民航空管系统运行质量管理体系实施框架与规划草案.docx

民航空管系统运行质量管理体系实施框架与规划草案.docx

《民航空管系统运行质量管理体系实施框架与规划草案.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《民航空管系统运行质量管理体系实施框架与规划草案.docx（66页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

民航空管系统运行质量管理体系实施框架与规划草案

民航空管系统运行质量管理体系

实施框架与规划

民航局空管局质量监督处

二〇〇九年二月

民航空管系统运行质量管理体系实施框架与规划

前言

质量管理体系（QMS）是在一个组织或者单位实施指导和控制质量方面活动的管理体系。

民航空管系统采用质量管理体系方法的主要目的是鼓励空管系统各单位充分分析其提供的各类空管服务、航空用户与机场等服务对象的需求，规定实现提供这些服务的过程，以保证这些需求和过程持续受控；同时质量管理体系方法还能够保证空管各单位提供的各类服务持续满足航空用户的要求，最终实现为航空用户、机场等服务对象提供能够接受、持续满意的各类空管服务。

国际标准化组织（ISO）出台了一系列关于质量管理体系的标准和指南，也就是我们通常提到的ISO9000族标准，为我们策划、建立和运行以及管理空管系统运行质量管理体系提供了技术指导。

2007年，民航局顺利完成了空管体制改革，民航空管系统实现了集中管理和一体化运行。

空管系统作为民航局直接领导的最大的一支保障民航运行安全的队伍，担负着提供各类空管服务的职责。

加强空管系统运行质量管理工作，是保障一体化空管系统全面提升服务水平的重要途径。

2008年初，在全国空管工作会议上，民航局空管局提出了把建立安全质量监督机制，提高安全管理水平的工作任务，作为今后三年空管系统的重点工作之一。

民航空管系统“十一五”发展建设规划将全面系统地建立民航空管运行质量管理体系，实施并保持质量管理体系的有效运转，不断持续改进民航空管系统的整体运行质量，作为空管系统“十一五”期间的发展目标之一。

因此，围绕全面提高空管系统“安全、容量、效率、服务”的总体目标，坚持管理创新、机制创新、技术创新的理念，增强系统安全水平和保障能力，提高空管系统的运行质量和效率，民航局空管局拟在空管系统全面推进空管系统运行质量管理体系的建设工作。

本实施框架与规划是在分析空管系统实施运行质量管理体系的必要性、可行性的基础上，结合国际民航组织（ICAO）的有关要求、国际上空管运行质量管理体系建设情况，提出了我国民航空管系统实施运行质量管理体系的内涵、实施规划与具体实施安排。

本实施框架与规划旨在明确空管系统全面推进运行质量管理体系建设路线，为开展运行质量管理体系工作提供方向指引。

第一章我国民航空管系统实施运行质量管理体系的必要性和可行性

第二章

为了全面了解我国民航空管系统各单位开展质量管理的基本情况，民航局空管局已于2008年上半年在空管系统开展了质量管理工作书面调研（详见附件一）。

这次调研，一方面掌握了空管系统各单位实施质量管理的基本情况，为下一步在空管系统全面推进质量管理工作提供了决策依据；另一方面也广泛收集了在空管系统推进运行质量管理工作的意见和建议，为制定在空管系统全面推行质量管理工作方案提供了技术支持。

空管系统质量管理的基本情况和在全系统实施运行质量管理体系的必要性如下：

1.1民航空管系统实施质量管理体系的现状

1.2

（1）质量管理体系建设情况。

空管体制改革完成后，集中管理的一体化民航空管运行系统包括了7个地区空管局、37个空管分局（站），见图1-1。

从全国布局来看，目前华北、东北、西南、西北空管局以及所属空管分局（站），华东空管局所属的安徽、浙江空管分局都已经开展了质量管理体系的建设，即4个地区空管局、16个空管分局（站）已经完成了质量管理体系建设工作，见图1-2。

从表现形式来分析，东北、华北和西北均采用整体推动的形式，将本地区空管局和所属空管分局（站）作为一个整体开展质量管理体系建设；西南空管局及所属分局均是按照西南地区空管局统一要求，采用每个单位分别建立质量管理体系的方式，安徽与浙江空管分局也是如此；东北空管局在建立质量管理体系的基础上，完成了环境和职业健康管理体系“三标一体”的整合，也正在筹划在质量管理体系的基础上开展安全管理体系的整合工作。

图1-1空管系统空管单位分布示意图

图1-2空管系统质量管理体系建设分布图

（2）建立质量管理体系的参考依据。

目前空管系统已经建立质量管理体系的单位均选择GB/T19001:

2000（即ISO9001:

2000）标准为参考依据，并取得了相关认证组织颁发的认证证书。

（3）质量管理体系人员培训情况。

为了做好质量管理体系的建设并在本单位形成质量管理的良好氛围，各单位在开展质量管理工作的同时，十分注重质量管理知识的培训工作，都从管理者、专业技术人员等多层面开展了宣传培训活动。

目前为止，据不完全统计，共开展质量管理内审员培训达440余人；获得国家注册的质量体系审核员（即外审员）达13人，另东北空管局还有20余人已获得实习审核员证。

这些都为下一步在全系统推进质量管理体系建设工作提供了重要的人才保障。

（4）推动质量管理体系建设的组织情况。

从调研的情况来看，推动质量管理体系建设的组织单位不尽相同，地区空管局的主要组织单位由安全管理处（东北空管局）、法规信息处（西南空管局）、政策法规处（西北空管局）、贯标办（华北空管局）等不同的职能单位负责；空管分局（站）的主要组织单位通常由综合业务室承担，其中山东空管分局专门成立了质量监察部、青岛空管站成立了运行标准部；部分运行单位内部在技术室设立了质量管理办公室或者指定专人负责。

1.3民航空管系统实施质量管理体系过程中存在的问题

1.4

空管系统建立质量管理体系的单位经过最近几年体系的正常运转，对促进本单位的空管运行工作起到了积极的作用，不同程度地促进了空管规范化的进程、提高了空管运行质量。

从调研的情况来看，各地从不同的角度也反映出了实施质量管理体系中存在的问题：

（1）缺乏从一体化空管运行的角度，统一筹划和实施质量管理体系。

质量管理体系建设是一种管理理念的变革，是各单位采用体系管理的原则和方法，促进和提升空管运行质量向优秀模式转变的一种管理方式的选择。

已经建立质量管理体系的单位为在全系统推进运行质量管理体系建设提供了宝贵的经验，但由于缺乏统一的组织和指导，质量管理理论在各单位的具体应用不尽相同，取得的效果也不尽相同，这就需要空管局立足空管系统，从一体化运行和管理的角度，统一筹划，统一全系统的质量管理模式，引导未建立和已经建立质量管理体系的单位统一思想和管理方法，全面加强和提升一体化空管系统的质量管理水平。

（2）

（3）组织管理机构不健全，职责分工不明确。

明确组织机构和职能分工是质量管理体系建设中实施资源管理的必要条件，这不仅是开展质量管理工作的需要，也是有效实施空管运行和管理工作的组织保障。

各地区在实施质量管理的过程中，都反映出在组织机构方面的问题和由于组织机构设置不统一（部分地区的质量管理职能部门是临时机构），职能不尽明确，给推行质量管理工作带来了各种困难和不便。

（4）

（5）将质量管理体系的基本理论引入空管领域应用不完全到位。

一是对质量管理体系的基本原则和基本要求理解和把握不够到位，还存在不能准确理解质量管理内涵的现象；二是将质量管理理论应用到空管领域，未能完全与空管的运行特点相结合，部分单位还存在将质量管理停留在体系文件管理和形式审核的初步阶段，质量管理和空管实际运行的有机结合度和质量管理理念融入到日常运行实践还不到位；三是组织员工的培训不足和引导员工参与的意识不强，应用质量管理理念自觉性不高和融入参与质量管理的参与度不到位。

（6）

（7）缺乏质量管理体系相关的运行机制建设和质量管理技术应用创新开发。

各单位在质量管理体系推行过程中，分别结合本单位的实际组织开发一些质量管理技术方法、应用工具，这对质量管理体系发挥应有的作用起到了很好的效果。

从总体的情况来看，一是空管质量管理应用技术匮乏，更难谈到质量管理技术在空管领域应用的创新；二是部分单位只是将质量管理体系建设停留在文件体系的管理和审核上，虽然取得了相应的质量认证，但缺少日常运行的持续跟踪、监督等运行机制，建立的质量管理体系未能有效、高效的运转。

（8）

（9）质量管理体系与其他管理体系缺少相互的沟通协调，管理体系的融合程度不高。

质量管理体系是质量管理的一种方法，和其他管理体系一样，是各空管单位管理体系建设的重要组成部分。

空管系统经过几十年的建设，尤其是近些年我们推行的一些新的管理理念已经在空管单位得到全面落实，空管系统积淀了很多宝贵的管理方法、管理制度和管理经验（空管规范化管理、安全管理体系建设等）。

如何将现有的管理方法、管理制度和管理经验全面系统地与质量管理体系有效融合、有效衔接，这是各单位在建设质量管理体系和筹建质量管理体系建设过程中十分关注的问题。

但从调研的情况来看，在管理体系融合、衔接方面还有很多工作需要进一步梳理和加强。

（10）

（11）空管系统质量管理信息的共享和利用的平台还没有完全形成。

目前部分地区已经建立质量管理体系并按照体系要求实施各项管理活动，积累了很多质量管理的成功经验（华东空管局开展的班组资源管理、东北空管局建立的监督检查机制等），也发现了一些需要改进和预防的方面并制定了相应的应对措施。

但目前各空管单位之间交流质量管理经验的机会和途径很少，这些成功的经验和改进、预防的措施，缺乏通过全系统的层面的信息平台来实现共享，从而限制了成功经验的普及，错失了改进质量的机会。

（12）

1.5民航空管系统实施质量管理体系的必要性

1.6

空管体制改革后，空管系统一体化的格局已经形成，空管系统更加注重从系统管理的角度，关注运行过程的管控和安全管理重心下移，从系统层面、运行层面着手加强空管安全管理工作，从而全面提高民航空管系统的运行质量。

建立民航空管运行质量管理体系，主要考虑以下几个方面：

（1）落实科学发展观的本质要求，服务于建设民航强国，实现民航又好又快发展。

建设民航强国是我国民航努力的方向，实现民航又好又快发展是我们努力的目标。

无论是从现实出发还是从未来着眼，都要求我们必须“好”字当前，把提高质量和效益放在更加突出的位置上。

民航空管系统作为民用航空安全保障的重要系统之一，要为空中交通提供安全、正常和高效的服务，就需要在确保安全的前提下，全面加强质量管理，不断提高服务质量，才能与时俱进，确保民航空管又好又快的发展。

（2）

（3）建立质量管理体系，提高空管安全管理水平是今后一段时期空管重点工作之一。

《2008年民航空管系统工作要点》提出，建立运行管理质量监督机制，推进事前预防和控制工作。

建立运行管理质量监督机制是今年及今后一段时期民航空管系统强化安全管理、确保飞行安全的重要举措之一。

（4）

（5）建立民航空管运行质量管理体系是“十一五”期间空管系统发展目标之一。

《民航空管系统“十一五”发展建设规划》提出，要全面系统地建立民航空管运行质量管理体系，实施并保持质量管理体系的有效运转，不断持续改进民航空管系统的整体运行质量。

建立民航空管运行质量管理体系是提高运行质量和效率的有效途径。

（6）

（7）建立质量管理体系，有利于提高空管系统运行管理水平，进一步完善并形成空管系统科学高效的管理体系。

ISO9000族标准是近年来世界先进管理实践经验的科学总结，它包涵了众多的现代管理方式和管理技术工具。

空管系统建立运行质量管理体系实质就是把这些管理方式和技术应用于我国民航空管运行工作实践，丰富空管系统现行的管理体系，从而实现空管系统运行管理方式的创新与变革，有利于提高空管系统运行管理水平，推进空管系统的管理更加科学和高效。

（8）

（9）不断提高服务质量是民航空管运行系统的本质要求。

空管系统作为民航局领导的直接保障飞行安全的重要系统之一，肩负着保证民航空管系统安全正常运转的重要使命。

尤其是空管体制改革完成后，作为一个庞大复杂的运行系统，建立民航空管系统运行质量管理体系的重要意义，一是有必要从一体化空管系统的角度，统一筹划、全面系统地在空管系统开展质量管理工作，全面部署提高空管系统运行质量工作，逐步建设并形成卓越的空管运行体系；二是有利于更加关注航空用户的需求，更好地面向航空用户提供优质的空管服务；三是提高空管系统组织运行能力的有效途径；四是有利于空管系统持续改进和持续满足航空用户的要求和期望，保持空管系统不断提高运行质量的后劲和韧性。

（10）

（11）满足国际民航组织相关要求的需要。

国际民航组织附件一、三、四、十一、十五等对人员培训、气象情报、航图管理、航空数据管理、航空情报服务等方面的质量管理工作出台了标准或者建议措施，鼓励各缔约国采用ISO的有关质量标准体系（详见附件二）。

在我国民航空管运行领域建立运行质量管理体系也是履行我国作为缔约国的义务。

（12）

1.7民航空管系统实施质量管理体系的可行性

1.8

ISO9000族标准是国际上普遍认同的国际质量管理体系标准，它可以帮助各空管运行单位实施并有效运行质量管理体系。

ISO9000族标准的应用不受具体的行业或部门的限制，可广泛适用于各种类型和规模的组织。

空管体制改革完成后，民航空管系统形成了集中管理和一体化运行，一体化的民航空管系统为我们集中精力整合资源、发挥整体优势、提高运行效率创造了很好的外部环境，具备了基本的内部条件。

（1）集中一体化的空管系统为推进运行质量管理体系建设创造了良好的外部环境。

国家行政体制改革，要求政事分开，推进事业分类改革，对于主要从事公益服务的事业单位，强调强化公益属性，整合资源，提高效率。

质量管理是任何一个组织管理工作的重心之一。

改革后的一体化空管系统主要行使业务管理和运行职能，实现了集中统一管理和一体化运行，这为在空管系统推进运行质量管理体系创造了良好的外部环境，更有利于加强和提高空管系统整体运行服务质量。

（2）

（3）集中一体化的空管系统具备了实施运行质量管理体系基本的内部条件。

质量管理体系不是任何一个组织都可以推行和实施的，其实施要求具备一定的条件。

空管系统经过这些年的建设，一是形成了一支有能力、高素质的管理和技术人才队伍；二是无论从全系统还是区局、分局（站）在人员、设施设备、组织机构等方面形成了一定的规模；三是空管系统已经形成了一套较为完善的规章制度，且近年来推进的规范化管理等工作在规范和制度方面奠定了坚实的基础；四是部分空管单位已经提前开展并完成了质量管理体系建设工作，为全系统推进体系建设积累了宝贵的经验。

（4）

（5）国外空管同行以及国内诸多企事业单位在质量管理方面的成功做法为我们提供了很好的借鉴。

美国联邦航空局和欧洲空管都已先后在空管领域开始了推行质量管理的尝试，并取得了很好的效果。

美国联邦航空局于1998年2月1日发布了指令，即空中交通质量保证（FAAOrder7210.56），明确了在空中交通领域开展质量保证的具体活动，建议至少从四个方面入手保证空管运行质量：

一是运行差错和运行偏离的预防；二是团队合作；三是交流沟通；四是用户反馈。

采取的具体措施包括：

开展管制员技术培训讨论、建立规范和有效的运行差错和运行偏离预防程序及规范化的处理程序、实施质量保证评估等。

2004年1月，联邦航空局航空安全办公室（AVS）决定在航空安全领域按照ISO9000标准实施质量管理体系建设，并于2006年取得了ISO9001的认证。

为实现质量管理体系的有效运行，AVS主要从三个方面实施管理：

一是实施信息管理，实现信息共享；二是在各部门内部实施质量管理体系；三是开展认证和定期的内部审计活动（详见附件三）。

在欧洲空管领域，为了统一欧洲ATM组织在质量管理方面追求卓越的行动，2003年4月10日欧洲管制委员会审议通过了《欧洲空管空中交通管理战略2000+》。

该文件阐述了对欧洲空管卓越方针和战略的建议，明确了质量管理和持续改进的方向，形成了欧洲空管质量管理体系的主要框架，并计划分为三个阶段进行具体实施（详见附件四）。

此外，国外公共质量管理机制（详见附件五）以及国内民航业的机场公司、航空公司等许多单位实施质量管理体系的成功经验都给我们提供了很好的借鉴。

第三章我国民航空管系统运行质量管理体系框架

第四章

2.1建立民航空管系统运行质量管理体系参照标准的选择

2.2

开展质量管理体系建设，目前ISO已经形成的比较成熟的质量管理标准体系是ISO9001:

2000（质量管理体系－要求）与ISO9004:

2000（质量管理体系－业绩改进指南）两个标准，这是一对相互协调的标准。

通过空管系统调研情况来看，空管系统已经开展了质量管理体系建设的单位均采用了ISO9001标准。

通过这两个标准的比较分析，空管系统建立运行质量管理体系拟采用ISO9004:

2000作为参照标准（详见附件六）。

（1）这两个标准的比较分析

（2）

两个标准的共同点：

a）两项标准都是以过程为基础的质量管理体系模式，都是以“管理职责——资源管理——产品实现——测量、分析和改进”四大过程及过程之间的联系展开，并应用PDCA（Plan－Do－Check－Action）的方法，达到组织质量管理体系的持续改进。

b）两项标准都建立在当今世界质量界普遍接受和认同的质量管理八项原则的基础之上，体现了ISO9000族标准的发展。

c）两项标准都运用内部审计和管理评审对质量管理体系进行评价的方法，以不断提高质量管理体系的适宜性、充分性和有效性。

d）两项标准都是通过改善产品或者服务的过程管理，进行持续改进，促进组织达到服务对象（顾客）满意的目的。

e）两项标准都强调了与其他管理体系的相容性。

质量管理体系是组织管理体系的一部分，质量管理体系可与其他管理体系进行协调并整合成一个体系。

两个标准的区别：

尽管ISO9001和ISO9004标准遵循了相同的质量管理原则和方法，有许多共同点，但它们之间存在以下区别：

a）ISO9001标准规定了质量管理体系的“要求”，可供组织作为内部审计的依据，也可用于认证或合同目的，而ISO9004标准是质量管理体系的“业绩改进指南”，不拟用作审计、认证、合同的依据。

b）与ISO9001相比，ISO9004标准在要求的范围上有了扩大。

ISO9001标准旨在增强顾客满意，而ISO9004引入了“相关方”的概念，包含了顾客和最终使用者、组织的员工、所有者和投资者、供方和合作者、社会；ISO9001关注的是质量管理体系要符合顾客和法律法规的要求；ISO9004关注的是进一步提高质量管理体系的有效性和效率。

c）与ISO9001相比，ISO9004标准在要求（ISO9004中许多是建议措施）的深度上有所加强。

•方法的超越。

ISO9001标准只提出了要求，没有提出也没有具体规定如何满足这些要求的方法，而ISO9004标准作为一种指南性标准，介绍了许多可供采用的方法，诸如：

规定在组织内建立适当沟通方法；对设计评审介绍了九项内容，对设计验证介绍了五种方法，对设计确认介绍了三种方法，还增加了一个设计方法的评审；对确定采购过程提出了15项具体内容，对供方评定介绍了11种方法；在体系业绩的监视和测量方面，ISO9001标准只提出对顾客满意程度进行监视和内部审核两种方法，而ISO9004标准则提出了四种方法，即顾客和其他相关方满意程度的调查、内部审核、财务测量、自我评定。

这些内容都是针对业绩改进而提出的指南性意见。

•

•内容的超越。

ISO9004标准在ISO9001标准的基础上，提出了许多超越ISO9001标准的内容，是组织改进整体业绩的好途径。

诸如管理评审的输入、输出内容；资源管理方面增加了对信息、供方和合作者、自然资源、财务资源四种资源的管理；标识和可追溯性方面赋予了标识更高的目标，以便收集能用于改进的数据；对于测量、分析和改进方面，具体涉及了故障模式和影响分析、故障树分析、关联图、模拟技术、可靠性预计等统计技术方法的应用，其中不少方法可用于风险评估；在持续改进方面，除了持续改进、纠正措施和预防措施三方面的内容，改进的内容更加丰富，组织的持续改进介绍了两种持续改进方法（突变与渐进式改进）；提供了一种组织进行质量管理体系自我评定的方法，这种方法相对简单而有效，且对组织的资源影响较小。

•

总之，ISO9004标准在ISO9001标准基础上提出了许多超越ISO9001标准范围和深度的指南，不仅提出了要求和改进的方向，还介绍了许多方法，是各类组织改进整体业绩很好的参谋。

（3）民航空管系统运行质量管理体系参照标准的选择

（4）

按照ISO9001标准建立质量管理体系旨在确保组织有能力保证其提供的产品、服务质量满足相关的标准的要求，而按照ISO9004标准建立的质量管理体系不以认证为目的，旨在ISO9001质量体系的基础上，更加追求管理有效性、效率和增加社会责任，引导企业向优秀管理模式转变。

民航空管系统作为向航空用户提供空中交通服务及其保障服务的组织，其提供的服务具有公共服务的属性，空管系统各单位建立运行质量管理体系的目的不是以合同、审核、认证为目的，其更加关注持续提高提供空管服务的水平和质量。

结合上述两个标准的比较分析，民航空管系统选择质量管理体系“指南”模式（ISO9004:

2000）作为参照标准。

按照质量管理体系“指南”模式（ISO9004:

2000）建立民航空管运行质量管理体系，通过空管服务业绩的不断改进提高，不仅能够满足广大航空用户以及相关方的期望，还有利于空管系统自身不断的发展；“安全第一、预防为主、综合治理”是民航空管安全工作的方针，ISO9004更突出了预防为主的思想，按照ISO9004标准建立空管运行质量管理体系，为空管系统安全、正常、高效运行奠定了坚实的基础。

其倡导的理念，也为安全管理体系的建立奠定了良好的文化基础；目前空管系统已有四个地区空管局推行ISO9001标准模式，有一定的质量管理体系运行管理经验，为在全系统推广ISO9004标准模式打下基础。

按ISO9004建立运行质量管理体系，能够为未建立质量管理体系的空管单位建立符合更高要求的运行质量管理体系，同时对已经按照ISO9001建立质量管理体系的空管单位来说，则能够在既有质量管理体系的基础上，对照ISO9004标准，进行补充和升华，进一步健全有效和高效的质量管理体系。

2.3民航空管系统运行质量管理体系模式

2.4

质量管理体系是在一个组织或者单位实施指导和控制质量方面活动的管理体系。

民航空管运行质量管理体系即是在空管系统以及空管系统各组成单位实施指导和控制空管运行服务质量的管理体系。

其内涵是采用ISO质量管理体系标准，通过体系建设鼓励空管系统各单位分析航空用户的需求，规定空管系统提供服务的相关过程，并保持这些过程持续受控，以实现航空用户能够接受的服务；通过体系建设提供持续改进空管运行质量的框架，以不断增强航空用户的满意度；通过体系建设也能够获得航空用户对于所提供空管运行服务持续满足其要求的信任。

ISO质量管理体系鼓励组织在建立、实施质量管理体系以及提高质量管理体系的有效性和效率时，采用过程管理的方法。

过程方法的优点是对由系统内各个过程、过程间的连接以及相互间的联系和作用进行连续的控制。

建立和实施民航空管运行质量管理体系的核心就是采用过程管理的方法，按照ISO9004标准建立的空管运行质量管理体系，通过对空管运行管理过程（包括：

管理承诺、管理方针和目标、管理职责和管理体系策划、管理评审、自我评定及资源管理等管理过程）、空管各类服务实现过程（空中交通服务、通信导航监视服务、航空气象服务、航空行情报服务等运行服务过程）、空管服务支持过程（人员培训、信息管理、财务支持、基础设施建设和维护支持等过程）的系统管理，从而全面提高空管运行服务质量、保障服务水平，见图3-1。

图2-1以过程为基础的空管运行质量管理体系模式图

上述质量管理体系模式宏观地阐述了以ISO9004为标准的民航空管系统运行质量管理体系的主要环节和内容。

（1）空管系统运行质量管理体系模式的主要内容

（2）

a）空管运