中国社会福利制度发展新模式的探讨基于特殊群体社会福利支持模式的视角.docx

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中国社会福利制度发展新模式的探讨基于特殊群体社会福利支持模式的视角

中国社会福利制度发展新模式的探讨

基于特殊群体社会福利支持模式的视角

自从20世纪七八十年代电子信息技术广泛应用之后，后工业时代就逐步来临了。

后工业社会强调人与人之间的知识竞争，科技精英成为统治社会的人物，用知识信息带动社会经济发展成为后工业社会的一个重要特征，有的学者也称之为知识经济时代或者信息时代。

后工业社会虽然是一个知识与技术激烈竞争的时代，但是就社会建设和社会发展而言绝不是弱肉强食的时代，在这个时代里全体人民追求利益平等，共享人类文明成果的呼声越来越高。

中国也不例外，胡锦涛总书记（2008）指出，应保证公平分配，让全国人民共享改革开放的成果。

社会福利作为国家保证公平分配的举措，应让全体国民充分享受国民待遇，其中保障弱势群体享受社会福利是一项重要的社会制度设计，是老、弱、病、残等弱势群体在步入小康社会以后分享改革开放三十年成果的一个不可忽视的渠道。

因此，支持社会弱势群体享受国家最基本的福利不仅为构建更完善的全民性社会福利支持体系打下基础，而且也为探索一种更能体现人性化、广覆盖的中国特色社会福利制度的发展模式创造了良好条件。

一当前中国特殊人群的现状及社会福利制度存在的主要问题

（一）当前中国特殊人群的现状

中国是一个人口众多的国家，人口对经济社会发展的压力较大。

相对于众多的人口而言，特殊人群的数目也是很大的，由于社会福利的基础较为薄弱，社会福利现状不容乐观。

1.未富先老

中国人口基数大，加上较长时间实行严格的计划生育政策，使得基数大与新增人口缓慢两方面同步进行，成为典型的“未富先老”的国家。

截至2009年底，全国65岁及以上老年人口11309万人，比上年增长了3.22%，占全国总人口的8.5%，比上年上升了0.2个百分点。

60岁及以上老年人口16714万人，比上年增长了4.53%，占全国总人口的12.5%，比上年上升了0.5个百分点。

[1]通过以上数据可以看出，中国老龄人口呈现基数大、增长速度快等特点。

在当今社会中，家庭养老功能逐渐弱化、社会化养老制度不健全、社会养老供给明显不足、老年人的福利需求多样化等社会现状使得老年人的养老压力与日俱增。

所以，以政府为主导力量，为老年人提供基本生活保障刻不容缓。

2.残疾人数目庞大

中国人口基数大，残疾人的数目相应地也非常庞大。

根据2006年全国第二次残疾人口普查，中国有8296万残疾人，占全国人口总数的6.34%，而中国目前在残疾人的社会福利的制度建设与项目设置方面还不完善，不能满足他们的生活、治疗、康复和发展等方面的需要，他们的社会福利问题亟待解决。

3.体制转型与城市化衍生出大批弱势群体

中国大刀阔斧的经济体制改革、快速现代化与城市化产生了一批“新型弱势群体”，如下岗工人、失业者、农民工、失地农民、贫困人群等。

他们在经济、文化与获取社会资源的能力等方面都处于不利的位置，政府也要大力解决他们的社会福利问题。

另外我国经济基础相对薄弱，综合国力不够强大，特别是民众相对收入与存储水平不够高，中国社会福利完全依靠政府财政支撑还显得比较困难。

（二）中国社会福利制度存在的主要问题

受计划经济体制影响，中国社会福利的惠及面非常有限，发展非常滞后。

同社会保障制度一样，中国社会福利制度面临着两大突出的问题。

1.脱离中国国情的理想化观点

从新中国成立以来，中国的社会福利经历建立、发展、完善几个阶段，在理论方面取得了很大成就。

但是在具体的社会实践过程中，对中国社会福利制度的研究脱离实际的比较多，完全否定计划经济社会福利制度的比较多。

对发达国家社会福利的研究借鉴也是更多地关注西方社会福利理论的研究，缺乏实际的调查研究，无法指导实际工作。

中国是发展中国家，中国现有的经济发展水平决定了我们不能照搬西方国家的社会福利制度理论，不能只停留在具体操作层面，而应该对社会福利理论进行深入分析和思考。

2.简单照搬西方国家社会福利理论

西方国家的福利制度基本上是为了弥补市场缺陷而向公平靠拢的制度安排。

在西欧国家实行的是面向全民的国民医疗保健制度，多数西欧国家的社会福利制度基本上覆盖全民。

美国例外，它在全世界经济非常发达，却被社会福利研究专家称为“社会福利领域的第三世界国家”，原因何在？

因为它的社会福利水平远远低于大多数欧洲国家，它强调的是以强化工作动机，提高工作能力和自救能力、突出非国家因素为特征的美国社会福利保障模式以及以市场化取向为核心的模式。

因此不可以直接照搬其他国家的社会福利理论，应用到我们国家的社会保障建设中来。

从理论上说，建立一个覆盖城乡所有社会成员，人人享有相同水平的社会福利制度是大众所期望的，但是任何国家社会福利的发展都有自己的特殊性，这是由每个国家的政治、经济、文化和社会方面的条件决定的。

单纯以西方国家社会福利理论指导中国社会福利制度改革实践必然出现诸多的实际问题，如果照搬西方国家福利制度，脱离中国基本国情，这种制度是不科学的、不合理的。

在研究其他国家社会福利的时候要注重这些国家社会福利特色的形成过程与背景，系统认识和把握它们社会福利制度一般发展规律和特殊性（梅哲，2007）。

只有这样，才能建立一套相对比较科学和完整的，并且可以解决中国实际问题的社会福利制度。

二中国社会福利制度设计的基本理念与原则

（一）中国社会福利制度设计的基本理念

中国社会福利制度设计要树立正确的理念，其中一个基本理念是适度“普惠型”的社会福利制度。

党的十六届六中全会提出“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的战略决策，一段时间以来，许多学者认为，我国社会福利和社会保障模式应该选择从补缺型福利向普惠型福利过渡。

“适度普惠”的说法引起了学界的纷争，有学者认为，它是面向全体国民同时又涵盖社会生活基本领域的社会政策和制度（王思斌，2009）。

也有学者认为，它是不分城乡、城乡居民共享的社会福利或社会保障。

另外，王振耀认为，“适度普惠型福利”的说法不妥，关键就是“适度”二字很难从客观上把握。

当然构建适度普惠型的社会福利是一个涉及政治、经济、社会等方面的复杂过程，但是我们相信：

政府承担起普惠制的制定、引导和监管；单位、企业、社会福利团体在政府的监管下，按照社会福利法规承担必需的社会责任，那么适度普惠型的社会福利制度是具有实践意义的。

而这个“普惠型”的社会福利制度要求与中国经济水平发展相一致，而且要求有一个专业化的社会福利服务团队，有法治化的社会环境作为保障，才能尽可能实现全民受惠，而不会被利益集团所剥夺。

另一个是“底线公平”理念。

依据社会保障的基本理论，从基本国情出发，从老百姓（最大多数人民群众）最迫切、最基本的需要出发，划出一条人人躲不开、社会又公认的“底线”（景天魁，2006）。

以“基本需要”为基础，从中找出更稳定的需要——“基础性需求”，包括温饱的需求（生存需求）、基础教育的需求（发展需求）、公共卫生和医疗救助的需求（健康需求）。

底线以下体现“权利的一致性”，底线以上则体现权利的差异性。

经济水平比较低时，政府要守住公平底线，确保每个公民都有基本的生活保障。

经济水平提高以后，政府仍要守住这条底线，防止基本生活保障水平继续上升。

“底线”以下是公共财政确保的领域；“底线”以上则要靠市场调节；“底线”以上，政府的责任是调节贫富差距，加强税收能力和调控能力（梅哲，2008）。

因此，建立与中等经济发展水平相适应的社会福利制度（王振耀，2009），发展适度“普惠型”的社会福利，实现社会福利的社会化，推进社会福利的多元化，达到社会福利的专业化，加强社会福利的法治化，以“底线公平”与“适度普惠”为理念指导，强调对社会发展过程中处于困难群体整体利益的保障，不仅是一种社会意义上的公平，而且是一种在社会整体制度下的“适度公平”，这并非按照个人意愿的个别公平，而是在社会多数人意愿的基础上所确立的原则。

（二）中国社会福利制度设计的基本原则

以“底线公平”与“适度普惠”为理念指导，中国社会福利制度设计主要遵循以下三方面原则。

1.统一性和灵活性相结合

统一性是指制度设计应该统筹兼顾、统一设计，基金运作应集中监管；灵活性是指根据地区间差异，在统一的制度设计和基金管理下，各地方可以根据其实际，给予弹性的政策补贴或制度补充。

统一性与灵活性相结合，不仅体现在同一项目在不同地区可以有不同水平，还应体现在同一地区不同项目可以有不同的制度安排。

在社会福利总体政策制定过程中，要防止理念、目标、原则不统一，导致政策不统一。

在具体社会福利政策制定和落实过程中，要根据政策对象的实际情况，作出灵活的安排，既建立可持续发展的长效机制，又妥善解决历史遗留问题。

2.适度差别与发展创新相结合

在制度设计中，一方面以底线公平的基本理念为指导思想，另一方面在政策制定过程中，底线公平要能够体现政策的“适度差别”原则。

底线公平理念划分了社会成员的一致性和差异性，底线以下部分体现权利的一致性，以上部分体现权利的差异性。

就市场机制而言，底线以下不是市场机制发挥作用的领域，而是公共财政确保的领域，是政府和社会的责任。

所以在政策制定时会注重适度的差别。

胡锦涛总书记在论述科学发展观形成的实践基础的时候，总是把“深刻总结我国长期以来经济建设中的经验教训”，同“吸收人类现代文明进步新成果”并提。

因此在进行政策制定中应当在继承和弘扬中国传统的保障文化、心理和方式基础上，紧紧围绕中国经济社会发展的历史与现实，吸收西方社会保障理论和实践探索过程中的合理内核，始终以经济社会的持续和谐发展为主题，制定更加符合中国国情的社会福利政策（梅哲，2007）。

3.始终贯彻以人为本

中国宪法规定了“公民在年老、疾病、伤残、失去劳动能力时有从社会获得物质帮助的权利”。

因此在进行社会福利制度设计的时候，应充分体现以人为本。

科学发展观的本质与核心是“以人为本”，这里的“人”，就是以劳动人民为主体的广大人民群众。

“以人为本”要求在社会主义初级阶段把人的发展作为重要目标，建立和发展社会保障体系，就是要把广大人民群众的生存需要作为目标，不仅要满足已经享受社会保险待遇的社会劳动者的需要，还要保障其他困难与弱势社会成员的生存需要。

三中国特殊群体社会福利支持模式框架

党的十七大报告指出：

“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”（胡锦涛，2007）。

后工业时期，中国社会福利政策制定，应遵循十七大提出的路线和方针，落实科学发展观和构建社会主义和谐社会；从中国国情出发，围绕完善社会福利制度和政策体系，改善民生，促进社会公平，加快社会福利制度改革，实现以人为本。

中国的社会福利制度既不能简单地照搬西方国家的社会福利模式，也不能轻视社会福利理论的指导作用。

按照“底线公平”理论和以上原则建立起来的社会福利制度，应该是立足于中国实际的一种渐进发展型的社会福利模式。

本文尝试提出建立一个政府主导、社会辅助、家庭支持的三角福利发展新模式。

具体思路如图1所示。

图1特殊群体三角福利发展新模式构思

（一）政府主导（Government-dominance），全面构建社会福利政策的支持体系

1.社会福利基本政策

社会福利基本政策的目的在于保证社会弱势群体获得国家基本福利保障。

从这个政策的服务对象而言，可以划分为老年人福利政策、儿童福利政策、残疾人福利政策，以及其他“新型弱势人群”福利政策。

（1）老年人福利政策

一是扩大服务对象覆盖面，坚持“城乡一体化”原则，推进城乡统一的老年社会福利。

突破城乡孤寡、“三无”限制，向适度“普惠制”发展，逐步实现全覆盖。

二是鼓励社会力量共同参与老年人社会福利建设。

三是着力解决老年人的“医疗”问题。

目前，我国各地建立了不同标准的养老保障制度，如城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村特困户救济制度和临时生活救助制度；国家在积极探索统筹城乡养老保险制度、城乡高龄老人津贴等；建立和完善老年人口的医疗救助制度，对老年困难人员医疗实施兜“底”保障，保障低收入与无收入贫困老年人的基本生活。

（2）儿童福利政策

一是制定儿童福利法和家庭救助法，使儿童福利有制度保证；二是参照一些国家的做法，建立覆盖全体儿童的家庭津贴制度，保障所有儿童都有健康成长的权利；三是加强儿童福利机构设施建设，满足对儿童实施救助的要求，推动儿童福利救助规范化进程；四是逐步创新儿童社会福利的改革思路，使儿童福利与社会发展同步，共享经济社会发展的成果，同时，加快儿童福利专业化步伐；五是针对不同的地区和条件制定福利机构儿童最低养育标准，促进儿童健康、快乐成长；六是逐步拓展儿童福利对象，建立社会散居孤儿的保障服务体系；七是细化受各种疾病影响的儿童福利保障政策，使遭受病痛折磨的儿童享受社会福利保障；八是完善儿童社会福利的服务体系，促进儿童福利事业快速发展；九是制定农民工子女和留守儿童的福利政策，体现国民无差别待遇原则。

（3）残疾人福利政策

一是建立社会福利院和其他安置收养机构，妥善安置好残疾人；二是采取扶助、救济、补助等福利措施，保障和改善残疾人的生活；三是鼓励兴办残疾人社会福利企业，让全社会都来关心和支持残疾人事业；四是实施国家为社会福利企业免税等优惠政策促进残疾人在福利企业就业，依法保障残疾职工合法权益；五是拓宽残疾人就业渠道，消除社会排斥。

（4）其他“新型弱势人群”福利政策

政府主要是建立和完善弱势人群的公共福利保障。

一是拓展就业渠道，使这些群体有工作干，有收入；二是通过技能培训等方式提高农民工与失地农民的就业能力；三是为贫困人群提供最低生活保障，保证其最低生活不受太大的影响。

2.社会福利配套措施

社会福利配套措施主要是指在基本政策基础之上，有一定经济条件的地方政府可以执行相对的扩大福利项目或者内容的政策支持措施。

其主要内容如下。

（1）老年人福利措施

建立以家庭为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务格局。

地方政府可以根据自身实际情况，农村以乡为单位，城市以社区为单位，建立老年活动中心，为老年人提供相应服务。

（2）儿童福利措施

加强儿童福利机构建设“蓝天计划”“明天计划”；建设SOS儿童村；加强残疾孤儿手术康复中心建设；建立流浪未成年人救助中心、流浪未成年人救助保护分中心、社区服务点等。

（3）残疾人福利措施

针对残疾人的配套措施政策重点可以落在关爱残疾人生活、促进残疾人就业方面。

面对一些可以吸纳残疾人就业的国有或者民营企业，政府可以采取录用残疾人免税或者补贴制度。

比如，吸纳残疾人就业的企业，残疾人职工占总职工的1%，可以免该企业总税收的1/10，或者进行税后补贴等。

主要目的是通过该配套措施，吸纳残疾人就业。

（4）“新型弱势人群”福利措施

一是为下岗失业人员提供福利性就业机会；二是通过举办各种就业教育和培训等方式提升农民工、失地农民的就业竞争力；三是落实对城乡贫困人群的低保福利政策。

为此，社会保障中的最低生活保障政策、临时救济政策等可以与社会福利政策进行挂钩，在实施过程中，认真贯彻通过福利促保障、通过保障保福利这种双重思想，不断提高“新型弱势人群”的福利保障水平。

3.社会福利其他相关政策

构建一个具有中国特色的、适应当前中等经济发展水平的弱势人群社会福利体系，强调的是提高中国社会经济发展的公平性、适度普惠性，突出的是以人为本、促进人的全面发展。

为此，政府还应该把医疗卫生服务、教育扩展、就业援助、住房补贴等领域纳入弱势人群社会福利体系。

下面从社会福利基础设施建设和基本公共服务两大方面来讨论。

（1）基础设施建设

在建设弱势人群社会福利基础设施方面，要发挥政府和社会力量。

力争在近五年内确保实现全面覆盖城乡的公共医疗卫生服务体系，对老人和女性农民工实行医疗救助和卫生指导。

建立老年人示范养老机构、社会养老机构、“老年护理院”。

实施残疾儿童康复计划；对无法收养的疾病儿童，由当地政府在社区建立单元式家庭设施，采取小家庭照料模式（何平等，2009）。

对于儿童和未成年人，建立儿童福利机构、流浪未成年人救助保护中心、特殊教育学校、康复机构等。

对于农民工、失地农民和下岗工人，建立农民工与失地农民就业培训基地和图书室、下岗工人再就业培训基地等。

对于住房等其他方面的需求，加强廉租住房、公租房等公共服务重点专项建设，基本满足弱势人群的养育、康复、救助、特教等方面的需要。

（2）基本公共服务

力争到2020年基本实现建成城乡公共服务设施体系的同时，发展弱势人群的专业化服务和公共服务。

一方面，政府主导并鼓励社会力量参与社会福利公共服务体系建设，培养一批社会工作人才队伍，提高针对弱势人群专业化服务的质量和水平。

另一方面，根据不同弱势人群的需要，发展各种弱势人群的职业教育和培训，促进他们就业。

（二）社会辅助（Society-aid），大力支持政府社会福利事业的发展

1.资金支持

多渠道、多形式筹集资金，支持弱势人群社会福利事业，比如利用社会捐赠资金和慈善资金发展弱势人群社会福利。

这样的社会支持主要包括以下两个方面，一是鼓励社会力量对社会弱势群体开展捐赠，并予以政策优惠。

企业、事业单位、社会团体和个人等社会力量可以通过非营利性的社会团体和政府部门向非营利性的老年福利机构捐赠。

同时可以按政策和比例减免企业所得税和个人所得税。

二是慈善机构通过社会募捐所筹集的慈善资金，一部分用于弱势人群的社会福利事业，资助福利机构改善设施、设备和条件以及补贴生活困难的老年人、残疾人、孤儿和贫困人群。

不过，这个资金支持需要政府的正确引导，通过相关政策调节，让社会各类组织参与其中，才能达到理想效果。

政府政策引导主要在于营造一个良好的社会公益事业环境，以及建立有效的政策支持体系，否则，让社会第三方资金支持，难以实现可持续性的发展。

2.物质帮助

社会各种组织通过提供社会福利或者公益事业方面的支持或援助，使更多人群，特别是社会弱势群体得以享受社会福利，这些社会组织主要包括企业和NGO，如国际红十字会、环保组织等。

企业在能力范围内，可以对所在地区，以及整个社会提供相应的产品。

NGO则可以通过社会筹集的方式，把筹集到的社会物资，通过妥善管理与安排，资助到更需要帮助的社会弱势群体手里，如红十字会对灾区老人、儿童提供的棉被、帐篷等。

这个NGO可以是国内组织，也可以是跨国组织。

无论哪种形式，只要能对我国社会弱势群体进行无条件的物质帮助，政府应该积极引导和鼓励其行为，在政策上为其制造一个宽松的环境。

3.心理辅导

社会弱势群体的心理问题非常值得关注。

由于社会分层造成的社会压力，弱势群体自身面临的环境令人担忧，如果社会不能正确引导，其心理问题可能造成重大的社会问题。

因此，针对不同弱势人群的特点，在政府的引导和鼓励下，社会相关组织应该为他们提供正确的心理辅导。

政府应积极筹建社会工作相关网络，让社工深入弱势人群家庭，进行心理咨询、心理测试，以及心理治疗。

针对社会性的心理辅导，显然社会工作人员以及心理咨询机构起着重要的作用。

政府应该制定相关引导政策，构建完善的社会工作体系和心理咨询服务体系，这是后工业时代的一个重要要求。

（三）家庭支持（Family-support），积极建设家庭福利互助的支持网络

1.家庭联谊

家庭联谊的核心在于以福利对象家庭为基本单位，在政府保障其基本福利，或者配套、补充福利的基础上，引导弱势群体家庭之间联谊。

这个联谊的重点在精神层面，即以家与家联合的形式，形成家庭互动生活的社会单位的结合。

比如，一个社区内，或者跨社区的老年人家庭，形成一个老年人之家的联谊组织，通过这个组织举办一些与老年人相关的文艺活动等。

这样的活动的目的在于满足老年人基本的福利保障后，引导他们过充实的精神生活，构建精神文明。

胡锦涛就提倡要发展和谐社会主义的新文化，这种文化生活应该是和谐社会主义新文化的组成部分。

特别是在后工业文明时代，精神生活的需要和作用突出地显现出来，成为建构和谐生活必不可少的一项重大工程。

同理，妇女儿童、残疾人士等群体也应该有自己的组织。

政府在这方面的工作重点也是政策引导，如提供良好的政治与政策环境，对优秀的组织进行奖励等。

相应的管理办法可以参照政府管理NGO的方法，规范其相关活动。

2.成员互助

成员互助是相对于非血缘家庭与家庭之间而言的，它是一个血缘家庭内部成员之间的互助。

现在中国家庭以主干家庭为主，四五十岁的人，多数以多兄弟姐妹为主，如果其中一个兄弟姐妹面临生活风险，无法满足基本生活保障或者享受相关福利，其他兄弟姐妹在条件允许的时候，有义务提供一定的经济援助、物质帮助和精神安慰，尽快解决他们的部分生活问题；如果条件不允许，那么他们的家庭照顾问题会越来越严重，这就需要社会政策的帮助。

如果社会政策不能发展出与经济制度和家庭制度有效互动的社会福利制度，社会排斥现象就会出现，导致部分社会成员成为新贫穷社群（彭华民等，2009）。

这是涉及政府政策层面的问题。

在这里，家庭成员之间的互助，更多的是道德上的要求，而不是法律上的约束。

作为政府，其工作重点是做好中国家庭传统美德的宣传，或者是相关的公益广告，甚至是提供相应题材的电视连续剧或者电影的制作，从社会宣传的层面去感化相应人群。

3.福利投资

福利投资是相对于弱势群体家庭而言，那些非弱势群体家庭对政府公共福利事业的经济投入，以帮助政府筹资，做好社会公益福利事业的一种经济行为。

政府可以通过这样的投资资金的运作，充实资金来源，减少自身财政开支。

作为相对富裕的家庭，可以把这种投资看作对国家和民族的贡献，虽然回报率不高，但是可以看作自己家庭对这个社会所承担的一份责任。

当然，这只是一个美好的期望。

如果要从操作层面上而言，政府必须制定相关投资政策，如融资政策、保资政策和增资政策。

由于中国的相关法则还不完善，中国股市存在巨大风险，再加上利益集团的操纵，甚至是当权者的贪污腐败，都可能导致这种投资行为的破灭。

当中国福利事业日趋完善，以及相关产业发展到比较成熟的时候，政府进行这样的福利融资，是后工业时代全民参与福利、享受福利的一种必然趋势。

四结语

中国社会正处于现代化建设、体制改革、制度创新、结构转型的历史转折时期，为了构建健康和谐稳定的社会，出台中国特色社会福利政策势在必行。

中国经济发展取得长足进步的同时，社会发展也要尽快跟上步伐。

因此，在后工业时代，中国要成为世界强国，必须设计一套符合国情、以人为本、具有中国特色的社会福利发展新模式，让政府、社会、家庭三方参与其中，每一方承担自己应尽的社会责任，不仅可以进一步完善中国新时代社会福利制度体系，而且可以为中国快速经济发展和社会发展固本强基。

-全文完-