项目
《EPC设计采购建造交钥匙项目合同条件》银皮书适用于在交钥匙的基础上进行的工厂电厂的实施以及其他相关设施的提供或基础设施项目和其他类型的工程项目的实施承包商应负责项目的设计采购和建造工作交钥匙时应提供一个设施配备完整投产运行正常并达到要求的规模的项目在一般情况下业主对项目的最终造价和施工的时间要求较高业主派出代表管理合同
《合同的简短格式》绿皮书适用于投资小不需要分包的建筑工程项目或虽然投资较大但工作内容较简单重复周期较短的工程项目这一种合同形式灵活可以由业主或另行委托工程师设计也可以由承包商提供部分或全部设计文字比较简明条款也比较简单其项目管理可由业主指派代表或另行委托工程师进行合同管理
由于FIDIC合同只是一个约束施工经济行为的法律文件而FIDIC合同条件的各个版本各有特点和侧重使用者一方面对老版本使用已经习惯另一方面对新版本需要一个学习理解和熟悉的过程因此并非后一版本出版后就能简单地取代前一版本
FIDIC条款的使用前提是工程项目应采用竞争性招标方式选择承包商把竞争机制引进工程建设对提高建设工程管理水平降低工程成本确保工程质量和建设速度都有好处FIDIC有关条款规定构成合同的文件包括合同协议书中标函投标书合同条件第二部分即特别应用条款合同条件第一部分即一般条款以及构成合同文件的任何其他文件包括技术规范图纸和其他设计文件标价的工程量清单等在实际应用中它们有先后顺序且互为说明
14实行建设监理制度的重要意义
改革实践清楚地告诉人们改革的实质就是要改变阻碍生产力发展的传统模式创立社会主义市场经济新体制建设监理制度是近几年来我国建设领域的一项重大改革它的诞生和发展正是反对旧的工程管理模式而深化改革的产物是来自实践的需要是发展市场经济的必然结果同时它有利于我国进一步对外开放
实行建设监理制度是对我国40年来工程建设事业反思的结果是历史经验的升华新中国成立后的头30年我国工程建设的管理方式一方面适应了当时的历史需要保证了国家建设投资计划的完成和工程建设的实施另一方面也暴露出很多弊端主要是我国的工程建设活动基本上是由建设单位及其主管部门自己组织进行的也就是所谓自筹自管自建建设单位及其主管部既要自己负责编制计划任务书选择建设地点编制设计文件等建设前期阶段的工作还要直接承担材料设备筹措管理组织施工生产准备竣工验收交付使用等建设实施阶段的工作一个项目定下来小则拼凑一个临时性的筹建班子大则组织一个指挥部人员来自四面八方待刚刚摸到一些经验多数人就随着工程告竣而转人生产或使用单位另一个项目定下来又要从头开始如此周而复始在低水平上重复阻碍了工程管理水平的提高
改革开放以来我国为加强建设前期工作避免和减少建设项目决策失误提高投资效益实行了投资包干和前期咨询等制度这实际上是利用经济手段明确了国家与建设单位的责任在工程实施阶段实行了以设计或以施工为龙头的工程总承包制度推动了施工生产方式的进步应该看到实行总承包制度建设单位可以利用经济杠杆的作用使自己从繁琐的具体事务中解脱出来尽量消除过去由建设单位自行组织施工的弊端加强对工程施工的统筹管理这应该是我国施工管理的一个发展方向但是由于总承包单位对工程造价质量工期进行总承包并由此追求自身的经济效益它统筹管理施工是对自己负责而不能理解为代表建设单位因此在总承包制度下建设单位对工程实施过程的监督管理变得薄弱了在工程建设管理体制上有可能出现漏洞这样就迫切需要建立起一套能够有效控制投资控制建设周期控制建设质量严格实施国家建设计划和工程合同的制度这就是建设监理制度这项来自实践经验总结的科学制度一经付诸试点就收到显著的效益说明它符合我国改革方向符合我国工程建设实践的需要
实行建设监理制度是发展社会主义市场经济的必然要求是建设领域深化改革的需要随着计划商品经济向社会主义市场经济的发展工程建设出现了投资来源的多元化投资使用的有偿化承包主体的市场化并普遍推行了各种形式的经济责任制工程建设各参与者的独立地位得到了增强追求局部利益的趋势日益突出有的建设项目资金未筹足设计未完成前期工作没有做好就仓促开工有些建设项目设计标准一再提高概预算造价一再突破一些承建单位违反市场竞争原则用非法手段索取建设任务一些建设单位的人员为捞取好处私拉不合格施工单位一些承建单位在低标价下偷工减料粗制滥造等等这就不可避免地产生了投资规模失控拖欠工程款工程质量低劣损失浪费严重和市场秩序混乱等问题出现这些问题都与没有适应市场经济的发展建立健全相应的管理制度有关为了建立建设领域市场经济的良好秩序约束工程建设各个环节的随意性必须实行建设监理制度加强对工程建设过程的有效控制这也是建设领域深化改革的一项重要内容
实行建设监理制度有利于我国进一步对外开放随着改革开放的深人发展外商投资合资贷款兴建的项目越来越多已构成我国工程建设的重要组成部分这些项目的建设投资者或贷款方基本上都要求实行国际通行的建设监理制度但我国以前没有这一制度和相应的监理队伍常常处于被动和不利的地位多数工程的建设不得不由外国人来监理我国建筑企业进入国际承包市场也因为不熟悉国际惯例缺乏监理知识和被监理的经验而往往使经济收入和企业信誉受损这些情况充分表明了我国建立并推广建设监理制度的必要性和紧迫性从另一方面讲借鉴国际惯例组织工程建设也正是我国投资环境改善的标志之一有利于吸引更多的外资进一步推动我国的对外开放
实行建设监理制度工程建设的管理方式暴露出很多弊端主要是我国的工程建设活动基本上是由建设单位及其主管部门自己组织进行的也就是所谓自筹自管自建建设单位及其主管部既要自己负责编制计划任务书选择建设地点编制设计文件等建设前期阶段的工作还要直接承担材料设备筹措管理组织施工生产准备竣工验收交付使用等建设实施阶段的工作一个项目定下来小则拼凑一个临时性的筹建班子大则组织一个指挥部人员来自四面八方待刚刚摸到一些经验多数人就随着工程竣而转生产或使用单位另一个项目定下来又要从头开始如此周而复始在低水平上重复阻碍了工程管理水平的提高实行建设监理制度是发展社会主义市场经济的必然要求是建设领域深化改革的需要随着计划商品经济向社会主义市场经济的发展工程建设出现了投资来源的多元化投资使用的有偿化承包主体的市场化并普遍推行了各种形式的经济责任制工程建设各参与者的独立地位得到了增强追求局部利益的趋势日益突出有的建设项目资金未筹足设计未完成前期工作没有做好就仓促开工有些建设项目设计标准一再提高概预算造价一再突破一些承建单位违反市场竞争原则用非法手段索取建设任务一些建设单位的人员为捞取好处私拉不合格施工单位一些承建单位在低标价下偷工减料粗制滥造等等这就不可避免地产生了投资规模失控拖欠工程款工程质量低劣损失浪费严重和市场秩序混乱等问题出现这些问题都与没有适应市场经济的发展建立健全相应的管理制度有关为了建立建设领域市场经济的良好秩序约束工程建设各个环节的随意性必须实行建设监理制度加强对工程建设过程的有效控制这也是建设领域深化改革的一项重要内容实行建设监理制度是我国建设领域的一项重大改革是我国对外开放国际交往日益扩大的结果通过实行建设监理制度我国建设工程的管理体制开始向社会化专业化规范化的先进管理模式转变这种管理模式在项目法人与承包商之间引入了建设监理单位作为中介服务的第三方进而在项目法人与承包商项目法人与监理单位之间形成了以经济合同为纽带以提高工程质量和建设水平为目的的相互制约相互协作相互促进的一种新的建设项目管理运行机制这种机制为提高建设工程的质量节约建筑工程的投资缩短建筑工程的工期创造了有利条件我国建设工程监理经历了试点稳步发展和全面推行三个阶段之后取得了显著的成效形成了健康发展的良好势头主要表现在个方面推行建设工程监理制度十多年来建设工程监理已经逐步形成了一整套法律法规体系使监理工作做到了有法可依有章可循给了监理企业和监理人员一个合法的地位不是可有可无的边缘化角色而是强制性监理成为法定的五个参建主体单位之一建立了一支为投资者提供工程管理服务的专业化监理队伍打破了过去一个工程建设项目成立一个指挥部临时组织或聘用几个管理人员进行自筹自建自管的独立分散管理状况初步实现了工程管理方面与国际惯例的接轨逐步落实了项目监理责任制工程监理企业通过市场机制和必要的行业政策引导在工程监理行业逐步建立起综合性监理企业与专业性监理企业相结合大中小型监理企业相结合的合理的企业结构按工程内容分建设起能承担全过程全方位监理任务的综合性监理企业和能承担某一专业监理任务的监理企业相结合的企业结构按工作阶段分建立起能承担工程建设全过程监理的大型监理企业能承担某一阶段工程监理任务的中型监理企业和只提供旁站监理劳务的小型监理企业相结合的企业结构这样既能满足建设单位的各种需求也能使各类监理企业各得其所都能有合理的生存和发展空间监理队伍不断壮大人员素质不断提高施工单位和质量监督机构对监理人员的地位及与各方的关系认为监理人员是自己的雇员必须为自己
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