建立健全科学民主行政决策的法律机制.docx
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建立健全科学民主行政决策的法律机制
建立健全科学民主行政决策的法律机制
中国网|时间:
2006-08-0209:
44:
16|文章来源:
法治政府网作者:
杨海坤李兵
内容摘要
建立健全科学民主行政决策机制是国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确的建设法治政府的基本目标和任务。
为了促进这一目标的实现,应当针对当前行政决策机制改革探索中存在的不足以及出现的新情况、新问题,通过深化对建立健全科学民主行政决策机制的理论认识,并以正确的理论认识指导行政决策实践,最终建立健全保证科学民主行政决策的法律机制。
关键词
行政决策科学民主法律机制
建立健全科学民主行政决策机制是国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确的建设法治政府的基本目标和任务。
为了实现这一目标,必须对目前已经建立和正在探索过程中的行政决策机制适时总结经验,揭示其中存在的问题,并通过理性思考,从理论高度深化认识,从而指导行政决策实践,使之充分体现科学化、民主化和法治化的要求。
一、建立健全科学民主行政决策机制首先必须深化理论认识行政决策是指行政机关作出重要、重大决定的行为。
[1]在我国,行政决策是指国家行政机关执行宪法、法律,发挥行政管理职能做出的处理国家公共事务的决定,具体来说,行政决策将形成政府的方针、政策、规定、规划等具有普遍约束力的决定以及行政机关在行政管理过程中针对特定对象、特定事件、特定问题所作出的具有重要意义的决定。
行政决策通常具有针对性、目标性、裁量性、优化性、可实施性等特点,[2]行政决策是国家行政机关进行行政管理活动的首要环节,在某种意义上来说,它决定行政管理活动的成败。
党的十六大报告指出,正确决策是各项工作成功的重要前提。
[3]要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,推进决策科学化、民主化。
各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度,完善专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制,防止决策的随意化。
[4]这些高屋建瓴的意见是指导我们建立行政决策机制的基本要求。
《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)作为落实十六大报告的重要文件将“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成,人民群众的要求、意愿得到及时反映”作为建设法治政府的目标之一,并进而提出“建立健全科学民主行政决策机制”的具体任务,足以说明行政决策在依法治国、依法执政和依法行政中的重要作用。
历史经验教训反复昭示,决策的失误是最大的失误,是源头上的失误,一般而言,它比执行失误具有更大的危害性。
[5]行政机关由于其权力行使的investigationsbyperson/inaccordancewithcreditrules,personnelofcustomercreditinvestigationandanalysis.1)activemarketing,expandingcustomers;2)arrangeinterviewswithourcustomers;3)qualifyingfirstinstance;4)acceptsanapplicationfortheborrower;5)collect,collate,reviewcustomerinformation;6)due
广泛性,使得行政决策成为与社会公众切身利益最广泛、最密切联系的公权力运作方式。
同时,由于行政决策大多直接涉及利益调整与分配、涉及社会纠纷矛盾的调处,并且很多决策与决策之后的行政执行(其中有相当部分具有强制性)紧密相连。
因此,行政决策与人民利益休戚相关。
建立健全科学民主行政决策机制无论是对于建设法治政府,还是构建社会主义和谐社会都具有非同寻常的现实意义。
应当看到,近年来各级国家行政机关在建立健全科学民主行政决策机制方面作了很多有益的探索,已经逐步形成了一些制度化的做法,许多好的做法在一定范围和程度上得到了宣传与推广。
正如《纲要》所总结的,必须“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。
实行依法决策、科学决策、民主决策”等等,这些都已经广泛形成共识。
然而,作为学者的任务不应该仅仅满足于已有的共识,也决不能陶醉于对已有认识的宣传,更重要紧迫的任务在于与时俱进,关注当前实际,发现问题、分析问题并力图解决这些问题。
笔者认为,我们在肯定当前行政决策机制探索中各项有益成果的同时,更应当清醒地认识到在这一探索过程中还存在的不足以及我们面临的新情况、新问题。
这些新情况与新问题主要可以归纳为以下几个方面:
一是公众参与目前基本上多流于形式,总的情况是:
公众参与还局限于个体参与,行政机关实际上控制着公众参与的选择权,并且在部分行政决策事项上,公众参与热情出现衰退趋势。
[6]二是由于行政机关牢牢控制着专家论证的条件与范围,导致专家论证的独立性与专业性明显不足,专家论证意见缺乏公开,与行政机关持不同主张的专家意见往往得不到真正的重视。
在发生专家论证意见与公众评论意见冲突面临选择时难有合理解释说明。
三是实践中有些往往行政机关独断专行,无论公众参与意见或专家论证意见如何,均对决策没有实际影响,行政机关享有最终选择权和定夺权,而且政府对行政决策的决定没有解释和说明理由的制度,公众参与和专家论证最终成为形式上的点缀,以至于行政决策正当性常常成为公众怀疑的目标。
[7]四是行政决策后的执行遭遇行政系统内外利益主体的抵制而变形与打折,行政决策朝令夕改以及决策执行的政令不畅、效果递减已经成为困扰各级政府的重要问题,甚至引发社会公众对政府的信任危机。
五是行政决策责任追究制度难以落实,决策集体责任与个体责任难以厘清,责任追究方式模糊不清,“谁决策、谁负责”的原则往往无法兑现。
上述现象和问题的产生,说明我们必须对现行行政决策机制进一步反思和探索。
理论是实践的明灯。
现象和问题的分析必须通过理论分析寻求合理的答案。
笔者认为,建立健全科学民主行政决策机制虽然目标明确,但是由于对若干深层次的理论认识还缺乏深刻认知,必然导致实践中无法建立健全与中国国情相适应的具体制度,从而必然会导致上述种种弊端的产生。
二、深化行政决策理论认识的几个重要方面笔者认为,当前,深化行政决策理论认识,应当在以下几个方面取得突破:
(一)正确处理行政决策过程中不同利益主体的诉求
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行政决策其实就是针对不同的利益主体的诉求作出行政机关的决定。
因此,在行政决策过程中,必须正视不同利益主体的主张与诉求,并且使不同利益主体的搏弈能够在行政决策过程中显现出来。
实践证明,行政决策过程中不同利益主体的诉求和主张越是反映充分,行政决策越是具有正当性与合理性。
长期以来,行政决策过程中实际存在着一种压制不同利益主体的诉求与主张的不良倾向,例如许多行政部门在作决定时强调行政决策必须建立在所谓利益协调一致的基础上,以实现“各方意见完全一致”。
再如在高层次行政决策过程中,有些同志主观上希望彻底克服甚至消灭“部门利益”,“地方利益”。
但实际上不可能真正做到,陷入进退两难的境地。
[8]事实上,在社会利益日益多元化的时代,尽管不同利益主体的利益之间存在一定范围和程度的共同性,但是不同利益主体之间利益的差异性是绝对的,而且行政决策面对的首先是这种差异性。
幻想通过行政决策消灭这种差异性急于求得不同主体利益的共同性,达到所谓“各方利益完全协调一致”往往是不可能的。
行政决策必然有自己的价值取向,必然要在各种不同利益差异和冲突方面作出衡量与取舍,例如在个体利益与公共利益、国家利益与社会利益、近期利益与长远利益、中央利益与地方利益、整体利益与局部利益之间等等方面发生矛盾时“砍一刀”,果断作出决定。
因此,判断一项行政决策正确或者科学与否,并不在于行政决策是否最大程度上符合“利益调和”,建设和谐社会也决不是提倡“和稀泥”,关键在于必须建立行政决策主体判断不同利益之间发生矛盾时的“取舍规则”。
可以说,在行政决策作出之前以及做出决策过程中,应该正视矛盾,揭示矛盾,让各方利益主体的利益主张充分地理性地表达出来。
对于利益主体代表的发言权必须予以尊重,不同利益主体代表之间的争论越是充分,越是坦诚,越容易找到利益冲突的焦点,越容易发现问题的症结,从而越有利于问题的解决,有利于行政机关作出正确的行政决策。
在各方充分说理基础上行政机关做出的行政决策,会使各方利益主体心服口服,从而也有利于行政决策之后各方的具体执行。
(二)通过适当方式保证社会公众有效参与行政决策
行政决策的公众参与,既是行政民主的要求,也是决策科学的要求。
因此,公众参与在任何情况下对于行政决策的正当性与合理性都是十分必要的。
但是,在肯定公众参与行政决策原则的同时,必须对社会公众参与行政决策的方式进行深入研究。
笔者观察,目前我国社会公众参与行政决策的方式基本上局限于以个体方式参与,而鲜有以团体方式参与。
正是由于目前社会公众参与行政决策的这个特点,决定了公众参与行政决策的效果并不明显,公众参与决策的意见对行政决策的影响力十分有限,甚至成为一种“形式程序”。
就公众参与行政决策的个体方式与团体方式比较而言,团体参与方式无疑较个体参与方式有较大的优点,这些优点主要包括:
团体参与行政决策更能集中体现并代表不同利益主体的诉求,而个体参与行政决策不仅意见较为分散,而且无法准确、全面代表不同利益主体的诉求;团体参与方式一般诉求意见传达集中、具体、明确,对行政决策较个体参与更具影响力,也更能成为行政机关决策考虑的重要方面;团体参与行政决策更能与行政机关在决策过程中产生互动性,更能帮助行政决策机关了解和把握行政决策理由和依据,使行政决策更符合理性的要求;团体参与更能代表个体的共同诉求,也更能维护个体的共同利益。
据此,笔者认为,社会公众investigationsbyperson/inaccordancewithcreditrules,personnelofcustomercreditinvestigationandanalysis.1)activemarketing,expandingcustomers;2)arrangeinterviewswithourcustomers;3)qualifyingfirstinstance;4)acceptsanapplicationfortheborrower;5)collect,collate,reviewcustomerinformation;6)due
参与行政决策应由保留个体参与方式,鼓励和引导由个体参与方式向团体参与方式演变是保证行政决策更加理性的必然路径。
(三)维护行政决策过程中专家论证意见的独立性与专业性
专家参与行政决策的意义是以专家论证意见的独立性与专业性为基础的。
失去独立性与专业性的专家论证意见,充其量只能算作是一般公众意见之中的一个种类,就会失去专家论证的本来意义。
因此,要想发挥专家论证在行政决策中的特殊作用,必须保证专家论证意见的独立性与专业性。
而要保证专家论证意见的独立性与专业性,必须做到以下几个方面:
一是坚持专家论证的开放性。
应当保证行政决策事项有关专家均有平等的参与论证的机会与条件,而不是仅仅由行政机关有针对性地选取个别符合自己意见的专家来进行决策论证,将其他敢于直言而可能与行政机关持不同意见的专家排斥于决策论证的范围之外。
当然坚持专家论证的开放性,必须以行政决策论证信息的公开性为前提。
二是克服行政机关对专家论证意见的各种干预。
行政干预下提供的专家论证意见无法体现专家论证意见的专业性。
当前,实践中行政机关对专家论证意见的行政干预主要表现为:
行政机关事先圈定专家论证意见的“方向”,要求专家提供与“方向”一致的论证意见;行政机关控制专家论证所必需的信息,通过信息片面提供间接控制专家论证意见;行政机关“有条件”地使用专家论证意见,符合行政机关意图的论证意见公开使用,故意隐瞒甚至封杀与行政机关意图相左的专家论证意见。
三是尊重专家论证意见的科学性。
基于不同专家的论证角度、论证方法的差异,专家对行政决策事项的论证意见不可能完全一致。
在这种情况下,行政机关正确的选择方法应该是综合不同专家不同的论证意见以作出恰当的决策,而不是简单肯定一种论证意见,而一概否定其他专家论证意见。
(四)行政决策选择和吸纳公众意见和专家意见必须说明理由
任何行政决策都是以政府决定的形式表现出来的。
因此,从表面上看来,在行政决策过程中,行政机关享有最终对各种意见的取舍权。
但正因为行政决策这个特点,实践中人们常常将政府决定误认为政府可以随意选择和采纳公众意见和专家意见。
前几年,某些地方政府滥用职权,乱开发,乱征用,乱招商,表面也搞所谓征询意见,但实际上无视公众参与意见以及专家论证意见。
这恰恰反映了行政机关在行政决策过程中的武断,或者反映了公众参与意见与专家论证意见不过是摆门面,搞形式。
笔者认为,行政决策中的政府决定,并不是政府可以任意裁决,而必须遵循民主集中制基本规则。
这里可以借鉴人大立法方面的相关经验,例如全国人大常委会关于《个人所得税法》修改时就遇到吸纳公众意见和专家意见的问题。
正如全国人大常委会法制工作委员会有关负责人接受新华社记者采访时,就全国人大常委会首次举办的个人所得税工薪所得减除费用标准听证会意义明确表示的,本次听证会上的意见,将作为全国人大常委会组成人员审议修改《个人所得税法》的重要参考依据。
[9]重要的行政决策也应该仿照全国人大的做法,做出行政决定必须遵循一定的规则,必须说明对公众意见和专家意见吸纳的情况,并对这些意见的取舍充分说明理由。
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(五)依法区别追究行政决策违法的集体责任与个人责任
任何决策最终目的是要得到实施和执行,因此它必然会发生效果。
决策正确与否与决策效果之间有着必然的因果关系。
行政决策作为行政法律行为必然具有行政法律后果,并负有法律责任。
行政决策责任追究制度是提高决策科学性、合法性和合理性的重要制度。
应当看到,当前在行政决策责任追究方面,最大的问题是行政决策责任划分中的集体责任与个人责任界定不明确,导致很多该追究决策者个人责任的,而仅仅以追究决策机关集体责任所代替,从而对决策者起不到应有的警示作用和效果。
针对当前一些重大决策失误得不到追究和只追究单位责任不追究决策人责任的现象,《纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则,建立健全决策责任追究制度,实现决策权和决策责任相统一。
贯彻《纲要》的这一规定,需要建立健全具体的责任追究办法,明确每个决策者在决策中的作用、权限以及应当承担的相应责任。
哪个环节发生决策失误,就在哪个环节追究责任。
对超越法定权限、违反法定程序,损害国家的、集体的利益和公民合法权益的决策行为,要严肃决策者的党纪责任、政纪责任和法律责任。
[10]特别要使责任追究与决策者个人的利益挂钩,包括决策者的政治利益、经济利益等,而不能以“决策是由行政机关集体研究决定的”为由,使行政机关的负责人或直接责任人逃脱应有的追究与制裁。
(六)积极引导行政决策过程中的社会舆论监督
行政决策要真正体现民主性、公开性,有效的社会舆论监督是必要的保证。
有效的社会舆论监督又是以行政决策的公开性为前提和条件的。
行政决策作为行政机关行政管理的重要方面,必须全面贯彻政务公开的要求,具体包括以下几个方面:
一是应当公开准备作出某项行政决策事项的原因,特别是公开做出该项行政决策事项所面临的问题、矛盾和困难情况,引起社会广泛关注。
二是应当公开行政决策的过程,特别是借助媒体使行政决策公众咨询意见和专家论证意见得以公开。
三是应当公开行政决策的结果,特别是公开行政决策结果所基于的理由、依据及其对不同意见的解释说明。
当前,关于行政决策的社会舆论监督,还尚未形成有利科学、民主决策的环境,实践中还存在各种问题,主要有:
社会舆论对行政决策多事后的宣传报道,少事前、事中的介入参与;社会舆论对行政决策的反映大多是与决策一致意见的宣传,不发表或极少发表与决策不同看法的报道;社会舆论对行政决策多感性的宣传,少理性的分析评价。
这种社会舆论监督环境,并不能全面发挥社会舆论对行政决策有效的监督作用,甚至在一定情况下还会助长行政决策的非理性化。
因此,积极引导行政决策过程中的社会舆论监督,对实现行政决策的民主化、科学化、法治化也是至关重要的。
三、以正确的理论认识指导行政决策实践针对以上对行政决策理论认识的反思,我们认为,应当在以下方面采取措施,完善行政决策的制度及其实践,实现《纲要》提出的“建立健全科学民主决策机制”,实现行政决策的民主化、科学化与法治化的目标。
(一)鼓励不同利益主体在行政决策过程中展开辩论
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市场经济条件下,不同利益主体的存在是必然的,也是必需的。
但是,由于长期以来体制沿袭所形成的偏见,在行政管理中不同程度存在凡是政府利益或者政府所代表的国有财产利益比较容易得到重视,而市场主体的利益,特别是非公有制经济的利益以及公民个人利益往往受到轻视,甚至认为可以作出牺牲。
造成这种现象的原因,主要由于习惯思维的影响,市场主体平等地位实际上没有真正确立;政府在驾驭市场经济活动中也不是真正中立的政府,而首先是代表国有财产的政府,政府首先承担着维护国有财产神圣职责。
许多政府工作人员头脑中依然认为非公有制经济是严重“异己”的经济成分,它们已经在改革开放中得到的最大的实惠,因此在利益分配时理应作出牺牲,在片面认识的影响下,部分社会公众也认同“只有国有财产是幸福的源泉,而私有财产是劳动者血汗的积累”,致使当前部分私有市场主体低调经营,对于维护自己合法权益的主张噤若寒蝉、讳莫如深。
对于公民个人的利益主张也存在着同样的情况。
因为政府的决策总是以“公共利益”的代表者身份出现,漠视私人利益的情况容易发生。
因此,从政策上、从观念上首先要克服陈旧的做法和想法,特别在行政管理活动中以“代表最大多数人的最大利益”为主旨做决策时,千万要注意不能以此为借口完全忽视“少数人的不同利益”,因为忽视少数的后果并不仅仅是损害少数人的利益,最终导致多数人利益的受损。
[11]在当前改革过程中利益群体的分化和重组是常态,利益群体之间的利益矛盾也是惯常现象,这这种情况下,就必须充分注意各利益群体的特殊利益,在协调各方不同利益的基础上作出各方均可接受的行政决策,为此,必须向利益主体的代表充分提供行政决策辩论的平台。
如在当前有关国家住房供给制度改革、医疗体制改革、教育体制改革等事关重大社会影响的行政决策作出时,应当鼓励政府、服务提供主体、服务享受主体等各方面人士来参与改革的辩论与决策。
(二)大力培育独立的利益代表团体参与行政决策
正如前文所述,社会公众参与行政决策应由保留个体参与方式并引导个体参与方式向团体参与方式演变,这是保证行政决策更加理性的必然路径。
因此,要实现这一转变,形成能够代表不同利益的独立团体是必不可少的。
应当看到,基于传统社会控制习惯和观念的原因,目前我国对独立利益代表团体的行政管理非常严格和审慎。
仅仅就不同利益团体代表其各自的经济利益、社会利益而言,由于传统行政管理体制和权力对经济的深刻影响,现有的不同利益代表团体,如各种生产和经营行业的商会、协会、研究会常常依附于各级行政机关,甚至被人讽刺为“二政府”,缺少利益群体代表机构所应当具备的独立性,自然也就在实质上失去了真正的利益团体代表资格。
社会公众的利益代表团体也缺乏相对独立性,不仅工会、妇联等组织“机关化”,就连代表消费者利益的消费者权益保护组织,也与消费者之间存在隔阂。
鉴于此,必须持续进行改革,因为公众参与行政决策的方式直接影响着行政决策的理性,而利益代表团体的独立性又影响着公众参与行政决策的有效性。
应当把大力培育独立的利益代表团体作为保证行政决策民主化的一个重要环节,因为只有利益代表团体真正具备独立性,其参与行政决策才可能具有代表性和针对性,才可能毫无顾虑、不遗余力地维护其所代表的利益。
这就要求按照《纲要》的要求,加强对行业组织和中介机构的引导和规范。
应当大力培育独立的、能够代表不同领域和行业经济利益的团体,实现利益代表团体的自身民主管理,从而为行政决策建言献策。
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(三)形成具有开放性的行政决策专家论证格局
专家论证格局的开放性,对于保证专家论证意见的独立性与专业性是一种外在的压力。
目前,实践中有关行政决策的专家论证多为“行政机关委托——专家论证式”,这种专家论证模式的特点是专家论证意见建立在行政机关委托基础之上,行政机关对专家有委托选择权,对论证范围有形无形地实行着事先控制,而这种控制又大多建立在行政决策事项不透明基础之上。
这种模式实际上排斥了行政决策专家论证的平等参与,甚至为专家论证意见的形式化提供环境与条件。
有鉴于此,笔者认为,对于行政决策事项,应当尽可能扩大专家论证范围,将“行政机关委托——专家论证式
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