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保障房产权形式多样化的探索经济
保障房产权形式多样化的探索经济
摘要:
保障性住房是一个社会保障的重要组成部分,目前我国政府对保障性住房的投资力度越来越大,并将其提升至一个关系到民生、稳定的高度。
然而,由于各种原因,目前实行的保障性住房制度还存在一些问题,本文就针对这些存在的问题,在借鉴国外政府在保障性住房方面采取的措施和政策的基础上,提出探索保障性住房产权多样化这一新的发展模式,并详细的分析了其具备的优势;最后提出相应的政策建议。
保障性住房是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象﹑建设标准﹑销售价格或租金标准,具有社会保障性质的住房。
保障性安居工程主要是指城市的廉价住房﹑也包括在一些林区﹑垦区﹑煤矿职工的棚户区(危旧房)改造﹑游牧民定居工程,所以我们把解决城市低收入住房困难的廉租房、经济适用住房,解决林区﹑垦区﹑煤矿棚户区的改造问题﹑游牧民定居工程和扩大农村危房改造试点工作统称为保障性安居工程。
不同情况的低收入家庭,对保障性住房有租赁与买卖的不同需求。
廉租住房是政府或机构拥有,用政府核定的低租金租赁给低收入家庭。
低收入家庭对廉租住房没有产权,是非产权的保障性住房。
经济适用房是政府以划拨方式提供土地,免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金,实行税收优惠政策,以政府指导价出售给有一定支付能力的低收入住房困难家庭。
这类低收入家庭有一定的支付能力或者有预期的支付能力,购房人拥有有限产权,最终目的都是尽快地解决低收入家庭住房困难,实现“住有所居”的目标,这是最根本的。
世界各国将住房大多分为公屋或私屋。
公屋是有政府买单的保障性住房,而私屋则是私人拥有不享受政府买单优惠的自建或市场化的商品房。
日本有一种保障性住房叫公营住房,类似于廉租住房,住户是没有任何产权的;还有一种使公团住房,政府提供相当的优惠条件,使得住房者拥有一部分产权。
新加坡的保障性住房叫“组屋”,既有租,也有售。
一、国外保障性住房制度的先进经验
美国住房政策的核心是“为全体美国人民提供合格的、安全的、能负担的起的住房”。
美国住宅大体分为独立住宅和公寓。
公寓有可分为普通公寓、合作公寓、产权公寓和豪华公寓。
其中普通公寓是美国城市主要的居住形态,而城市里的中低收入人群最主要的收入形式适合作公寓。
合作公寓一般不出售产权,合作公寓通常被股份化,居住权按照面积、朝向、楼层等因素定价,买入和转让居住权实际上变成了股份交易。
这种合作公寓只租不卖,主要是因为公寓设施陈旧、建造时间久远;要么开发商已收回部分建造成本,租金用以维护日常维修和改造,要么受到租金控制,使租金不能随意提高。
美国政府从法律、行政、税收等多方面调整和控制房地产市场的稳定,尤其是政府鼓励开发商建造更多的廉租房,并给与一定的奖励。
法律上,出台了《合众国住房法》、《开放住房法案》、《国民住宅法》等,每年大约有30亿美元的财政支出用于兴建低收入家庭的租用住房。
廉租房成为法国社会的“首席稳压器”。
法国廉租房管理机构被内置在了各级政府的廉租房管理办公室,由专门的政府机关负责廉租房申请人的考核与分配。
通常政府对申请者有一套严格的评审制度,不符合要求的坚决不予办理。
同时评审制度又体现了一定的灵活性,某些特殊情况,如被房东驱逐的无过错房客、残障人家庭等仍可以得到廉租房。
对经济发展条件不同的地区采用不同的考核标准,防止了按收入为标准的“一刀切”。
法国廉租房的建设资金由各级政府和一些事业单位共同筹集,其中各级政府筹集的资金通常可达总投资的70%。
房屋建成之后,交由各地方政府的廉租房管理部门支配和管理。
承建廉租房项目的开发商,可以从政府得到各种优惠政策,以补偿其微薄的经营利润。
严厉的惩罚制度是新加坡保障性住房的基础。
新加坡的中央政府在公共管理上起着主导作用。
通常,政府以集镇中心的方式建立大量的组屋区(类似我们的经济适用房)提供给中等收入家庭居住。
组屋区的交通、医疗、通讯等基础设施大部分由政府专门规划和建设。
新加坡通过立法方式严格监管房地产市场。
政府规定,居民所买的组屋5年内不许转让,5年内转让只能转给政府,不能上市。
日本住宅发展规划先行日本住房政策可以追溯到150年的《住房金融公库法》、1951年的《公营住宅法》和1966年《城市住房计划法》等多部法律。
政府规定了三个居住标准即最低居住标准、平均居住标准、诱导居住标准。
日本政府对住宅发展规划的制定和实施非常重视,每五年制定一个发展目标,不论经济发生怎样变化,政府都在财力上保证发展目标的实现。
为适应老龄社会发展趋势,日本政府推进民间租赁市场的整治、促进住宅无障碍化、土地和住房资产利用制度建设来解决老龄人居住问题。
韩国实施的是多重保证下的住房体系从1998年开始,韩国政府开始实施促进廉租房的政策租房主要依据建设交通部公布的最低居住标准建造,主要供应给无房产及低收入家庭(月收入不及城市家庭月均收入50%)。
廉租房分成两类,一类是用永久性出租房,另一类是可出售的出租房。
韩国政府重拳打击房地产投机,同时不断提高房地产信息的采集。
一是提高房地产转让税率,对拥有3套以上住宅的居民户转让房产课以60%的高标准转让税;二是在住宅价格增长过快的地区,实施禁止住宅预售权转让制度;三是逐步建立住宅实际交易价格申报制度,根据住宅实际买卖价格征收房地产登记税;四是政府进一步改善房地产税制,开征房地产保有税,新设住宅税列入保有税税种。
此外,韩国政府建立了由建设交通部直接控制的全国房地产信息系统,要求每月上报,在房价上涨最快的特殊时期,甚至实行周报制度。
除自有数据之外,建设交通部还整合了来自国民银行、房地产中介机构的采集数据,确保房产信息数据的真实可靠。
就目前世界各国的住房保障看,在保障方式上大致可以归结为两类:
一是救济性住房保障(如我国的租赁补贴、廉租住房﹑民政福利房),二是救助性住房保障,被视为社会保障的底线,即使一些社会福利水平较高的国家,也不敢轻易放弃这道底线。
二﹑借鉴国际先进经验结合本国实际情况,中国需大胆探索保障性住房产权的多样性
2.1目前保障性住房存在的问题
近年来,一些地方的经济适用房发挥了住房保障的积极作用,但也暴露出诸多问题。
廉租房主要存在的问题:
第一,普通廉租房资金来源不稳定资金量有限。
廉租房的资金来源应该以财政公共预算为主,多数城市依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租房主要来源。
这部分资金来源不稳定,后续资金得不到保障,导致许多城市只能是筹集一部分资金修建一批廉租房,资金链很不顺畅。
第二,廉租房制度的覆盖面较窄,房源不充足。
根据建设部测算,全国人均建筑面积10平方米以下的低收入住房困难家庭近1000万户,占城镇家庭总数的5.5%.这部分低收入家庭无力购买经济适用房,也难以全部享受廉租房的保障。
第三,受地方财政预算的约束,地方政府执行力度不够。
廉租住房建设需要地方政府划拨专用资金,部分政府不积极﹑不主动,加之缺乏有效的的监管,从而使得廉租住房建设进展缓慢。
第四,廉租住房保障机构不健全,相关政策难以落实。
目前我国大部分地区均没有设立明确的廉租房管理部门,没有配备转职工作人员,给廉租住房工作的落实带来了很大的困难。
经济适用房同样存在多方面的问题,第一,经济适用房的房源短缺,占商品住宅比例较低。
由于经济适用房所占土地的土地出让金远远低于商品房所缴纳的出让金,导致地方政府为了增加地方财政来源,片面强调商品房市场对本地经济的带动作用,而对落实经济适用房政策,履行住房保障职能重视不够,使得经济适用房房源紧缺供应不足。
第二,经济适用房的居住群体定位不明确,划分标准难以统一。
由于上述原因经济适用房房源不充足,而需要保障人群的数量不断增加,导致经济适用房的供应失衡。
又由于不同地区经济发展不平衡,对于经济适用房购买对象的界定难以统一标准。
第三,经济适用房政策落实不到位,监管力度不够,缺乏退出机制。
经济适用房退出机制的缺乏往往导致居住人群形成实质性的“占有”,居住者和政府都无法享受房地产市场带来的收益。
所以,地方政府倾向于钻政策的空子,以修建经济适用房为名低价购买土地建造商品房获利;有的将经济适用房修建的不经济,导致中低收入家庭难以负担。
在一些地方,一方面的大量低收入乃至中等收入家庭面临住房困难,一方面却是本该用于住房保障的经济适用房成为投资投机客名下的不动产,一旦转手便获利丰厚。
住房保障制度的制定和实施之间存在巨大偏差,一个重大的原因是:
一旦申购成功,经济适用房往往成为个人实际上的“恒产”,且经济适用房的配售和退出都缺乏合理的机制,导致问题丛生。
2.2保障性住房形式多样化
保障性住房与商品房是社会住房体系两大组成部分,各有不同的分工作用。
保障性住房只有唯一的功能一保障基本居住权实现;而商品房则具有多样化功能,包括更高要求的居住权,投资增值,积累财富,炫耀等。
保障性住房体系也有不同的层次,主要是经济适用房(限价房)和廉价房。
廉租房主要是针对低收入,无稳定经济收入和相应经济能力的群体;经济适应房具有产权,有投资增值功能。
廉租房只有居住用途。
从保障功能来讲,廉租房力度更强,但是会给政府带来较大的财政压力。
经济适用房可以减轻财政压力但是有可能失去保障性目标,因此应该对其产权进行明确的定位,弱化其投资功能。
从国外经验看,由政府资助的经济适用房不应当具有完全的房屋产权,应把政府暗补的土地税费或明补的货币补贴等量化成政府的产权比例,个人出资部分量化成个人的产权比例。
对于获得经济适用房后,家庭人居住房面积超出当地平均水平的,则应将原有住房退售给当地政府用作保障性住房房源,否则不得享受经济适用房保障待遇。
“共有产权”是保障性住房的一种探索性模式,是为普通百姓尤其是“夹心层”民众解决住房问题的措施。
“共有产权”不能说成是“共产公房”,而是政府在你买房初期困难之际助你一臂之力。
在《物权法》中,共有产权式是指;“不动产或者动产可以有两个以上单位﹑个人共有。
共有包括按份共有和共同共有。
”长期研究经济适用房制度的南京市建委城市建设与发展研究室高级经济师陆玉龙认为,在“共有产权”制度下,中低收入家庭在没有能力购买住房全部产权符合政府提供补贴标准的前提下,尽自己所能出资购买住房的部分产权,而获得住房完全的占有权和使用权;政府投资获得住房的另一部分产权。
当受助家庭步入中高收入阶段、不符合补贴标准,经济适用房可在市场公开出售﹑出租,双方按产权必烈分配收益,体现了“谁投资,谁所有,谁收益”原则和公共财政的公平公正原则。
“共有产权制度”创新的基本思想:
坚持共有财产原则,遵循市场经济规律,运用现代产权原则,建立政府与个人按份额共有产权的保障性住房制度。
其基本含义是,政府用于经济适应房建设的财政支出转化为投资,政府和居住者按比例拥有房屋产权和相应产权。
具体操作方法为:
符合条件的申请者可以出资按比例购买保障性住房的部分产权,归个人所有;剩余部分面积由政府从住房保障基金中出资购买,该部分产权归政府所有,有住房保障部门代表政府进行管理,国有产权部分由购房户租赁使用;居住家庭待经济允许后,再可行购买所住房国有产权部分,最终实现对居住房屋产权的完全拥有。
目前国内开始试点的产权多样化保障房主要形式有:
共有产权经济适用房,主要针对城市发展建设中的拆迁居民,优先供应该部分群体的保障性住房安置,面积设计在70平方米以下,居民出资购买产权比例不得少于50%;共有产权限价地区可以根据实际情况确定标准;共有产权普通商品房,主要针对低收入家庭,目的为解决低收入家庭住房条件。
申购条件,要同时考虑家庭人均收入和人均居住面积两方面的情况。
2.3保障性住房产权多样化的优势
第一,保障性用房目标群体的多样化。
即使保障性用房也要根据目标群体的差异体现出形式的差异,包括针对无固定收入人群﹑低收入人群和高收入人群等。
保障性住房需求的多样化,必然要求其形式多样化,也为我们实现产权形式的多样化提供了相应的空间。
由于社会的发展,家庭条件的好坏,人们所受教育的不同,以及出生地所属环境不同和社会发展的阶段不同,人们的工作能力,赚钱能力及家庭积累都不一样,不同的地方﹑不同的阶段人们的消费概念也不一样,造成人们的收入水平与消费水平各部相同,所以我们在规划﹑安排﹑造建保障房时也可以采用多种形式﹑多种比例不一样的保障房,来满足老百姓各方面的需要。
第二,保障性用房产权多样可以减少政府财政的支出,提高地方政府加快保障性住房建设的积极性。
面临金融危机压力,为维持经济的增长各地政府需要不断加大财政支出。
无积极动力实施对保障性住房等资金的投入。
这成为各地保障性住房建设进展缓慢的重要原因,而产权多样化可以将保障房目标人群的资金吸收进来,在一定程度上负担部分保障性住房的开发成本,相应减少地方政府的财政压力。
第三,保障性住房房产权多样化可以降低购房门槛扩发保障性住房的保障范围。
在没有尝试产权多样化的住房保障制度前,介于中低收入和高收入之间的部分群体,具备一定的经济能力,但是没有资格享受廉租房,其经济能力又无法承担经济适应房购买的全部价款,也就是专家们讨论的“夹心层”。
而多样化产权模式的探索,是得该部分人群被纳入住房保障体制中,通过“租售并举”同样可以享受到住房保障制度带来的实惠,是住房保障的范围有所扩大。
第四,保障性用房产权多样化可以使部分居住者分享房地产市场发展,房价上涨带来的收益。
房价在未来20年到30年城市化过程中仍然会维持不断上升的趋势。
与政府共有产权的保障性住房居民可以按比例享受房屋的相关产权,在房价上升阶段想要改善居住条件时,可以把升值的房产差额作为买新房的款项;也可以享受房价上升带来的利润和成果,有利于家庭财产的不断累积。
第五,政府尽早实现保障性用房产权多样化可以降低房地产市场的投资比例,有利于维护社会的稳定。
在社会城市的发展过程中,商品房和保障房与其它商品有不同的特殊属性,它不仅有其它上平拥有的消费性,还有其投资性。
在农村人口向城市迁移时,房产的投资性比例偏大,就像现阶段商品房和保障房的投资比例超过65%。
随着社会人口的减少,城市化进程的逐步完成,投资性比例逐步减少,消费性比例逐步增大。
20年至30年以后,房产的投资性不会超过35%,消费性比例会超过65%以上,届时如果房子房产价格大幅度下降,人们的资产会缩水很多,影响人们对其它商品的消费。
所以,尽早实现保障房的产权形式多样化,政府提前参与产权的投入,减少居民投资性比例,提高其消费性比例,有利于维持保障房产价格的平稳和社会的稳定。
第六,“共有产权”解决了经济适应房缺乏推出机制的限制。
共有产权保障性住房按不同的产权比例,由购房人和政府共同拥有房屋产。
这一尝试可以解决两个难题:
首先,经济适应房推出机制上政府与民争利的不和谐情形。
共有产权的经济适应房产权比例明确,具有商品房的部分性质与购买普通商品一样报纸增值,不会传统的经济适应房那样失去机会成本;其次,适应了市场经济的规则,实现二者的协调发展。
共有产权房可以按普通商品房一样依法抵押,与两个自然人共有产权一样适应现有法律。
同时,这种形式可以依靠市场与行政相结合的方式很好地解决了建设资金问题,拓宽了保障性住房的建设资金筹集渠道,确保了建设资金的落实。
第七,有助于保障性住房的循环利用。
中低收入家庭式一个动态的群体,部分居民收入持续增长,可能推出住房保障范围;又会有部分群体受经济或其他意外因素的影响,产生新的中低收入,需要享受住房保障。
共有产权制度可以将经济适应房作为不动产的长期有效性与受助家庭经济状况的动态变化有机会接,形成脱困家庭退出住房保障机制和经济适应刚循环利用机制。
在新制服下,政府投资建设一套保障性住房,不再只是解决某一户低收入家庭的住房困难,而是实现经济适应房循环利用,让更多低收入家庭受益。
第八,共有产权保障性住房体现了住房保障性和商品性的统一。
传统的保障性住房往往很难兼顾保障性和商品性的统一,注重商品性就增加了受助群体的负担,注重保障性就要过渡增加政府的投入。
在产权多样化的模式下,中低收入家庭没有能力购买住房的全部产权,在符合政府申购标准的条件下,可以出资购买房屋的部分产权,拥有对房屋的居住权;政府投资获取另一部分产权,到那时要向受购房者让渡使用权,充分体现了住房的保障功能和目标。
三﹑政府在推广保障性住房产权多样化过程中值得注意的问题
3.1政府要维持保障性住房一定的轮转和换置。
尽量要求买或组保障房的人把自己居住小房子﹑老房子换置出来,换置出来的房子,可以提供给外来大学生和城市引进人才来居住或者购买。
可以避免市区房屋的闲置,也有利于整个社会房屋资源的公平分配。
3.2政府要对保障性房产提供完善的公共设施配套。
政府要加大对相应交通设施的投入,方便居民出行,合理安排公交线路,降低居民出行交通费用。
另外,保障房附近鼓励建设建立比较合理的网点,补贴让商铺租金比以吸引更多商铺的入驻,降低保障房住宅区居民的生活成本。
3.3政府负责保障性住房的装修环节。
政府要对保障房中的廉租房和经济适应房对外公开集中装修招标这样集体招标有利于规模效应,降低成本,并且能够保证基本的装修条件满足居民的生活要求;另外,受保障的居民尽快入住,防止业主自行装修产生大量装修垃圾,即造成资源的浪费又影响生活的环境。
3.4政府可以灵活运用保障性住房解决市中心拆迁居民的回迁问题。
在城市市中心拆迁时,尽量取消回迁,政府对这些老小区的居民尽量提供优惠政策,拆迁时尽量给予比市场评估价高20~40%的价格,以现金形式一次性发给拆迁户。
把要回迁的土地对外进行公开招标,引进品牌公司和上市公司,市中心地段土地价格通常较高,土地招标收入的款项弥补政府给回迁户居民的补偿费。
另一方面,政府对于拆迁户中符合保障性住房申请条件的居民,要及时给予解决,维持一个相对公正的社会秩序。
3.5建立全面和动态的住房保障管理机制。
所谓住房保障的全面和动态管理机制,不仅应当涵盖从租赁补贴到实物配租配售等所有住房保障方式的全方位管理,同时也应当包括从准入﹑监管到退出的全过程管理。
首先是准入机制。
为了能够对申报情况进行准确核对,应借鉴国外经验并从我国实际出发,建立起民政﹑人保﹑税务﹑房管﹑人行等部门联网的“居民收入状况核对系统”,通过这一系统建立起来的“电子比对专线”,可以直接查看申请家庭的存款账户﹑股市﹑账户﹑纳税记录﹑房产登记等信息,从而了解申请家庭的实际收入状况,并与其申报情况进行比对。
在实行申请住房保障条件的家庭列入轮候册,并向社会公开,任何单位和个人均有权查阅。
其次是动态监管机制。
必须建立专门机构并配备足够的人员对保障性住房进行全过程的动态监管。
香港市一个仅有600多万人口的城市,但从事保障性住房的监管人员就多达8000多人。
应尽快建立市级政府的住房保障专门管理机构,并配备足够的监管人员。
仅有市级政府的专门管理机制还不够,还必须将其职能延伸到街道和社区,依靠基层力量才能真正做到动态监管。
最后是退出机制。
它是住房保障全面和动态管理机制建设的重点。
国外许多国家对于保障性住房的退出都有严格规定。
例如,日本享受公营住宅租金优惠的租户,当收入超过基准时,若连续居住三年以上则要累进计租,若连续居住五年以上就须买下盖住宅。
再如,新加坡队违规申请保障性住房者施以高达5000新元的罚款或者6个月的监禁,乃至两者兼施。
相比之下,我们住房保障的退出除了租赁补贴外,其他诸如廉租住房、经济适用房等,都还缺乏相应的刚性。
在强化退出机制刚性和力度的同时,还应当通过利益引导让保障对象主动退出,
综上所述,产权多样化的保障性住房模式的广泛推广和施行,还需要进一步的完善和探讨,还要视不同地区经济社会发展情况区别对待。
其本身也存在需要继续完善和创新的问题,包括居民个人资产的科学界定﹑土地供应模式﹑脱贫居民退出机制﹑居民购买全部产权后的二次交易管理问题等。
但是,这种新模式的灵活性和对房屋商品性和保障性的同时兼顾值得我们继续探索和研究。
参考文献:
1.陈明。
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