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集体土地所有制度的立法缺点与完善
集体土地所有制度的立法缺点与完善
[摘 要]当前我国关于集体土地所有权的立法超级模糊、混乱,严峻阻碍了农村经济体制的改革,阻碍农村经济的进展。
究其实质,缘于在立法上割裂了农人与土地的联系,致使所有权主体虚位,农人缺位,土地所有权行使中农人的意思未取得充分的重视。
因此,要真正克服目前立法中的混乱现象,解决农村土地实践中的诸多问题,就必需给予广大农人土地所有者资格,使其享有所有者权益,将集体土地所有改造成农人的特殊一起共有。
[关键词]集体土地所有权主体一起共有社会保障
我国现行法律中规定农村的土地归“农人集体”所有,而关于农人集体的主体性质究竟是哪一类的民事主体,法律并未作出明确信性,由此,颇受学者指责、诟病。
针对目前集体土地所有权制度的各类短处,学者们纷纷提出了各自的改造方案,遗憾的是学者们更多的是从现行所有制框架内进行建构,强调与所有制的相适性,而轻忽了现行土地集体所有权制度所存在的实质性问题,即农人缺位问题。
因此各类改造方案老是或多或少的存在局限性和片面性。
下面笔者就从现行立法着手,评析各类改造方案之利弊,并就完善集体土地所有权制度提出自己的几点粗浅观点。
一、现行立法及其缺点
我国目前关于集体土地所有权的立法,散见于《宪法》、《民法通那么》、《土地治理法》等法律当中:
《中华人民共和国宪法》第10条第2款规定:
农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的之外,属于集体所有;宅基地、自留地、自留山,也属于集体所有。
《中华人民共和国民法通那么》第74条第2款规定:
集体所有的土地依照法律规定属于村农人集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营治理。
已经属于乡(镇)农人集体经济组织所有的,能够属于乡(镇)农人集体所有。
《中华人民共和国土地治理法》第10条规定:
农人集体所有的土地依法属于村农人集体所有的,由村集体经济组织或村民委员会经营、治理;已经别离属于村内两个以上集体经济组织的农人集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、治理;已经属于乡(镇)农人集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、治理。
由此可见,依我国现行立法规定,集体土地依法由“农人集体”所有,同时依《中华人民共和国土地治理法》的规定,“农人集体所有”又可具体分为乡(镇)农人集体所有,村农人集体所有,村民小组集体所有,这三类主体与我国60年代所形成的“三级所有,队为基础”的主体形式是相一致的,80年代的承包经营权改革仍延续了这一传统。
[1]
现行制度缺点之所在:
(1)抽象的集体所有形态,割裂了农人与土地的利益关系,致使了农人与土地关系的疏远;农人名义上是集体的一员,但事实上农人并非是所有权的主体,也不能享有土地的收益,也确实是说农人作为集体成员失去了参与集体土地所有权行使的机遇,严峻挫伤了农人行使所有权的意愿与踊跃性。
考察中国土地制度的历史进展,咱们不难发觉,太平盛世往往是农人与土地关系最紧密,农人土地所有权取得有效保障的时期;而乱世那么往往都是土地高度兼并,农人丧失土地流离失所的时期。
建国初期,土改运动消灭了封建剥削的土地制度,实行农人的土地所有制,推动了生产力的进展。
但尔后的一系列土地制度变革,把农人的土地全数集中起来,收归集体所有,并有政治性的概念运用到法律当中,制造了“集体所有”这一与现代民法理论体系严峻不相和谐的所有权形式。
如此做的结果,农人与土地的关系名义上似乎更近了,但事实上二者的利益关系已经极为疏远了。
80年代的土地联产承包责任制改革,给予农人土地承包经营权,使农人与土地的关系有所缓和,但从所有权意义上来讲,并无任何的改变,并致使以下两个彼此关联的恶果;
(2)所有权主体虚位;这正是现行立法割裂农人与土地权益关系的必然结果,由于农人与土地所有的离开,法律上就必需设立一主体来行使集体土地所有权,我国立法规定土地农人集体所有,并由乡(镇)人民政府或村集体经济组织、村民委员会,村民小组之类的主体来行使集体土地所有权。
“一样说来,农人集体如此一个集合概念,除非推行全民公决式的治理模式,在所有权行使问题上,它往往只出名义和抽象的意义,很难成为实践层面上的市场主体。
”[2]于是法律又规定了所有权的行使主体,采纳了模糊所有权主体,强化行使主体的做法。
却不知,实际的执行成效却适得其反,“所谓土地集体所有,事实上成了乡、村干部的小集体所有,有的乃至成为个别乡、村干部个人所有。
在这种情形下,乡村干部利用土地牟取私利和利用对土地的支配权欺压农人的现象不足为奇。
难怪有人说,有些地址的乡村干部已经蜕变成为新一代的地主恶霸,土豪劣绅。
”[3]而另外一个方面,却造成了广大农人对土地的疏离感,正如有些学者所言,他们不以为自己是土地的主人,而仅仅是类似佃户的土地租用者,只要其已经取得的土地实际利益(宅基地、承包地)有保障和相对公平即可。
(3)耕地流失严峻
耕地流失专门大程度上的缘故确实是由于割裂农人与土地的利益关系以后致使所有权主体虚位而引发的。
正如上文所分析,由于所有权主体虚位,各类外来的权利或类似权利者,比如乡(镇)干部、村干部等都纷纷介入所有权的行使,但他们并非是土地所有权人,因此必然缺乏一样理性经济人对自己的所有物的关护,因此任意处分土地,大量的农用地被转为建设用地,耕地大量的被破坏。
真正的所有权主体—农人集体—显然缺乏对所有权行使者的有效制约,事实上也无法对其进行制约,因为将农人排斥在所有权主体之外后,所谓的农人集体只能是一抽象的存在主体,更谈不上发挥其所有权主体的制约作用了。
耕地流失的另外一个要紧缘故是农户对自身承包经营土地的破坏,比如挖沙、取土、造窑等,基于一样的理由,这种现象在农村能够说是屡禁未定,乃至有愈演愈烈之势。
综上所述,农村集体土地所有权制度存在着十分严峻的短处。
笔者以为之因此存在着诸多问题,本源在于农人的缺位,即没有有效的发挥农人的土地所有权主体作用,因此必需对现有农村集体土地所有权制度进行改造,给予农人以所有权,使其享有所有者权益,只有如此,才能明晰农村集体土地产权,推动农村经济改革的进行。
二、各类集体土地所有权制度改造方案的评析
针对目前集体土地所有权制度暴露出来的各类短处,学者们提出了各类改造方案与假想,下面笔者将就各类观点作简要评析:
(1)土地国有化方案;即搜集体土地为国家所有,同时给予农人永久性的土地利用权;但笔者以为国有化方案至少存在着以下几个方面的问题:
第一是组织本钱问题,“若是从交易本钱的角度的考虑,由于存在信息监护和鼓励上的问题,国家的调控能力和后果是值得疑心的。
”[4]第二,民众心理经受能力问题。
众所周知,在中国的土地制度历史上,私有一直是占据主导地位,在中国具有相当深厚的历史文化渊源和现实社会基础。
因此若是转眼间收归国有,有可能会激起社会政治动荡,还有,“若是仅仅是把土地所有权从村干部的手里转移到县政府、乡政府官员的手里,那么,广大农人可能会产生一种被剥夺感。
因为,村干部毕竟是农人直接选出来的,而乡政府、县政府的官员事实上是上级录用的。
而在我国的基层政权中,取得农人真心拥护的官员又有多少呢?
”[5]因此,国有化方案很难实行;
(2)土地完全私有化;即将目前集体所有的土地全数分给农人个人所有,给予农人最坚实的土地权利。
笔者以为私有化在目前中国的现实环境中并非可行,其最要紧的短处是在社会保障水平极低的中国农村,难以有效解决土地兼并所致使的一系列问题。
在农村社会保障体制尚未健全的情形下,土地事实上发挥着对农人生活的保障作用,对大多数农人来讲,土地目前仍是生存的手腕,而不是致富的工具。
若是实行土地私有,经济上的强者必将大量的兼并土地,而穷者将成为失地的流浪者,若是政府不能有效解决失地农人的就业、居住问题,社会政治、经济动荡将不可幸免。
由此,笔者以为私有化虽具有其庞大的优势,但其本身的缺点也不可小视,尤其在现今的中国应当慎重;
(3)法人所有;即主张把农村集体按法人制度来进行改造,确立村、村民小组等现行法中的农人集体的法人资格,农人享有成员权而非所有权。
笔者以为法人制改造存在以下问题:
第一,正如一些学者所言,“行使表决权非有一人一票、权利平等原那么,而是依一股一票的原那么行使,最终必然致使权利由大股东所操纵。
同时,假设将集体土地所有权确信为集体组织法人单独所有权,那么农人集体成员和那个法人没有类似股权的联结性权利,遂无法对法人进行操纵,极易致使法人专横,侵犯农人作为所有者之利益。
”[6]其二,农人在观念上难以同意,土地私有在中国有着相当深厚的历史文化渊源和现实社会基础,在中国历史的较长时期,也是一直占据主导地位,若是在法律上创设一独立于农人之外的另一主体,并将土地所有权归其享有,农人在心理上很难同意,同时历史上的人民公社化给农人心理所带来的阴影很难祛除,若是一意坚持利用法人制度对集体土地所有权进行改造,可能面临的政治和经济风险值得考虑,因此法人制度改造难度颇大;
(4)总有形式;社科院物权法草案建议稿参考了总有的理论,规定集体土地属于全部居民一起共有。
“总有系指在日耳曼之农村公社土地所有制中,将土地之利用、收益权分派给各家庭,而治理、处分权那么属公社的一种分割所有权形态。
”[7]这与我国目前集体土地所有制形式很是相似,但总有实为对所有权的质的分割,集体享有对土地的治理、处分权,而具有集体成员资格的个人那么享有利用收益权,而且其权利与其成员资格紧密相关,具有极强的集体主义色彩。
但“此种观念因违背罗马法所有权之本质,经罗马法继受后遂改依罗马法之理念给予整理。
至近世后总有那么几近敛迹。
”[8]因此,从中咱们不难看出,总有在制度上仍须一集体对土地行使治理、处分之权,而该集体与咱们的集体又是如此的相似,现有集体所有权虚位的问题并无因为设置总有而取得更好的解决;同时,“也必然会造成农业封锁式经营,土地用益权不能有偿利用、自由流转,无益于土地资源优化配置以增进土地之利用效率。
”[19]
上述各类观点从方方面面提出了对集体土地所有权进行改造的方案,但他们仍然没有完全解决目前集体土地所有权下的农人缺位问题,完全私有化方案尽管解决了这一短处,但土地兼并所带来的一系列问题在目前难以有效解决,因此必需缓行。
笔者以为任何一种制度的设计,不但要符合民法理论逻辑,但更重要的是在现实中具有可操作性,也确实是说霍尔姆斯所说的,“法的生命不在于逻辑而在于体会。
”但声明笔者决不赞同那种完全抛弃现行民法理论,只是说尽可能在现有理论框架下创设一种具有实际可行性的制度,而结合中国目前的实际,以“农人特殊一起共有”来取代目前的集体土地所有权,是一个相对理想的模式。
一起共有是现代民法的一种所有权形式,在那个地址,笔者以为在现有民法理论中,最能解决农人缺位问题的,拉近农人与土地之间距离的,确实是一起共有制度;之因此加以特殊的限制,是因为基于中国目前的现实国情,不可能采取纯粹一起共有的形式,具体制度设计见下一个部份。
三、特殊一起共有改造集体土地所有权之方案
(一)在论述关于集体土地所有权改造方案之间,笔者以为应该简腹地论述特殊一起共有特殊性以示它与一般一起共有的区别。
“一起共有”是两个或两个以上的所有人,以共有的全数财产不分份额地共共享有一物所有权的共有形式。
[10]而特殊一起共有与之相较较具有以下特殊性:
一、客体之统一性,永不分割性,和与此相关联的共有关系的长久性。
作为共有权的客体显然为依法为集体所有的全数土地,包括耕地、林地、滩涂、“三荒”土地等。
在共有关系中,任何农人作为该集体的成员都不能请求分割土地,也不能要求将自己那一份土地转让给他人。
因此相关于一般的一起共有因分割而终止共有关系,比如夫妻共有,合股共有,遗产的共有,因为夫妻关系、合股关系的解散,遗产的分系,具有相对短暂性,而特殊一起共有具有存续的长久性,即共有关系可不能因个别成员的死亡,户口迁出而消灭,只要集体组织尚有成员存在,一起共有关系将永久存续下去;
二、共有人人数的众多性。
在这一点上比较好明白得,依中国现行的自然村划分,每一自然村的人数显然是相当庞大的,而一般一起共有那么具有人数的有限性,实践中老是具体的几个人共共享有某物的所有权;
3、权利行使上的区别,这是与一般一起共有关键性的区别;作为一般一起共有,对共有物所有权的行使,比如为处分行为,只有在全部共有人意志一致的情形下,才对外发生效劳,部份共有人擅自处分共有财产的行为应当认定为无效;而农人对集体土地的特殊一起共有那么与此有相当大的不同,由于共有权人的众多,事实上不可能按全部共有人的一致意思行使所有权,而只能按多数共有人的意思来决定所有权的行使;
4、土地所有权依法不能继承,即共有人死亡后,其继承人并非能因此而继承其所有权,但其生前基于所有权人的身份所取得所有权收益应依法准予继承。
(二)具体的制度设计
关于特殊一起共有的制度设计,应从权利主体、权利内容、权利行使和权利客体等方面动身,并综合考虑中国现行政治、经济、文化、民众心理的各类外界因素,对集体土地所有权进行理性改造。
一、共有权主体:
乡、村、村民小组三级农人集体内具有农村户籍的全表现存人员;土地共有权人要件要紧有以下两个方面,第一,必需是乡、村、村民小组三级农人集体内具有农村户籍的成员,这就要求必需排除非本集体成员的土地承包人和本属于集体组织成员,但依取得城镇户口,转为非农业户口的人;第二必需是全表现存人员,若是集体成员已经死亡或被宣告死亡的,便依法丧失所有权,亦不得由其继承人继承,反言之,只若是集体组织内具有农村户籍的现存人员,不管限制行为能力人或是无行为能力人,一概享有所有权,任何人不得歧视乃至剥夺其所有权,只有如此,才能真正确保农人的所有权地位,强化所有者利益,弥补现行农村社会保障制度之欠缺;
二、共有权内容;要有效解决目前集体土地所有权制度中的农人缺位问题,关键确实是要给予农人以最坚实的土地权利,尽可能地发挥农人在土地所有权行使中的参与作用。
具体内容如下:
(1)决策治理权。
即共有权人在平等志愿、民主决议的基础上形成一起意思,对所有的土地进行支配的权利,具体包括决定所有土地的利用、处分权的行使及其具体行使方案,收益的分派方式,土地的治理、维持方法,所有权的具体执行机构和执行人员的产生方式、权限范围;
(2)监督权,即所有权人依法对其选举产生的权利执行机构及执行人员行使土地权利的行为进行监督,依法撤换不称职的执行人员,以保障所有权人的利益;
(3)处分权,即共有权人对自己所有的土地进行法律上的处分,决定其命运的行为,可是基于土地的特殊性质,其处分权又不同于对一样不动产的地方分,必需严格遵守现行公法、私法对土地处分的限制,比如不能擅自将土地所有权转让与他人,也不得擅自将农用地转为建设用地或从事其它有损土地价值的短时间行为等;因此也有学者以为土地所有权是权能不完整的所有权;
(4)收益权,即全部共有权人通过土地治理机构的执行行为收取土地收益,以实现集体土地所有者权益,具体包括收取土地的租金,国家征用农地的补偿费等;
(5)依法有权依照法律规定分得宅基地建造衡宇,和承包集体土地的权利,这也是共有权人的重要权利。
3、权利行使问题。
在上文论述土地特殊一起共有特殊性时已经讲到过,由于农村集体成员人数的众多,土地所有权的行使并非可能成立在全部共有人意思完全一致的基础上,也不可能由全部成员一同行使关于所有权的各项具体事务。
因此,在那个地址,笔者以为应当设立有关机构具体负责有关权利的行使:
其一,全部共有人组成类似于由建筑物区分所有人所组成的业主大会的权利机构——村民大会——,“该权利机构并非是一个具有独立法律人格的法人集体,而是以其成员为本位的非法人集体,具体权利义务仍然由组成一起体的全部成员承担,因此其主体仍属于自然人,是自然人的特殊形式——群体形式享有所有权”,并依照多数成员的意见形成所有人的一起意思,作为所有权人的意思表示并决定土地的具体利用、收益、处分方案;其二,由全部共有人选举产生有关执行机构,专门负责执行所有权人的一起意思,行使所有权的各项具体权能,比如对土地的维持、改善,收取、分派土地收益等。
在这两个机构中,显然前者决定后者的设立,并对其行为进行监督,后者必需对村民大会负责,并同意前者的监督。
四、终止语
土地作为一种自然资源,具有稀缺性和不可再生性,是人类赖以生存的基础,因此土地所有制度设计的合理与否直接关系到社会的稳固进展。
任何土地制度的设计都必需在公平和效率两大法律价值之间作出妥帖安排,笔者之因此主张按特殊一起共有对现行集体土地所有权制度进行改造,正是出于对公平效率兼顾的考虑。
笔者才疏学浅,不足的地方甚多,期盼与众学者商议。
注释:
一、王利明,《民商法研究》第5辑,法律出版社2001年版,第193页;
二、潘尚、陈晓文,《农地流转秩序的试探》,载《现代法学》,1997年第1期,第82页;
3、王卫国,《中国土地权利研究》,中国政法大学出版社1997年版第99页;
4、张红宇、陈良彪著,《中国农村土地制度建设》,人民出版社1995年版,第61页;
五、王卫国,《中国土地权利研究》,中国政法大学出版社1997年版第109页;
六、参见韩松,《论集体所有权的主体形式》,载《法制与社会进展》2000年第5期;
7、参见由嵘,《日耳曼法简介》,法律出版社1987年,第50页;
八、[台]郑玉波,《民法物权》,三民书商印行1958年版,第115年;
九、王铁雄,《完善集体土地所有权制度》《法学》2003年第2期,第45页;
10、江平主编,《民法学》,中国政法大学出版社,第389页。
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