雷高飞欠发达地区国有资产监管浅析.docx

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雷高飞欠发达地区国有资产监管浅析

中共湖南省委党校

湖南行政学院

学员毕业论文

论文题目：

欠发达地区国有资产监管浅析 

学员姓名：

雷高飞

指导老师：

王晔教授

班别：

第四十二期中青年干部培训班

2012年6月10日

中共湖南省委党校

学员毕业论文评审表

湖南行政学院

论文题目

欠发达地区国有资产监管浅析

作者姓名

雷高飞

班次

第42期中青班

论文字数

5100字

评

审

意

见

评分：

评审人签名：

年月日

评审成绩

优

（100－90）

良

（89－80）

合格

（79－60）

不合格

（60分以下）

注：

1、评审意见要求具体、真实反映文章水平，不可笼统评判。

2、论文成绩最后均以优、良、合格、不合格记入表格中。

论文提要

当前我国欠发达地区的国有资产监管由于多方面原因影响，资产流失严重，并呈不断扩大趋势。

本文详细阐述了国有资产监管现状，深层次剖析了国有资产监管存在的问题及原因，进而从构建多层次监管网络、健全管理制度、依法处置国有资产、强化国有资产的配置管理、规范国有营运公司的运营、加强公共性资产和资源性资产的管理等方面提出了具体的工作对策。

关键词：

欠发达地区、国有资产、监管

欠发达地区国有资产监管浅析

国有资产是国家机关单位履行职能的物质基础，是国家政权建设的物质保证。

但长期以来，由于多种原因影响，行政事业单位国有资产管理既没有摆上应有的位置，又存在诸多问题和突出矛盾，工作形势不容乐观。

如何加强资产管理，提高资产使用效率，确保资产保值增值，是摆在我们面前的重要课题。

笔者结合本县实际，拟对县级尤其是欠发达地区行政事业单位国有资产管理作一粗浅剖析及探讨。

一、国有资产监管的现状

（一）国有资产监管机构演变概况

以地处湖南南部的祁东县为例，1992年在县财政局内设国有资产管理办公室，与财政局合署办公。

1997年又成立国有资产管理局，2011年，在“国资局”下设国有资产经营管理公司、交通与水利建设投资公司、开发区建设投资等公司，从而基本构建了国有资产管理、监督、营运体系“三层次”构架，形成了比较成熟的国有资产监管体系。

（二）国有资产结构情况

1、国有资产总值稳步增长。

据统计，2011年祁东县国有资产33.21亿元，比上年增长23.21%，其中：

国有企业国有资产10.61亿元，占全县国有资产的31.91%；国有营运公司国有资产5亿元，占全县国有资产的15.1%；行政事业单位国有资产17.6亿元，占全县国有资产的52.99%。

2、行政事业单位资产日益壮大。

随着公共财政的建立，国有企业从一般竞争性领域退出，行政事业单位资产不管从总量上还是从相对比例上逐年增大，并占主导地位。

祁东县2011年全县行政事业单位国有资产17.6亿元，比2010年增长1.62亿元，且占全县国有资产的52.99%。

（三）现阶段国有资产监管概况

1、在管理制度创新上出实招。

近年来，祁东县开始探索国有资产管理并出台了一系列规范性文件，如《祁东县推行行政事业单位国有资产管理改革加强资产经营受益征管工作方案》、《行政事业单位国有资产处置实施办法》等等，为国资监管提供了制度保障，基本建立了各主管部门行使资产经营、申请购置、日常使用等管理职能，财政部门行使处置审批、调剂、收益分配监管职能的管理体制。

 2、在国有资产管理公司成立上做文章。

2011年6月，

祁东县成立了国有资产管理公司（性质为国有独资公司，只

管资产，不经营，除公职人员外，无成本运行），集中管理

全县不动产，监督管理流动产（不含银行现金、无形资产、

商标和土地使用权等），集中管理全县的国有资产的经营收

益，同时将全县所有行政事业单位统一到该公司，实行集中

过户，并积极探索组织资本金运行。

3、在行政事业单位资产监管上下功夫。

主要从以下几方面实施监管：

一是实施国有资产收益收缴。

对本县所辖行政事业单位以及受政府委托行使行政管理职能的企业和单位的国有资产征用后的补偿金收入、资产处置收入、资产出租收入、投资收益、税后利润等实行收益收缴。

二是实施资产清查工作，完善资产处置、报废等增减审批程序和审批制度。

同时设计简易、方便实用的固定资产明细账页，解决单位固定资产分类、分部门、地点相统一明细核算的问题。

三是建立公有资产、代管资产台帐制度，对收归国资管理的各单位土地、房产实行动态的台帐制度。

四是实施行政事业单位资产盘活和调剂工作。

对盖有新办公大楼的单位，老办公楼实施国资收回并统盘考虑调剂，实施盘活变现；对需要更新的单位小车，实施购买新车上交旧车的管理模式，实施旧车统一调剂集中拍卖制度。

（四）取得的阶段性成效

1、国有资产流失进一步得到遏制。

2010年，祁东县设立了“国有资产处置资金专户”，从押金到运营等，所有的收入都进入专户。

由此每年全县净增财政收入达2000万以上，特别是县供销系统，10年前，在国有资产处置变卖了95％的情况下，去年实行国有资产集中处置，年底净节余1100万。

同时，我县国有资产集中处置前，国有资产税收平均一年不足100万，而2011年却达到了1476万，增幅达1376万。

2、“非转经”资产速度进一步加快。

一是全县国有资产实行统一规划、统一调度、统一规范经营范围，对于行政事业单位的临街门面，原则上可用作经营性资产的，不作办公使用；并不得随意将经营性资产转化为非经营性资产。

二是非经营性资产转化为经营性资产时，必须先到国资局登记，建立台帐，进行统一管理。

三是建立了经营性信息网络。

将国有资产座落的位置、租价、禁止经营的范围以及承租人的姓名、经营范围、交租情况等要求全部在网上进行公布，做到公开透明。

四是按照“紧跟市场价，略低于市场价”的原则统一招租，所有出租收入全部进入“国有资产处置专户”。

2011年，全县行政事业单位与2010年相比，仅租价方面就提高了3.4倍，增加财政收入1600万元。

3、城市公共性资产、无形资产管理进一步加强。

城市公共性资产由各相关主管部门实施管理，如采用BOT方式形成的资产、旧城改造过程中形成的房产等由建设部门实施管理。

随着城市建设的推进，城市无形资产（如广告牌、城市公交线路、公用设施经营权、出租车经营权、公用设施冠名权）的价值逐步体现出来。

二、国有资产监管存在的问题及原因分析

（一）存在的问题

经过实践和探索，国有资产监管工作虽然取得了一定的成绩。

但存在着资产管理制度不健全、资产配置不合理、资产使用效率低等问题，主要表现在以下几个方面：

1、管理散漫。

改革前，祁东县国有资产管理一盘散沙，资产处置随意。

一是国有企业管理尤为突出，形成管理上无人问津、“重钱轻物”、“重购轻管”的现象；二是行政事业单位资产管理观念淡薄，职责不清，监管乏力，形成各部门只有权力，没有责任、风险，资产配置不合理，资产使用效率低，资产帐务混乱等诸多问题。

三是城市公共性资产、无形资产管理缺位。

由于偏重于行政事业单位资产、国有企业资产的管理，往往忽视城市公共性资产、无形资产管理，城市无形资产存在着无人监管和多部门争监管并存的局面。

2、流失严重。

主要表现在资产处置流失上。

一是假挂牌、假招标层出不穷，卖后收钱打折等现象比比皆是。

二是贱卖现象严重。

资产不上账、低于自身价值贱卖、卖后不入账，特别是几十万以下的小额资产任人处置、无序处置等，县纪委都查不到账（这些财政部2006年35、36号令规定的执行都不到位）。

三是处置不报批。

一些行政事业单位的二手车、办公室电脑等办公用品都不按程序处置，形成人人都想吃“国有资产这块唐僧肉”、多部门多头管理的“麻纱”局面。

四是集体资产无机构、混乱管理。

祁东县集体资产从2008年纳入国有资产管理范畴，以前处置的随意性比国有资产更大。

3、经营混乱。

由于国家在县级国资管理体制上长期不顺，国有资产管理制度可操作性不强，存在很大漏洞，从而导致地方国有资产“寻租”现象严重，甚至出现“以租代买”现象，突出表现在行政事业单位门面出租上，一般租期均在10—15年，有的甚至一次性租期达30年，而租金又没有逐年递增，导致全县每年租金流失在2000—3000万以上。

同时，90％以上的单位租金收入均不入账，自建“小金库”，资产经营行为不规范、不透明，资产经营实得收入不及应得收入的1/3，尤以门面出租为甚，有时候甚至出现市场价租金为6万，而实得租金为1万的“怪相”。

4、配置缺失。

一是配置职权不到位。

一般文件规定的国资局的职权，都被各单位剥夺，出现多头管理、无权管理的现象，全县大部分的财产的采购均是采购办、纪委在操作，国资局成了一副“空架子”。

二是任意配置严重。

单位领导无计划的购买、无计划的报批，且各部门随便找领导开条子采购，出现“只管发票报账，不管资产放哪”、“查不到账”的局面。

三是配置实用效率低下。

由于重复购置严重，导致配置效率低下，有的使配置后资产流失严重，严重损坏了单位形象

（二）原因分析

造成上述问题的原因，既有认识上的误区，更有体制、管理上的原因。

从总体上看，主要是行政事业单位国有资产的产权制度有缺陷，另一方面是管理制度不完善，还没有形成一套完整的针对行政事业单位国有资产的管理体系。

1、没有树立正确的国有资产管理理念。

一是缺乏效益意识。

以祁东为例，长期以来，人们一直认为行政事业单位国有资产是非经营性资产，是用于满足单位办公和开展工作的需要，是不可计算效益的资产。

二是缺乏管理意识。

认为有剩余房产和土地的单位毕竟是少数，能拿出来用于经营的资产也有限，没有多少收益可言，何况，在财政拨款不足的情况下，有点收益作弥补也是可以理解的，管不管无所谓。

三是缺乏约束意识。

认为行政事业单位房产、土地都是国有资产，不占白不占。

四是缺乏责任意识。

认为为单位购建资产超预算甚至无预算的欠款、借款，不违反财经纪律，造成的缺口也将由财政承担，“大锅饭”现象严重。

2、没有建立有效的国有资产管理机制。

一是产权制度不明、所有者错位是导致行政事业单位国有资产管理乏力的根本症结。

由于“单位使用”就等于“单位所有”，多数行政事业单位都在追求最大化占有资产，希望财政多拨款，多置产，导致部分单位资产配置剩余，使用效率低的情况发生。

如果产权还是归在各个单位名下，那么加强管理、减少浪费、控制腐败都将是难以奏效。

二是没有建立一个有效的使用管理制度。

我国对经营性国有资产管理历来十分重视，而对非经营性国有资产管理，仅仅是对管理工作作了一些规范，如建立了产权登记制度、统计制度、非转经评估处置办法等，且不少管理办法流于形式，非经营性国有资产即行政事业单位国有资产管理实际上是处于“盲区状态”。

三是具体使用管理活动中职责不清。

由于行政事业单位的固定资产不提折旧，绝大多数单位仅登记总账而不设明细账，致使账实严重不符。

同时，各单位固定资产未相应建立使用管理台账或卡片，特别是一些单位的房产长期没有体现账面价值，资产的分布使用保管难以落实到相关责任人员。

三、加强国有资产监管的几点建议

（一）构建多层次的监管网络

国有资产管理委员会（以下简称县国资委）作为国有资产管理决策机构，由县长、分管财贸的副县长及发改局、财政局、监察局、人事劳动局等单位负责人组成，代表县政府行使全县所有国有资产所有权、监督管理权、投资收益权和资产处置权，调配使用国有资产。

下设国有资产管理委员会办公室（以下简称县国资办），依托财政原有的国资管理力量、财务总监队伍对县国资委负责，受县国资委委托，对全县国有资产进行日常管理，解决有人管事的问题。

（二）健全管理制度

一是建立产权集中管理制度。

建议将全县所有的国有资产过户到国资局来，进行集中管理，集中过户。

二是创新集中管理资产收益制度。

在不损害政府形象和伤害群众感情的前提下，按照“市场论价，略低于市场价”的原则，适当、合理、控制地采用公开招标、门面招租，集中管理资产收益。

三是建立公开、透明的经营管理信息化制度，为资产的合理运营提供载体保障。

（三）严格细化国有资产处置

要深化、细化执行财政部第35号令，建立国有资产集中处置领导班子：

由国资局牵头，联合规划、国土、房产实行一条龙服务。

在处置时，要选择信誉好、操作性强的中介机构（拍卖机构），同时建立中介机构的信誉机制，要有惩戒措施，要善于、敢于启动拍卖程序。

（四）强化国有资产的配置管理

要对行政事业单位的资产讲究科学、合理配置，建立一整套配置制度和流程；不能把资产的配置简单的搞个政府采购；对配置计划要反复研究，国资局在事前（配置）、事中（处置、管理收益）、事后（清产核资）资产管理中必须占有主导地位；各单位的配置计划必须提前半年完成，并按法定程序提交讨论。

（五）规范国有营运公司的运营

要做大县国资公司、县土地收储中心，为政府公共财政和城市建设起到融资和储水池作用。

一是县国有资产经营有限公司对县国资局授权的国有股权、非转经资产、闲置国有资产实施经营管理，盘活存量资产，实现国有资产保值增值；做大做强公司规模，搭建融资平台，以保证财政性投资项目的资金需要。

二是县土地收储中心对全县范围的土地按规划进行有序收储，合理适度融资，适时有效进行收储、加以整理，并按地（区）块实行成本核算，出具效益评估报告。

三是其他国有营运机构按照发展规划，履行城市、交通、水利、教育基础设施建设、开发区建设、移民项目配套建设及融资等职能。

（六）加强公共性资产、无形资产、资源性资产的管理

实行公开招投标有偿使用原则，对城市公交线路特许经营权、出租车经营权、城市户外广告经营权、城市公用设施经营权、公房出租等公共性资源以及溪流河道采砂权、采矿权、土地整理开发权、水电资源开发权、国有（集体）林地和林木使用权、经营权等自然资源，分别由各主管部门制定具体的有偿使用方案，报国资局审核后，交县政府采购招投标交易中心公开竞拍。

主要参考文献：

1、宁向东，《国有资产管理与公司治理》，企业管理出版社，2003年3月第1版

2、扶青，“发达国家国有资产管理模式对中国的启示”，商业经济文荟，2000年第3期

3、王宗廷、何骁勇，“国有资产流失的法律对策研究”，湖北社会科学，2002年第12期

4、聂小蓬、贺五一，“国有资产流失的原因及其对策”，沿海企业与科技，2006年第1期

5、李毅中，“深化国有资产管理体制改革”，管理世界，2005第9期

6、何敏，“建立有效的国有资产监管、运营机制”，财经科学，2000年第3期