中国电子政务建设的落实与优化问题研究的意义.docx

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中国电子政务建设的落实与优化问题研究的意义

中国电子政务建设的落实与优化问题研究的意义

2010-07-1313:

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推进信息化是我国加快实现工业化和现代化的必然选择,是关系到现代化建设全局的战略举措,是实现社会生产力跨越式发展的重大措施,是提高国际竞争力和综合国力的迫切要求,已被放在优先发展的战略地位.

　　推进信息化是我国加快实现工业化和现代化的必然选择,是关系到现代化建设全局的战略举措,是实现社会生产力跨越式发展的重大措施,是提高国际竞争力和综合国力的迫切要求,已被放在优先发展的战略地位.在国家信息化体系建设中,政府信息化是整个信息化中的关键,是优先发展的领域.而电子政务是政府信息化建设的重要内容,几乎覆盖了信息技术,信息内容,信息服务等产业的所有领域,又与改革,开放,发展等当代中国的重大问题密切相关,这就要求政府必须以战略眼光,从全局出发,来充分认识电子政务建设的战略地位,理论价值和实践意义.

　　1.信息化的涵义

　　信息技术的发展,将把人类从以传统工业为主的工业社会带向以信息产业为主的信息社会,即由工业经济转向信息经济,其间的转变过程,人们称之为"信息化".信息化是随着人类信息时代的到来而提出的一个社会发展目标,它的实质是要在信息技术高度发展的基础上实现社会的信息化和信息的社会化,从而建立一种超越旧的人类时代的新的文明――信息社会文明.信息化表现为一种动态发展过程.

　　狭义的信息化是指社会生产工具的信息化,即在经济和社会活动中,普遍实现手工劳动和机械化操作向基于现代信息技术的智能工具操作转变的过程.但是,由于社会生产工具,社会生产力和社会经济形态的信息化,必然导致社会整体的信息化,由此导出了广义的信息化概念.

　　广义的信息化,是指在经济和社会活动中,通过普遍采用基于信息技术的智力工具,深入开发和有效利用信息资源,从而大大提高社会整体生产和活动能力,使由于利用了信息资源而创造的劳动价值在国民生产总值中的比重逐步上升,直至占据主导地位的过程.

　　我国的《国民经济和社会发展第十个五年计划信息化重点专项规划》提出,"信息化是以信息技术广泛应用为主导,信息资源为核心,信息网络为基础,信息产业为支撑,信息人才为依托,法规,政策,标准为保障的综合体系",从而准确,清晰地表述了当前和未来一段时期我国信息化建设的主要内容,以及信息技术应用,信息资源,信息网络,信息产业,信息人才,信息法规政策标准等在信息化体系中的位置以及相互之间的关系.由此,信息化过程中包含三个层面,六大要素.所谓三个层面,一是信息技术的开发和应用过程,这是信息化建设的基础;二是信息资源的开发和利用过程,这个过程是信息化建设的核心与关键;三是信息产业不断发展的过程,是信息化建设的重要支撑.这三个层面是相互促进,共同发展的过程,也就是工业社会向信息社会,工业经济向信息经济的动态演化过程,在这个过程中,三个层面是一种互动关系.所谓六大要素是指信息网络,信息资源,信息技术,信息产业,信息法规环境与信息人才.这三个层面,六大要素的相互作用过程就构成了信息化的全部内容.

　　信息化起码具有三个方面的指标:

第一个是信息处理和传播方式的巨大进步,第二个是先进的信息处理和传播方式的广泛普及化应用,第三个是由此对社会面貌,社会状态,社会结构和体制的全方位,综合性和全息性的改造.这一改造所包括的内容是极为广泛的,如科学的信息化,信息技术的高度发展和广为普及化,经济的信息化,政治的信息化,军事的信息化,社会生活的信息化,文化与教育的信息化,乃至人本身发展的信息化等②.因此可以说,信息化是一次深刻的认识革命和社会革命,是一个深刻的社会变迁过程.它不仅会影响世界经济的发展方向,而且将改变人类生存与发展的条件.

　　1.1电子政务建设的战略地位

　　无论是发达国家还是发展中国家,都在顺应时代发展的潮流,把推进信息化建设作为增强综合国力和国际竞争力的重要举措,并将其提升至国家战略的高度.我国政府也确立了"大力推进信息化,以信息化带动工业化,以工业化促进信息化,走新型工业化道路"的国家战略.党的十六大明确提出,要"进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务".国家信息化领导小组从我国的实际情况出发,明确提出电子政务要先行,以电子政务建设带动国民经济和社会信息化.由此,电子政务建设成为推动国家信息化的龙头工程,成为政府深化行政管理体制改革的主要动力和重要内容,也成为政府实现管理现代化的必由之路.信息化建设要从电子政务入手,以政府信息化带动信息化发展,"以信息化带动工业化",这些都显示着电子政务建设的战略地位和意义.

　　1.1.1"以信息化带动工业化"的战略

　　在21世纪,中国的发展将不可避免地遭遇来自各方面的挑战,加速推进国家信息化建设就是挑战之一.我国推进信息化必须走中国特色的发展道路.因为发达国家是在实现工业化的基础上进入信息化发展阶段的,而我国是发展中国家,工业化任务尚未完成,继续完成工业化仍然是我国现代化进程中艰巨的历史性任务.同时,我国又面临实现信息化的任务,没有信息化就没有现代化,这就要求我们必须充分利用新的历史机遇,把工业化和信息化结合起来,以信息化带动工业化,发挥后发优势,实现生产力的跨越式发展.工业化和信息化任务的胜利完成,将对加快推进中国特色的社会主义现代化建设具有决定性意义.

　　1.1.2"政府先行,带动信息化发展"的方针

　　对于信息化,目前主要有三种提法:

一是国民经济信息化;二是经济和社会信息化;三是国家信息化.

　　国民经济信息化是从经济基础的层面上考虑信息化问题,指的是信息产业和信息技术在国民经济中的作用日益突出,并逐渐对经济增长发挥主导作用的过程.

　　经济和社会信息化更多地关注信息化在社会发展,人民生活和上层建筑领域里的进展.经济信息化包括信息产业的发展和信息高技术的产业化,社会信息化则主要指信息技术和装备在科学,教育,文化,卫生,体育,人口,环保,社会保障,社会管理,政治,军事,国防等领域里的应用以及在居民家庭生活中的作用.

　　国家信息化则突出了国家和政府在信息化过程中的作用,指的是在国家统一规划和组织下,在农业,工业,科学技术,国防及社会生活各个方面应用现代信息技术,深入开展和广泛利用信息资源,加速实现国家现代化的进程.国家信息化包含着四层含义:

一是实现现代化离不开信息化,信息化要服务于现代化;二是国家要统一规划,统一组织信息化建设;三是各个领域要广泛应用现代信息技术,深入开发和利用信息资源;四是信息化是一个不断发展的过程.国家信息化是一个涉及面广的系统工程,只有担当管理社会角色的政府部门才有足够的权威去引导和调节社会资源,统一规划和指挥各部门信息化工程,清理调整不利于信息化的有关政策规定,明确相关的优惠扶持政策,通过筛选,向企业和社会推荐管理软件及其典型应用企业,推动软件工程化及项目管理体制和运作机制,制订相关法律法规,提供资金支持,帮助解决信息化建设中出现的种种问题等.这些重担需要且只能由政府来承担.

　　2001年8月,中共中央,国务院决定重新组建国家信息化领导小组,以进一步加强对推进我国信息化建设和维护国家信息安全工作的领导.一方面,我国信息化领导体制的加强,表明信息化是一项繁杂的社会化系统工程,涉及到社会的各个层面和各个层次,需要政府的推动.另一方面,从信息化成功的经验来看,信息化需要采取"一把手原则",政府要有一个强有力的领导班子,以加强统筹协调力度,尤其是把思想创新,制度创新和体制创新与信息技术广泛应用结合起来,进一步解放生产力,保证各项工作顺利进行.此外,在我国最高领导层,集体决定信息化的发展方针,策略和主要任务,标志着中国推进信息化的成熟思路和坚定信念,对我国信息化建设和发展,具有深远的历史意义.这些都表明了政府在国家信息化过程中所处的领导地位和所负的领导责任.

　　政府信息化是指政府运用信息技术手段改造传统的政府管理和公共服务,从而大大提升政府管理的有效性,满足社会及公众对政府公共管理和公共服务的期望,促进社会经济发展的过程.政府信息化是国家信息化的龙头.政府作为国家组成及其信息流的"中心节点",其信息和网络系统将成为未来政府的"神经系统".政府治理的过程将成为信息处理过程.同时,信息化的核心是开发,利用信息资源.政府作为国家信息资源的最大拥有者,掌握着全社会80%以上的信息资源,既是信息市场中极其重要的供给方,也是一个最重要的信息需求部门;既是国家信息化的一个主要方面,又是推动国家信息化进程的主导力量,对推动国家信息化进程负有不可推卸的责任,发挥着无可替代的推动,引导和示范作用.只有公共信息开放,才能丰富社会信息资源,活跃信息市场,使信息发挥应有的社会效益和经济效益,为信息化奠定基础,带动整个国家信息化的发展,才能使公众广泛参与民主政治生活,行使自己的民主权利（尤其是信息自由权）和参政,议政权利,使公共管理科学化,民主化,现代化和法治化有望实现.

　　政府信息化是企业信息化的基础.企业信息化是国民经济信息化和社会信息化的重要基础.企业的信息化程度决定了国家和社会的信息化程度,因此各国都非常重视企业信息化的发展.加快企业信息化建设,不仅可以大幅度提高企业的经济效益和竞争力,而且能为信息产业创造巨大的市场,也是电子商务发展的基础.电子商务建立在企业信息化的基础之上,也是信息化发展的必然结果.中国的电子商务由于大量克隆美国模式,表现为明显的"孤岛型"经济,"数字鸿沟"将网络经济与实物经济部门完全隔离,因而使国民经济缺乏前向与后向的关联.从实际结果来看,我国的电子商务既没有实现企业的信息化,也没有引导家庭上网工程的发展.导致网络经济泡沫破灭的一个关键原因,就在于目前网络技术的不完善与现实管理体制的不适应.更为重要的是,缺乏政府的参与和主导作用,使得电子商务几乎是在一种没有监管的环境中进行着各种传统条件下的经济交易,因为支付手段的落后以及社会信用问题的突出,使得网络交易几乎寸步难行.正如有些专家所指出的,没有政府信息化,就没有全面的企业信息化;没有电子政务,就没有真正的电子商务.电子政务不仅为电子商务和企业信息化的健康发展提供了良好的支持环境和对接方式,而且也使政府成为电子商务的服务对象和客户.电子政务能拉动IT行业需求,带来巨大商机.从这个意义上,电子政务建设将成为社会信息化水平的重要标志和国内信息产业和服务业发展的关键动力.随着企业信息化进程的延伸和加速,政府机构在与企业相关的运作和服务方面,也必定要实现数据交换和服务模式的对接.同时,政府还要担负起引导,规范,监管和服务责任,制订好宏观政策,法律法规,技术标准和各种规范,为企业信息化创造良好的外部环境.

　　此外,政府信息化向公众展示高新技术的应用,让社会更大程度享受到了信息网络的便利,这将有助于切实推进社会信息化过程.

　　"政府先行"有明确的任务指向,要求政府信息化建设要与政府职能转变相结合,提高办事效率和管理水平,促进政务公开和廉政建设,特别要针对群众最关心的问题应用信息技术,增强为民办事的透明度和公正性.政府的信息化建设要从中央政府抓起.

　　1.1.3推行电子政务,实现政府信息化

　　电子政务是政府信息化建设的核心,是国家信息化先行建设的重点,是国家信息化水平的重要标志和国内信息产业和服务业发展的关键动力.2002年7月,国家信息化领导小组第二次会议强调要抓好电子政务,推动其他领域的信息化.电子政务之所以被高度重视,是因为推行电子政务将促使各级政府带头整合当地的信息资源,极大丰富网上中文信息资源,使之发挥应有的社会效益和经济效益,为信息化奠定基础.由于政府是信息资源的最大拥有者和应用者,使电子政务成为国民经济和社会信息化的中心环节.电子政务的实现将产生强劲的示范作用,对国家信息化建设起着示范效应和引导作用,有力地促进国民经济和社会信息化的进程.为此,我国把电子政务建设提到了国家战略高度.

　　电子政务建设对国家信息化有巨大的拉动作用,这主要表现为直接和间接两个方面.其直接的拉动作用主要表现为带动了信息产业的良性发展.电子政务将成为国家信息化水平的重要标志和国内信息产业和服务业发展的关键动力.其间接的拉动作用主要体现在通过行政事务处理的网络化,带动企业信息化以及家庭与社区的信息化,即电子商务和电子社区.没有电子政务,就没有真正的电子商务和企业信息化,电子政务不仅为电子商务和企业信息化提供了良好的支持环境和对接方式,而且也成为电子商务的服务对象和客户.例如,政府网上采购将促进电子商务的复苏,政务信息公开将推进信息咨询与服务业的发展.近十年来,我国信息产业的年增速突破了32%,高于同期全部工业的年均增速近18个百分点,是40个工业行业中发展最快的一个,成为我国工业的第一支柱产业.

　　众所周知,现有的政府组织形态是工业革命的产物,已经存在了200年以上.随着网络时代和网络经济的来临,管理正由传统的金字塔模式走向网络模式.政府的组织形态也有可能由金字塔式的垂直结构向错综复杂的,水平的网状结构转变,减少管理的层次,以各种形式通过网络与企业和民众建立直接的联系.因此,许多国家的政府和学者将电子政务发展的过程看做是对原有的政府形态进行改造的过程,希望通过不断地摸索和实践,最终构造出一个与信息时代相适应的政府形态.电子政务的发展之所以受到世界各国政治家的重视的重要原因还在于:

一方面,政府既是全社会中最大的信息拥有者,又是最大的信息技术的用户,因此有效地利用信息技术,可以建立一个更加勤政,廉政,精简和有竞争力的政府;另一方面,因为信息技术能够使人民更好地参与政府的各项决策活动,从而促进了全社会的进步.

　　电子政务的发展既是我国现代化进程中不可或缺的一环,也是我国现代化进程中的一个新的机遇.在信息时代,就像管理信息系统是管理企业必备的手段一样,电子政务已经成为政府治国所不可或缺的管理模式.电子政务的产生和发展是信息社会发展的直接产物.电子政务的发展不仅有利于提高我国政府的管理效率,监管能力和为公众服务水平,而且对带动国民经济和社会信息化的发展,促进信息产业的整体繁荣都有着十分深远的意义.据了解,未来5年我国在电子政务建设领域的投入将超过2000亿元,电子政务已经俨然成为整个社会信息化发展的龙头,将为信息产业带来新的契机.因此,随着互联网和信息技术的迅猛发展,无论从我国政府转变职能的角度出发,还是从世界各国政府间日益激烈的竞争来看,大力发展电子政务都是一项必要而迫切的重要任务.

　　电子政务并不是照搬传统的手工政务处理模式,而是要在技术创新的同时,对传统的管理体制,管理观念,管理方式和管理手段进行革新,切实实现政府职能向宏观调控,社会服务,公共管理和市场监督方面的转化,有针对性地开展各项系统建设和应用开发工作,并通过系统应用成果不断地推进系统建设的深入发展.党的十六大报告在深化行政管理体制改革部分明确提出,要"进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务".这要求政府应积极地以电子政务建设手段转变政府管理模式,提高政府效能,主动适应加入WTO后新要求的需要,在推动政府信息化的过程中,必须创造电子政务的体制条件,不断推进行政体制改革,使电子政务实施拥有前提与基础.可见,推进电子政务是政府信息化和行政体制改革的必然选择.

　　电子政务的建设目标中涵盖了四个要求,即电子政务的统一要求,信息流畅要求,资源共享要求和安全要求.具体讲就是将整个解决方案建构在统一的平台上――统一要求;建立城市电子政务系统互联互通机制,保证信息畅通和上传下达,实现政府部门的快速响应――信息流畅要求;采用集中和分布相结合的原则,规范城市政府数据存储,提高数据的一致性和共享程度――资源共享要求;实现统一的信息安全保障机制和系统运行管理机制,统一认证授权,解决信息传输问题,网络环境下操作权限的认定与操作的不可否认,网络环境下共享与非共享信息的安全保密,部门之间统一的认证与信息安全――安全要求.

　　1.2电子政务的理论价值

　　推行电子政务旨在变革政府,使之更加以服务于公众为中心.在此过程中,技术的价值直接表现为手段和工具.但要想取得电子政务的最终成功,还必须转变政府的思想观念,组织结构,管理方式和服务方式等,从而推动与时代相适应的新的政府模式的产生和建立.电子政务并非是信息技术与政务的简单组合,其发展的实质是对传统政府管理体制和管理方式的深层次变革,其成功的运作必须以政府管理创新和组织再造为前提.电子政务的实施对公共行政理论发展与创新的价值,体现在它将引发行政价值观,行政环境,行政权力体系以及行政组织结构等一系列深层次的变革中,即表现在公共行政内涵的变化上.

　　1.2.1电子政务对改善行政环境的价值

　　从行政生态学的角度讲,行政环境是指行政系统赖以存在的外部条件的总和,它包括政治,经济,文化,人口和民族等各方面的因素.由于政府的主要职能是从事社会管理,提供公共服务,而其内部事务的管理只是为前者服务的,居于次要位置,因而,政府与社会企业等行政外部环境的关系成为学者们广泛关注和研究的焦点,尤其是中国加入WTO后,政府成为最大的应对者,面对WTO规则的公平竞争,自由贸易,透明度,国民待遇等原则的要求,政府以何种方式和面貌去迎接挑战,是行政环境与政府关系的又一新内容.综合来看,电子政务对行政环境的价值主要表现在以下几个方面.

（1）电子政务的实施强化了政府与公众之间的互动性

　　现代行政是一种服务型行政,而政府部门提供的公共服务并不是自身的单向性活动,它需要在与社会和公众的互动过程中实现.这不同于传统的权力行政,政府主要职能是运用权力从事社会管理活动,而忽视公众的需求和意愿.在现代行政中,尽管政府既是社会秩序的管理者,又是公共服务的提供者,这使得政府对自身角色的定位可能发生错位的情况,但电子政务的运作模式还是在很大程度上改善了政府与公众之间不平等的关系,促使政府由权力行政转向规则行政.政府通过大力推进电子政务,利用网络平台公开政府信息,加强与公众的信息沟通,实现了行政管理的准确,快捷和互动.公众通过完整享有自身的知情权,能够把自己的利益和意愿反馈到政府部门中,从而体现自己的政治参与权,这种政府与公众的良好互动是政府提供社会服务成败的一个重要衡量标准,也是政治民主化的重要体现.

（2）进一步扩大了政府的开放性

　　政府部门作为社会秩序的管理者,公共利益的维护者以及社会服务的提供者,开放性是其本身的一个固有属性.随着社会信息化进程的加快和全球经济一体化的推进,特别是加入世贸组织后,我国必将面临更为剧烈的国际竞争环境,对政府的管理水平和服务质量也必然提出更高的要求,这在客观上要求政府进一步开放,而电子政务的实施从技术上提供了政府开放性扩大的可能性.首先是政务信息的开放,政府通过网站和政务公开,向社会及时,准确地传递信息,依法满足公众的知情权;其次是政务活动的开放,公众可以通过网络了解政府承担的各项公共服务的内容,程序,办事方法等,也可以通过网络平台足不出户地接受政府的"一站式"全天候的服务,并对政务活动实施有效的监督和反馈.

　　（3）有利于塑造良好的政府形象,提升公众对政府的信任度

　　一种好的政府治理模式需要政府,公众,企业和社会之间的信任关系的存在,因此,现代政府在忙于处理复杂多样的行政事务的同时,应特别注重通过同国内外各界公众之间的双向信息交流来建立并维护良好的相互了解和信任关系,树立政府在国内外公众中的良好形象和信誉.建立电子政府,实施电子政务,为行政管理导入了全新的理念,将有利于塑造中国各级政府的网上形象.它有利于提高政府工作的透明度,从而加强公众对政府的了解和监督力度,提高政府决策的科学性和民主性,增强公众对行政决策的信任度;有利于提高政府办事效率,为公众提供全方位的服务,增加公众对政府行为的满意度;有利于行政信息资源共享,及时,快捷,权威地发布信息;有利于提高政府机关工作人员的素质和政府的全面建设.

　　2.信息化的目标定位

　　每个国家在其信息化发展中都有自己的目标定位.如美国要利用其在国力和技术上的优势保持自身在全球的领先地位;日本除争取在某些领域的技术取得领先地位以外,着重于利用信息技术解决国内面临的问题;法国除要保持其原先的国际地位外,还把保持民族文化作为信息化的一个突出问题来考虑.中国的信息化定位,不仅要在若干关键技术领域取得突破性进展并保持与国力相称的技术实力,还要把重点放在解决未来经济和社会所面临的重大问题上.

　　事实上,我国信息化建设的根本目的是实现社会生产力的跨越式发展.跨越式发展是当今发展中国家加快发展的重要方式之一.所谓跨越式发展,其含义一是以比较短的时间和比较小的代价实现与发达国家已走过的历程相同的目标;二是跨过先进国家经历过而发展中国家不必重复的历史阶段,达到变落后为先进的目的.如今,我国已具备了以信息化带动工业化,实现社会生产力跨越式发展的条件和与发展相适应的经济实力,也拥有必需的人才资源,只要我们努力实践国家信息化战略决策,建立起相应的管理体制和运行机制,我国就一定能充分利用后发优势,大力推进信息化,同时不断深化改革,扩大开放,把国民经济和社会信息化推向更高发展阶段,走出一条有中国特色的信息化发展道路.

　　1997年,全国第一次信息化工作会议制订了国家信息化建设要"统筹规划,国家主导;统一标准,联合建设;互联互通,资源共享"的基本方针和相应政策.我国国务院还明确提出国家信息化建设的目标是:

到2000年初步形成一定规模和比较完整的国家信息化体系,到2010年,建立起健全,具有相当规模的,先进的国家信息化体系.同时把信息资源的利用作为信息化的核心内容,提出抓好宏观经济决策,工农业生产,科技教育和社会生活等领域的信息资源开发;加强国家信息网络建设和管理;通过信息化建设带动信息产业的发展,加快信息设备制造业,软件和系统集成及信息服务业的发展;集中力量加快"金字工程"的建设;积极发展信息服务业,改善信息产业的内部结构,服务于国民经济及社会发展的各个领域;加快发展面向经济和社会的信息服务业;促进科技教育领域的信息化,提高科技教育水平,加快信息化人才培养,提高广大劳动者的信息化技能,增强全民的信息化意识;与行政管理和技术管理相结合,抓紧制订信息化立法规划,逐步形成信息化法制体系等一系列主要任务.可见,信息化是一个长期,艰巨,复杂,系统的社会工程,需要全社会的共同努力与参与才能成功.

　　今后,我国要按照"统筹规划,资源共享,应用主导,面向市场,安全可靠,务求实效"的方针,重点抓好四项工作.一是要在经济社会领域,大力推广应用信息技术,提高信息化水平.在工业化过程中,注重运用信息技术改造和提升传统产业,加快农业,能源交通,建筑业,制造业等领域的信息化建设;大力推进政务信息化,推动发展电子商务,制定和健全有关法律法规和标准,创造有利于电子商务发展的外部环境;加快推进科学,教育,医药卫生,广播电视,社会保障等社会事业信息化,加强国家科研开发信息系统建设和教育信息化基础设施建设;促进信息内容产业和信息服务业发展.二是要加强现代信息基础设施建设.一方面加快建设现代化支付,物流配送和客户服务系统,推进信息化安全保障,信用体系建设.另一方面建成结构合理,高速宽带,面向未来的国家信息网络;大力发展高速信息网,提高信息网络传输能力.三是要加快发展电子信息产品制造业,重点发展集成电路和软件,通信产品,新型元器件,计算机与网络产品和数字视听产品.四是要大力开发利用信息资源,促进信息系统的互联互通,提高信息资源共享水平.

　　3.信息化和工业化

　　信息化是实现产业优化升级和工业化,现代化的关键.我国确立"以信息化带动工业化,发挥后发优势,实现国民经济的跨越式发展"的战略决策,是把信息化放到与工业化同样重要的高度,这对于推动我国经济的跨越式发展具有重要的意义.原则上讲,信息化和工业化都是推动经济发展的方式,是不断从较低级阶段向较高级阶段发展的过程.同时,信息化的发展是建立在工业化基础之上,并能带动工业化的发展的.