对法院执行难问题的思考和建议XX41222.docx

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对法院执行难问题的思考和建议XX41222

对法院执行难问题的思考和建议

——贵州九三学社社员何兵律师

执行难是长期困扰人民法院工作的重大问题，社会高度关注，群众反映强烈。

执行难是全国司法系统面临的一个普遍性的难题，贵州省的情况也不容乐观，据统计，近六年（2009-2014）来，贵州省法院系统实际平均执行率只有75.35%，处于较低水平，离群众的期望有较大差距。

执行难问题的产生和长期存在，是各种因素相互交织、各种矛盾相互作用的集中体现，既有法治环境欠佳、社会信用体系不健全、立法相对滞后等外部因素，也有执行队伍素质不高、机制不畅、力度不够等内部因素。

有效解决执行难，对于确保当事人实现合法权益、维护法律尊严和树立法制权威，构建社会主义和谐社会都具有十分重要的意义。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要“优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”，将执行改革推向了以往从未达到过的高度和深度。

深入推进执行工作机制体制改革，推动执行权科学、高效运转，较好解决人民群众广泛关注的“执行难”问题，是整个司法改革中重要的一环。

在依法治国的大背景下，贵州省委省政府提出了依法治省的号召。

依法治省就必须树立司法权威，让每一个案件都体现公平与正义，而如果不解决执行难问题，这些愿望将无法实现。

作为一名专职律师，在办案的过程中，对执行难这个问题有深切的体会，面对当事人发出“赢了官司输了钱”、“以后再也不打官司”的抱怨时，感受到了解决执行难问题的必要性和紧迫性。

根据与司法同行的交流，结合本人的实践经验，对执行难问题进行了一些思考。

一、执行中的突出问题

（一）执行立法不完善，制约执行工作健康发展

1.缺乏统一的执行立法。

我国至今没有出台关于强制执行的独立法律，对执行工作缺乏系统性、完整性的法律规定。

有关执行程序的内容，被附带地在民事诉讼法中加以规定，并且只有区区30余条，而国际上通常的执行条文有二、三百条之多。

虽然最高法院通过出台司法解释和规章制度弥补了现行执行立法过于简单的缺憾，但其法律效力不能及于法律等同的地位，且许多司法解释和规章制度突破了法律的规定，在破坏法制统一的同时，也不能满足和适应执行工作新形势发展的需要。

2.法律空白和漏洞较多。

长期以来，我国立法一直遵循“宜粗不宜细”的指导思想，使得民事诉讼法对执行制度的规定过于原则和笼统，加上受制于条文数量和立法体例的限制，法律规定的缺失和疏漏较多，许多问题缺乏具体规定，导致执行人员的自由裁量权过大，极易出现消极执行、乱执行和其他各种问题，同时致使一些执行工作无法顺利开展。

如我国尚未建立完善的强制破产制度，一方面，自然人没有纳入破产的范围；另一方面，由于防范破产逃债、职工安置以及社会稳定因素的考虑，加之地方保护等因素，大量的法人虽实际资不抵债，但也难进入破产程序，导致一大批涉及资不抵债被执行人的执行案件久拖难结。

3.现有执行立法明显滞后。

随着社会经济深入发展，执行案件大量增长，新情况新问题层出不穷，现有的执行法律已跟不上形势的需要，因滞后而造成法院无所适从，对许多执行问题缺乏足够的应对措施和有效的解决手段。

例如对农村集体土地使用权的执行，现行法律规定未能考虑当前集体土地已可在集体经济组织之外流转的问题，致使这类案件在当前成为执行难题。

又如民事诉讼法规定的拘留期限过短，强制措施的功能难以充分发挥，许多案件无法形成足够威慑而难以执行。

（二）执行权运行过程不规范

1.执行时限没有严格执行。

我省法院缺乏相应的执行案件管理系统，没有对执行案件从立案到结案全过程实现动态管理，由于执行案件多、程序繁琐，如果承办法官不主动汇报，连法院的局庭长都无法及时了解相关案件的执行进度，不能通过催办、督办等手段强化对案件关键节点的监管，当事人更是无从知道案件的进展，法官对其询问得到的答案往往是“正在办，再等等。

”个案超执限的现象经常发生，对此当事人缺乏有效的救济渠道。

2.缺乏有效监管。

执行案件的办理，一直沿袭多年来形成的案件到人、承办人负责制，案件的全部过程，都是由负责执行的执行人员一个人在操作，权力高度集中，容易出现违法执行、“暗箱操作”等现象。

近年来，占全国法院十分之一的执行人员，违法违纪却占法院违法违纪人员总数的三分之一左右，有些法院的执行人员几乎全军覆没，这与传统执行权运行机构的缺陷有一定的关系。

二、解决执行难问题的建议

（一）建立完善执行内外配合协调机制，有效解决执行难问题

执行权涉及民事法律关系复杂，必须强化不同机关和部门间的配合协调，才能确保执行工作高效运行。

现阶段，要理清不同层级法院以及法院不同部门之间关于执行权力行使的权责关系，建章立制，保证统一执法。

同时要建立和完善人民法院与金融、住建、工商等机关之间的配合协调制度，形成合力，确保执行权得到有效落实。

1.建立完善执行联动威慑机制。

执行联动威慑机制目的是联合社会各种力量，形成执行合力，是解决执行难问题的重要途径。

要进一步完善有检察、公安、国有资产管理、银行、证券、国土、建设、工商等相关职能部门参加的协助执行联动机制，为及时协调处理执行工作中的相关问题提供平台并确保其有效运转。

当前，要以“四查”涉及的公安、金融、住建、工商部门为重点，建立覆盖全省全国的银行查询系统网络、法院与其他部门的“点对点”网络执行查控机制，消除财产不明、财产转移、财产隐藏等带来的执行难。

2.建立完善社会信用体系。

执行工作需要全社会的配合，只有褒奖诚信，惩戒失信，才能保证全社会尊重裁判。

应当建立和完善社会信用体系，对内全面征集诉讼参与人的诉讼信用信息，对外加强与社会管理和联动部门的对接合作，共同对恶意诉讼、逃避执行等失信行为进行规制和惩戒。

要通过召开新闻发布会、向相关部门披露失信信息、设立信息查询点等措施，提升诚信体系建设的整体效能，使失信被执行人在行政审批、融资信贷、市场准入、资质认定等诸多方面受到限制，促使其自动履行裁判。

（二）建立完善监督制约机制，保证执行公平公正

针对执行工作中存在的消极执行、乱执行等突出问题，应当建立和完善严密的监督制约机制，使执行工作的开展规范化、程序化、公开化，确保每一件能够执行的案件程序公正，执行高效，每一件无法执行的案件问题清楚，社会理解。

1.完善执行案件流程管理制度，推动执行权规范运行。

当前，特别要细化执行相关期间的规定，明确向债务人发出执行通知书的期间，查询和查封债务人财产的期间，执行财产的评估期间，执行财产的变价期间，执行款物发放期间等，确保执行的每一个环节规范运行，缩小执行人员自由执法的空间，防止执行权被滥用。

2.建好执行信息公开平台，推动执行权公开运行。

当前，最高人民法院已经建立了司法公开的相关制度，执行案件公开是司法公开的重要内容，各级法院应当建立执行信息化专用平台，将执行案件的立案信息，执行进展，案件办理中被执行人财产查询情况，评估拍卖过程和结果、财产分配等内容在信息平台上发布，供当事人查阅，赋予当事人对执行案件的知情权，增强执行工作透明度，提高执行工作的公信力。

3.完善执行错案责任追究制度，推动执行权公正运行。

有权必有责。

为防止执行权被滥用，必须建立和完善执行人员责任追究制度，保障执行权公正运行。

当前，应当认真研究执行工作中执行人员失范行为特征，建立和完善科学的责任追究制度。

要在相关制度中明确责任追究的范围，规定责任追究的程序和具体措施，确保执行人员权责明确。

4.建立向人大报告执行工作专项制度，提升权力监督效果。

人大具有对司法工作进行监督的法定职责，针对执行工作涉及困难面多，社会不了解等问题，应当建立法院定期向同级人大报告执行专项工作的制度。

通过报告，各级人大可以有效监督各级人民法院的执行工作，针对突出问题完善立法。

通过报告还可以客观反映涉及社会其他机关配合法院执行工作中存在的问题，推动进一步的沟通协调和立法完善解决相关问题，促进执行工作健康、有序开展。

（三）积极推进制定强制执行法，保证执行有法可依

执行工作中的问题涉及体制机制，需要通过立法完善从根本上加以解决。

现阶段，研究出台统一的强制执行法是执行权运行机制改革的当务之急。

首先，执行涉及的程序和措施比较复杂，需要详细的立法规定才能避免执法的随意性，有法可依才能规范执法。

我国《民事诉讼法》关于执行程序的规定过于简单，不能满足实践的需要。

其次，执行的依据主要来源于但不局限于民事裁判，还有仲裁裁决、行政命令、债权文书等，在民事诉讼程序上不宜规定相关内容。

第三，单独制定强制执行法是世界各国发展潮流和趋势。

尤其是大陆法系的国家对强制执行单独立法较为普遍，如法国、日本及韩国等国家，也包括我国台湾地区。

第四，执行并不是诉讼的简单延续，其在价值取向、目的以及功能定位等方面都与民事诉讼有相当的差异，实行单独立法，在立法技术和效果上都好于混合立法。

1.明确强制执行法立法原则。

应当充分吸纳国内外有关强制执行的研究成果，以成熟的理论指导立法，把平等保护当时人合法权益、执行经济等原则作为强制执行法的立法的依据，保证法律的科学性。

2.明确执行权力配置模式。

应当认真总结国内外执行工作的实践经验，结合我国基本政治制度和现实国情，对执行机构的设置和职能、人员的配备以及各自的权责等作出明确规定。

3.明确强制执行法的适用范围。

应当结合我国现行民事诉讼法的相关规定，借鉴国外有关强制执行立法经验，将法院裁判、仲裁裁决等纳入强制执行法的适用范围。

根据担保权的性质，考虑权利实现的成本，可以将担保权纠纷纳入强制执行法来适用。

4.构建强制执行相关制度。

应当在强制执行法中对涉及执行的重要制度进行明确规定，如执行组织制度、联动制度、监督制度、惩戒制度等，保证立法体系完善。

要科学规定强制执行的程序和措施，对强制执行的程序如执行依据、管辖、开始、中止、终结、救济，以及查封、扣押、冻结、变价等执行措施作出详细的规定，明确执行人、被执行人、协助执行人的权利义务，保证操作上有依据，避免分散立法带来的彼此不协调，甚至相互矛盾。