07五本中外行政制度比较纲要公共管理doc.docx
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07五本中外行政制度比较纲要公共管理doc
2007级五年制本科班公共管理专业
《中外行政制度比较》自学指导纲要
第一部分本门课程的自学指导
1.本门课程的性质、地位和作用
行政制度是一个国家政治制度的重要组成部分。
不同的政治制度表明不同的国家形态,它与国家相联系,属于历史范畴。
政治制度、行政制度对社会发展有着重要意义。
通过本门课程的学习,对中西方行政制度进行比较,探寻中西方行政制度的形成历史和文化背景、结构内容和基本特点、功能作用和运作机制、体制改革和发展趋势,揭示人类社会共同的政治发展规律。
学习中坚持辩证唯物主义观,运用科学的比较研究方法、研究视角吸取西方行政制度的精华,扬弃其糟粕,提升对我国政府制度问题的分析能力,构建我国政府制度的学科体系,促进我国政府制度的改革与完善。
2.本门课程的体系结构、基本内容
本书采用国别(模式)比较与主题比较相结合的方式,对政府制度的类型及其特征、中央行政制度、地方行政制度、中央与地方的行政关系、政府行政过程、行政制度改革进行全面考察,从具体到一般,再从一般到具体,运用辩证唯物主义的方法研究、比较了中西方行政制度的共性与差异性,总结人类行政制度规律,探索行政发展之路。
全书共计七章内容。
3.本门课程的自学和考试要求
学员可依据教学具体安排当中指出的学习重点,结合每章的学习目的和要求,以自学为主,面授辅导为辅,在掌握基本概念和基本理论的基础上,运用所学的基本知识和基本理论分析和解决有关的理论和实际问题。
考试方式为闭卷。
考试从两个方面进行考察:
一是基本概念和基本知识的掌握;二是独立思考分析实际问题的能力。
4.学习本门课程的方法和应注意的问题
自学中要依据教材的重点、难点,认真研读,认真做作业,做到及时学习及时检测。
同时结合中国行政制度的实际,分析重大理论与实践问题并作出自己的思考和回答。
5.本门课程考核的试卷结构和题型分析
本课程的考试试卷总分为80分。
按照《教学实施计划》的要求,本课程学习考试的试卷题型包括单项、多项选择题、辨析题、简答题、论述题。
第二部分本门课程的内容辅导
第一单元[学习提示]
通过第一章——第二章的学习主要应了解目前世界各国主要的行政制度类型及特征,中西方行政制度的异同。
第一章绪论
一、行政的基本概念
纵观中西方学者关于行政的观点,可以划分为以下三种理论类型:
1.狭义政府管理观。
在这种观点看来,行政就是政府及其组成部门对国家政务和事务所进行的管理活动。
在这里,管理的主体是国家行政机关,而不是国家立法机关和司法机关,更不是个别人或社会组织,因而国家立法机关和司法机关,企事业单位及社会团体的活动都不属行政之列。
对狭义行政含义的界定也属于狭义政府管理观的范畴。
2.广义政府管理观。
这种观点认为,行政是国家机关的管理活动,国家机关以外的企业、事业单位的管理活动属于经济、经营管理活动的范围,不应把它们列人行政的范畴。
在我国,国家机关的管理活动既指行政机关的管理活动,又包括立法机关和司法机关的管理活动。
3.广义行政管理观。
这种观点主张,我国的行政管理既包括立法机关、司法机关、行政机关的管理活动,又包括事业单位的管理活动。
此外,有人还主张,国家政治体系中的党的机关、群众团体以及国有企业单位的管理活动也应属于行政的范畴。
以非赢利性政策目标为标准来界定广义行政概念内涵的见解也与此种观点有相通之处。
由上可见,国内学者关于行政概念问题的分歧主要集中在管理主体的确定和管理范围的划分上,即行政活动的实施者究竟是谁,行政活动的边界究竟在哪里,立法机关、司法机关、企事业单位以及社会团体、党群组织的管理活动能否纳入行政的范畴之中。
我们的几点思考
其一,国内外学者对“行政”概念的认识是不断发展变化的,具有与时俱进性。
其二,行政是国家意义上的组织和管理活动,具有阶级性。
马克思主义认为,行政是一个国家概念,是国家的组织活动和管理活动。
其三,行政活动兼具政治性和社会性。
这主要表现在国家行政机关对国家的政治职能的履行上。
其四,行政活动具有法治性。
这就是说,行政管理尤其是现代
行政管理是依照宪法和法律的规定所进行的一种管理活动。
其五,行政活动具有执行性。
从政治与行政的关系来看,行政
是对政治的执行活动。
其六,社会主义国家的行政管理职能具有特殊性。
其七,行政与管理既有相通性,更有区别性。
可以肯定,行政与管理都属于管理科学的范畴,在管理的某些原理、原则和方法方面,两者具有一定的相通性。
但是,行政与管理的区别是明显的。
就纵向而言,管理的历史比行政更长。
自从出现人类群体活动以来,就有了管理活动。
早在原始社会,人们为了生存,就要组织起来同自然界作斗争,就要组织生产和分配,这就是最初的管理活动。
但是,这时的管理只有社会属性,不具有政治性质,所以还不是行政。
原始社会解体以后,出现了阶级,诞生了国家,这时的管理代表了统治阶级的意志,有鲜明的政治性,行政活动便产生了。
从横向来看,管理的外延更宽。
但是,并非所有的管理都是行政。
基于以上分析,我们将“行政”定义为“国家行政机关等行政主体为实现国家目标和统治阶级利益,依照宪法和法律的规定,组织和管理国家政务、社会公共事务和自身内部事务的执行性活动”。
这个定义统摄行政活动的主体、客体、方式、手段、性质、目的等六
方面的内容。
二、行政制度的主要意蕴
(一)行政制度的涵义
行政制度(即政府制度)是以一定的行政思想和观念作指导的、由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导体制、活动规程等方面的准则体系以及政府体制内各权力主体的关系形态。
对此,可以展开如下论析:
第一,行政制度的核心内容是行政权力体制的法定性规则。
第二,行政制度内含着相互关联、有序组合的多层次结构。
总体观之,行政制度是一个由内层、中层和外层有机构成的多层次结构系统。
内层(即核心层)是关于国家行政权由谁执掌的这类根本准则;中层是关于国家行政权执掌者—行政机构的设置、调整以及行政人员的配备、管理的基本准则;外层则是可供行政权力主体直接操作的各种具体准则,这三个层次相互关联、彼此制约,即外层体现中层,中层体现核心层;同时,核心层制约中层,中层制约外层,从而构成一个多维一体的行政制度系统。
第三,行政制度与行政思想(观念)、行政主体既有区别又有联系。
严格说来,作为行政主体所应遵循的法定性规则的行政制度与行政思想(观念)、行政主体等概念是有明显区别的。
这就是说,我们所研究的直接对象是行政制度,而不是行政思想(观念)和行政主体。
但是,任何行政制度总是在一定的行政思想(观念)指导和驱使下创制而成的。
其二,任何行政制度都必须通过一定的行政主体才能得以实施,化为一定的行政行为。
否则,行政制度便无法显示其功用。
可见,行政制度与行政思想(观念)、行政主体、行政行为具有高度的相关性。
(二)行政制度的特征
行政制度作为人类社会的一种政治现象,与其他社会现象相比,具有如下基本特征:
1.环境制约性
人们在创制和变更行政制度时总会受到诸多环境因素的影响和制约。
大而言之有以下三种:
(1)社会经济制度的影响和制约。
(2)社会政治结构的影响和制约。
(3)社会政治文化的影响和制约。
2、鲜明阶级性
3、效力强制性
4、形式多样性
各种不同类型的国家,阶级本质不同,都有各自相应的政权组织形式和国家治理方式,以适应统治阶级进行统治的需要。
即使是阶级本质相同的国家,由于国内阶级力量对比、民族因素和历史传统的不同,社会经济、文化发展水平的差异,政府制度的形式也不一样。
(三)行政制度的地位和作用
行政制度是一个国家政治制度的重要组成部分。
其主要作用表现在以下四个方面:
1.规范行政权力运作
行政制度自从产生以来,就起着规范行政权力运作的作用。
首先,行政制度确认行政权力是相对独立的国家权力。
其次,行政制度保障行政权力对行政相对人的有效行使。
再次,行政制度规定行政活动的程序,从而使行政活动有章可循,增强行政后果的可预见性。
第四,行政制度规定对行政权力主体进行监督的范围和方式。
总之,行政制度的重要功能在于保证行政权力合法、适当、有效地运作。
2.维护统治阶级利益
3.促进社会经济发展
环顾当今世界,随着国家对社会经济生活干预程度的加深,政府在发展社会经济方面的功能大大强化了。
4.实现公共管理职能
社会问题由执掌国家公共权力的主体—政府予以解决。
政府解决这类问题的主要手段就是蕴含于行政制度中的行政法律规范。
三、行政制度的比较研究
1、比较研究的对象
比较行政制度的研究对象就是世界各国的行政制度。
根据研究的需要,本书采用国别(模式)比较与主题比较相结合的方式来选择和展示研究对象。
2.比较研究的范围
行政制度比较研究的范围(亦称领域)十分宽广。
本书对中西政府制度进行比较研究的范围,可以归纳为以下六个相互关联、相辅相成的领域。
(1)政府制度的类型及其特征。
(2)中央行政制度。
(3)地方行政制度。
(4)中央与地方的行政关系
(5)政府行政过程
(6)行政制度改革
(二)比较研究的原则和方法
1、比较研究的原则:
依照宪法原则、可比性原则、实践性原则。
2、比较研究的方法:
比较分析方法、矛盾分析方法、系统分析方法。
(三)比较研究的目的和意义
1、开展中外政府制定比较,有助于我们丰富政府制度知识,提升对政府制度问题的分析能力。
2.开展中外政府制度的比较研究,有助于我们探究比较政府制度的学科体系,繁荣马克思主义政治科学。
3.开展中外政府制度的比较研究,有助于我们借鉴和吸收外国政府制度中的合理因素,促进我国政府制度的改革和完善。
同步自测练习题一
一、单项选择题:
1、行政制度的核心内容是的法定性规则。
A、行政权力体制B、行政人员C、行政机构D、行政观念
二.多项选择题:
1、行政制度如下基本特征。
A、环境制约性B、鲜明阶级性C、效力强制性D、形式多样性
三.判断题:
1、马克思主义认为,行政是一个国家概念,是国家的组织活动和管理活动。
2、我们经常管理即是行政,行政即是管理,二者内涵一致。
四.简答题:
1、行政制度比较研究的目的和意义是什么?
五.论述题:
1、试述行政制度的地位和作用。
第二章行政制度的类型及其特征
一、行政制度的分类
(一)行政制度分类的功能
分类的目的在于比较,有比较才能鉴别。
分类的标准不尽相同,体现了不同历史时代的不同政治集团和社会群体的价值取向。
通过对政府制度的分类研究,找出它们之间的共同特征和差异,揭示其本质内容,有助于人们在异同比较的基础上鉴别优劣,也有助于人们全面了解各国政府制度建设实践的经验和教训,趋利避害,取长补短,进而建设符合本国国情而又顺应世界潮流的先进的政府制度。
(二)行政制度分类的方法
1.若干政府制度分类法评介
由于研究者所使用的方法不同,所设定的标准不同,使得对政府制度类型所作的划分不同。
归纳起来,大致有以下三种有代表性的政府制度分类方法:
(1)亚里士多德分类法。
(2)孟德斯鸠分类法。
(3)伯哲士分类法。
上述三种关于政府制度类型的划分方法,既有可取之处,又有严重缺陷。
其可取之处表现为:
它们比较客观地反映了历史上各种政府制度的存在形式,为我们更为科学地划分政府制度的类型提供了有益的借鉴和参考;其严重缺陷则体现在:
它们只是对某些政府制度进行了分类,而没有形成统一的分类标准。
因此,对于政府制度类型的划分方法,有必要进行新的研究和探索。
2.我们所主张的政府制度分类法
我们可以对政府制度作出以下三种分类:
其一,根据国家元首的产生方式,可以把政府制度划分为两种类型:
用世袭方法产生终身制国家元首的政府制度,称为君主制政府制度;用选举方法产生限任制国家元首的政府制度,称为共和制政府制度。
其二,根据政府行使职权是否受宪法和法律的限制,又可以把政府制度划分为两种类型:
依据宪法和法律行使政府职权的政府制度,称为民主制政府制度;政府职权的行使不受宪法和法律的约束的政府制度,称为专制制政府制度。
其三,根据国家元首、立法机关与行政机关的关系以及政府组织形式上的特征,则可以把政府制度划分为五种类型,即内阁制政府制度、总统制政府制度、半总统制政府制度、委员会制政府制度和人民作主制政府制度。
二、内阁制政府制度及其特征
内阁制政府制度,亦称议会制政府制度或责任内阁制政府制度或议会内阁制政府制度。
它是西方国家及其他一些国家由内阁(政府)总揽行政权力并向议会负责的一种政府制度。
(一)内阁制政府制度的主要特征
1.强调议会至上
在内阁制政府制度下,议会处于国家的政治活动中心,是国家的最高权力机关,拥有立法、组织内阁和监督内阁的权力。
内阁由议会产生,并向议会负责。
内阁首脑和部长(大臣)需定期向议会报告工作,并接受议会监督。
2.内阁组成独特
在实行内阁制政府制度的国家,内阁由议会(下院)中占多数席位的一个政党或构成多数席位的数党联盟组成。
议会中的多数党或数党联盟即为执政党,其领袖受国家元首委托而组阁。
受命组阁的政党领袖即为内阁总理或首相,依据法律规定,由国家元首任命。
内阁总理或首相是政府首脑,不兼任国家元首,负实际责任。
3.国家元首“虚位”
在内阁制政府制度下,国家元首是国家权力的象征,不执掌实权,不负实际责任。
总理或首相不对国家元首负责。
国家元首不能单独行使职权,在履行宪法规定的职责时,需预先征得国务员的同意,由国务员副署,方能发生法律效力。
4.内阁总揽行政权力
在内阁制政府制度下,内阁系国家最高行政机关,政府首脑执掌实权作为执政党领袖的政府首脑,利用自己的党在议会中占多数而控制议会,实际上又掌握着立法权。
内阁成员必须同时是议会的议员。
他们既在政府中负责某项行政工作,又在议会中参与立法活动,因此,往往出现内阁控制议会的局面。
5.政府对议会负责
在内阁制政府制度下,政府对议会负责,接受议员的质询,解释政府的政策或内阁的决定。
当议会对政府的政策或政治行为赞同时,政府方能继续执政;当议会通过对内阁的不信任案或者否决内阁的信任案时,内阁必须总辞职,或者由政府首脑提请国家元首下令解散议会,提前举行议会选举,由新议会决定内阁的去留。
三、总统制政府制度及其特征
(一)总统制政府制度的创建及其成因
总统制政府制度是由总统担任国家元首和政府首脑的一种政府制度。
这种政府制度由18世纪末期的美国所创建,后为拉美的阿根廷、巴西、墨西哥、亚洲的印度尼西亚、巴基斯坦、非洲的埃及、肯尼亚等不少国家所采用。
影响美国总统制政府制度创建的主要因素有:
其一,三权分立的原则为总统制政府制度的创建奠定了政治基础。
其二,反对君主制的思想为总统制政府制度的创建扫清了认识障碍。
其三,州长制为总统制政府制度的创建提供了有益借鉴。
其四,华盛顿个人的影响也为总统制政府制度的创建起到了重要作用。
(二)总统制政府制度的主要特征
1.总统独立于国会之外
在总统制政府制度之下,总统完全独立于国会(议会)之外。
这种独立性具体表现为:
总统由公民直接或间接选举产生,而不由国会(议会)产生;总统的权力由宪法明文规定,而不是由国会(议会)授予;总统的任期由宪法规定,而不受国会(议会)信任与否的影响。
即使总统有严重违宪行为,国会(议会)也只能提出弹劝,无权罢免总统。
2.总统一人兼任国家元首和政府首脑
在实行总统制政府制度的国家,总统既是国家元首,又是政府首脑。
这种元首是实权元首,行使宪法和法律所赋予的权力。
总统一般与政府各部部长组成内阁。
总统本人是内阁首脑,独揽行政大权,统帅全国武装力量。
由总统颁布的行政命令,无须国务员副署。
3.政府与国会完全分离
在总统制政府制度下,政府与国会是完全分离的。
政府成员不得同时兼任国会(议会)议员,不能参加国会(议会)立法的辩论和表决,在形式上不能向国会(议会)提出法律案或预算案。
4.政府成员与总统是僚属关系
在总统制政府制度下,政府成员一般由总统任免,由总统领导并向总统汇报工作。
政府成员服从总统的决策,总统随时可以解除他们的职务。
5.政府不对国会负连带责任
在总统制政府制度下,政府不对国会(议会)负连带责任,政府成员只对总统负政治上的责任,总统只对选民负政治上的责任。
国会(议会)除可以对总统依法行使弹劾权外,不能以不信任投票迫使总统辞职,总统亦无权解散国会(议会)。
总统需向国会(议会)报告国情,通常以咨文的形式向国会(议会)陈述意见、报告工作或提出立法倡议。
国会(议会)通过的法案须交总统签署后才能公布实施,总统如不同意,有权加以否决。
但若国会(议会)以2/3多数再次通过,该法案即可生效成为法律。
四、半总统制政府制度及其特征
(一)半总统制政府制度的发端及其必然性
半总统制政府制度是一种介于总统制政府制度与内阁制政府制度之间、兼有内阁制特点的总统制政府制度。
采用这种政府制度的国家主要是法国、奥地利、芬兰、冰岛、葡萄牙等。
20世纪90年代初以来,俄罗斯和东欧一些国家也采用这种政府制度。
半总统制政府制度发端于法国第五共和国。
第五共和国的半总统制政府制度的建立有其深刻的历史背景,是历史必然的产物。
首先,国内经济状况的变动是第五共和国半总统制政府制度建立的根本原因。
其次,国内政治矛盾的激化是第五共和国半总统制政府制度建立的一个重要原因。
第三,法国人民要求建立一个稳定的、强有力的政府的意愿是第五共和国半总统制政府制度建立的又一个重要原因。
(二)半总统制政府制度的主要特征
1.形式上设有两名行政首脑(总统和总理)
在半总统制政府制度下,形式上设有两名行政首脑,即经全民投票产生的总统和经总统任命产生的总理。
总统与总理的关系是:
前者决定大政方针,后者负责具体的行政事务。
2.政府不对总统负责而对议会负责
在实行半总统制政府制度的国家,由总理、国务部长、部长、国务秘书等组成的政府不对总统负责,而对议会负责。
议会可以谴责政府。
当议会通过谴责案即不信任投票案或否决政府的施政纲领或总政策声明时,总理必须向国家元首(总统)提出政府总辞职。
就这一点而言,半总统制政府制度具有内阁制政府制度的特点。
3.总统掌握实际的统治权,成为国家权力的中心
在半总统制政府制度下,总统掌握实际统治权,成为国家权力的中心,不对任何机关负责。
在一定意义上,半总统制政府制度下的总统的权力比一般总统制政府制度下的总统的权力还大。
五、委员会制政府制度及其特征
(一)委员会制政府制度的施行缘由
委员会制政府制度亦称合议制政府制度,它是指国家最高行政权不是集中在国家元首或政府首脑一人手中,而是由议会产生的委员会集体行使的一种政府制度。
瑞士实行委员会制政府制度直接受到法国的影响。
瑞士实行委员会制政府制度是与其特定国情相关联的。
(二)委员会制政府制度的主要特征
1.议会至上
在瑞士,议会不仅有立法权,而且有行政政策、方针决定权,是最高行政领导机关。
议会是委员会的上级机关,对委员会享有监督权,可以变更或撤销委员会的决定和措施。
议会通过的法律案或其他决定,委员会不能要求议会复议,必须服从和执行。
委员会无权解散议会,议会也无权推翻委员会。
2.委员会成员权力相当
在委员会制政府制度下,联邦主席虽然是国家元首和政府首脑,但他除了享有一些礼仪性和象征性的权力如对外代表国家、对内主持联邦委员会的会议等外,其他权力与委员会中的其他委员完全相当。
在决定问题时,至少必须有4名委员同意,方能生效,联邦主席没有拍板权。
3.合议决策
在委员会制政府制度下,联邦委员会中的每个委员虽然分别担任某一个部的部长,但无权对本部的重大问题单独作出决定,必须作为议案由联邦委员会指定的有关三人小组(均为联邦委员)研究决定。
一切重要政务,均由委员会集体讨论,实行少数服从多数、集体负责的原则。
六、国务院制政府制度及其特征
(一)国务院制政府制度的发展脉络
中国的国务院制政府制度,是在马克思列宁主义理论指导下,总结新民主主义革命时期政权建设经验的基础上逐步形成的。
随着我国政治经济形势的变化,曾多次对国务院制政府制度进行调整和改革,使之不断发展。
大致说来,我国国务院制政府制度的历史发展过程可以划分为以下五个阶段:
1.探索、成型阶段(1931年至1953年)
在新民主主义革命时期,中国共产党从1931年11月建立中华苏维埃共和国开始,先后在革命根据地建立了工农民主政府、抗日民主政府和人民民主政府。
2、正式形成阶段
1954年9月20日,第一届去全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》和《国务院组织法》等法律,这标志着中华人民共和国国务院政府制度的正式形成。
3、初步调整阶段
4、破坏、瘫痪阶段
5、恢复、发展阶段
(二)国务院制政府制度的主要特征
总体而言,中国国务院制政府制度具有以下主要特征:
1.国务院从属于全国人民代表大会
国务院作为最高国家权力机关的执行机关,对全国人民大会具有从属的性质。
这种从属性主要表现在以下三个方面:
(1)国务院由全国人民代表大会组织产生。
(2)国务院对全国人民代表大会负责并报告工作。
(3)国务院受全国人民代表大会的监督。
国务院所具有的对全国人民代表大会的从属性质,充分体现了我国政权组织的“议行合一”原则。
2.实行民主集中制基础上的总理负责制
所谓“总理负责制”,是指总理对国务院工作中的重大问题具有最后决定权,并对这些决定以及他所领导的全部工作负全面责任。
这一制度的具体内容可概括为“三权一责”:
(1)全面领导权。
(2)最后决定权。
国务院工作中的重大问题,经由国务院常务会议或全体会议充分讨论之后,总理具有最后决定的权力。
这一权力不受少数服从多数原则的限制;(3)人事提名权。
(4)全面负责任。
国务院发布的决定、命令和行政法规,向全国人大常委会提出的议案,任免行政人员,均由总理单独签署。
这是总理个人对其权力全面负责任的制度形式。
总理负责制与民主集中制是密切相关的。
总理负责制体现了民主集中制中集中的一面,但这种集中又必须建立在民主的基础之上。
可见,我国国务院所实行的民主集中制基础上的总理负责制,兼有通常所说的“合议制”和“首长制”两者的长处,又避免了两者的短处,即既重视民主讨论,又强调总理拥有最后决定权;既避免合议制影响效率的弱点,又避免首长制容易忽视民主、走向专断的弱点。
七、若干问题的比较分析
(一)西方政府制度的异同
1.西方主要国家政府制度的相同点
(1)遵循权力分立与制衡原则。
美国宪法将联邦政府的权力分为立法权、行政权和司法权,并将它们授予国会、总统和最高法院分别行使,相互独立,相互平衡,但在行使权力时又相互依赖,相互重叠。
在英国,虽然实行君主立宪制政体,议会在形式上处于主导地位,但在权力结构及其运行机制的构建方面与美国一样,遵循分立与平衡的原则。
(2)实行资产阶级政党政治。
政府都由在议会选举或大选获胜的政党(即执政党)出来组阁,当选的总统和首相一般都要任命本党政治家为内阁成员(人们称英国的内阁制为“政党内阁制”)。
(3)总统和首相都拥有巨大的权力。
这首先表现为二者都有控制议会的权力。
其次,总统首相都拥有任免内阁成员并左右内阁的巨大权力。
2.西方主要国家政府制度的不同点
一般说来,美国总统制政府制度与英国内阁制政府制度的不同点表现在以下五个方面:
(1)政府制度的形成路径不同。
英国内阁制政府制度在渐进性的改革中依据不成文宪法逐步建立和完善起来。
美国的总统制政府制度是通过制定成文宪法而建立起来的政府制度。
(2)政府(内阁)组成的方式不同。
在英国的内阁制政府制度下,政府通常由议会中占多数席位的一个政党组成。
多数党的领袖经国家元首任命为政府首脑,内阁成员通常必须同时是议会议员。
在非常情况下,内阁成员如不是议员,则须取得议员资格。
而在美国的总统制政府制度下,
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