长三角跨界水污染排污权交易机制构建研究.docx
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长三角跨界水污染排污权交易机制构建研究
长三角跨界水污染排污权交易机制构建研究
2010-7-26
摘要:
长三角地区跨界水污染问题日趋严重,文章从经济基础、环保水平及法律保障三个角度分析了长三角地区建立排污权交易市场可行性,描述了长三角地区排污权交易现状,构建了由排污权交易一级市场和二级市场两部分组成的跨界水污染排污权交易机制模式,并进一步细化为法规制定、总量控制、排污权初始分配、交易市场构成以及排污许可证交易等几个方面进行阐述,最后提出了针对该机制建设的政策建议。
关键词:
排污权交易机制,长三角地区,跨界水污染
一、引 言
改革开放以来,长三角地区成为我国经济增长最快、城市群密度最高的区域之一,然而工业废水和城市生活污水大量增加,加上农业规模化经营中农药化肥大量使用,使得长三角地区水资源污染问题变得更加突出,上下游、左右岸间在治污排污上的矛盾日益突出,从而引起省级和省级以下辖区内各类跨界水污染问题。
跨界水污染的防治工作是一项大规模综合性的公益性极强的事业,如果能在防治工作中构建一个合理并且行之有效的治理机制不仅能起到治污的作用,还可以在一定程度下节约社会成本,调动利益相关主体的参与积极性,使得治污工作能够事半功倍的进行。
20世纪70年代,美国经济学家戴尔斯提出排污权交易制度。
在排污权界定清晰的情况下,可通过排污权在企业间自发的交易实现排污量在企业间的最优分配。
美国环保署(EPA)首先被付诸实施,而后德国、澳大利亚、英国等国家也相继进行实践。
1988年,我国开始对排污权交易制度进行试点,并在全国范围内逐步推行。
1994年,全国16个城市进行了大气排污权交易试点。
2002年,嘉兴市秀洲区第一个把排污权交易引入水环境治理中。
迄今,排污权交易在全国不乏成功案例。
排污权交易在污染防治工作中的有效作用已经受到了广泛认可。
如果能将排污权交易应用于长三角地区跨界水污染治理的机制设计中,构建起适合长三角地区的排污权交易机制,应当能在其水污染治理中发挥一定的效用。
因此,本文研究如何在长三角地区构建一个应用于跨界水污染治理的排污权交易机制,以期能在一定程度上对该地区跨界水污染的防治工作有所帮助。
二、长三角地区实施排污权交易可行性分析
通过排污权交易在全国多地的试点和配套建设,目前在长三角地区推行水污染物排污权交易制度具备了良好条件。
1.经济基础雄厚
长江三角洲地区是我国最大的经济核心区之一,是全国经济发展的“领跑者”。
2007年一年,这一地区以占全国2%的陆地面积和约10%的人口数量,创造了全国19%的GDP,其经济总量领先于我国另两大城市群一珠江三角洲和京津唐地区。
长三角地区是我国市场经济相对成熟地区。
根据世界各国的经验,运作规范和有效的市场经济体制一般具有以下五个共同特点,即独立的企业制度、有效的市场竞争、规范的政府职能、良好的社会信用和健全的法治基础。
这些特点长三角地区能较好地体现。
2.环保水平领先
长三角地区环保工作水平全国领先。
一是环境监测等基础能力建设领先。
所有监测站均通过了计量认证和实验室认可,在不少饮用水源地、交界断面、重点河段建设了水质自动监测站,对重点污染源开展了每月的监督监测。
二是环境管理理念领先。
“十五”以来,在环保优先理念的指导下,一系列法规、政策率先在该地区开展。
制定了印染、化工等高于国家要求的行业地方污染物排放标准;开展了化工行业污染综合整治,提高准入门槛和排放标准;规划建设了工业集中区,集中控制污染。
三是环保投入领先。
太湖流域各市“十五”期间环境保护投入远高于全国平均水平。
仅围绕太湖水污染防治“十五”计划执行就自筹资金近80个亿。
3.法律保障完备
总量控制原则和排污许可证制度的实施是我国建立排污权交易制度的前提条件。
1996年9月3日,国务院批准了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》(以下简称《计划》)。
1997年6月10日,国家环保总局又发布了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制方案(试行)》。
总量控制正式进入了我国的污染控制政策体系。
我国从20世纪80年代中后期开始试行水污染物排放许可证制度。
国家环保总局在2004年7月14日公布实施了《排污许可证管理条例》(征求意见稿),为全面实施排污许可证制度做好了政策准备。
此外,太湖流域也建立了《太湖管理条例》、《取水许可和水资源费征收管理条例》和《太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法》(试行)等法律法规,为排污权交易奠定了法律基础。
三、长三角地区跨界排污权交易现状
在太湖流域的治理中,排污权交易的推行从2003年10月启动,2004年底完成试点工作,并从2005年开始广泛推广。
张家港、太仓、昆山和无锡市惠山区三市一区在完成一系列试点基础工作的情况,将首先确定试点行业排放总量指标,重点是COD指标。
然后以2000年为基准年,并结合2003年的实际排放污染总量,核定出每个重点企业的排污总量指标,由当地环保局以排污许可证的形式让各个企业来“购买”被分配的总量排污指标。
如果企业实际排污总量高于“购买”的分配总量排污指标,就必须限期采取消减排污措施或者到市场上区“高价”购买排污权;如果企业实际排放总量低于“购买”的分配总量指标,在总量控制的前提下就有“握有”富余的排污指标,既可以到市场上进行排污交易的“买卖”,又可以储存起来用于自身扩大再生产。
当然,排污权“买卖”的前提必须是满足区域总量控制要求和“买卖”行为不能导致环境质量恶化。
此外,长三角的其他跨界地区也有排污权交易的实例。
嘉兴市秀州区,地处长三角中心地带,处于江浙边界水污染敏感区、嘉兴市本级饮用水源保护区、传统纺织业为主的污染排放控制区的特殊区域。
早在2002年6月,嘉兴市就在秀州区进行排污权有偿使用和交易制度的试点,经5年实践已日臻完善,实践表明,该措施对于治理跨界水污染起到了非常积极的作用。
再如地处钱塘江源头的磐安,要对源头水质最好的保护就不能开发工业,但不发展工业,当地经济的发展就失去了原动力。
于是,磐安所属的金华市在金华市区特别划出一块土地,一期600亩,建设“金磐经济开发区”,开发区内产生的税收全部归磐安县所有;磐安当地老百姓也都可到开发区内就业。
对此,国家水利部的专家认为,金华市处于磐安县的下游,金磐开发区这种“异地开发”,其实就是一种特殊的排污权交易,即磐安县将排污权“下放”到了下游金华市。
这种下游对源头地区划拨土地进行“异地开发”的做法,不失为上下游联动治理生态的有益尝试。
虽然排污权交易已经在长三角地区跨界水污染治理中推行了数年,并取得了一定的成效。
但是,现有的排污权交易尚处于零散的,小范围的发展阶段,并未形成区域化、体系化的交易机制,在长三角地区建立一个规则明确、结构完整的排污权交易机制可以使排污权交易在治污当中发挥更大的功用。
四、长三角地区排污权交易机制构成体系
在我国现行的环境法律制度体系中已经建立了排污申报和排污许可证制度,这无疑为实行排污许可额交易建立了基础。
在这一基础上,允许排污权的市场交易,排污许可交易体系就可以运转起来。
本文认为长三角地区较为完整的排污权交易制度体系应该包括以下几个部分:
完善的排污权交易法规、合理的环境目标下的总量控制、支持排污权交易的公开信息系统、排污权的初始分配、排污权市场交易和相应的监督体系。
具体构成体系见图1。
1.制定完善的排污权交易法规
在排污权交易过程中,需按照一定的规则进行,来保障交易的正常进行。
虽然部分地区制定了地方性法规,但这些法规既不成体系,又不具有规范性和权威性。
因此,我们需要构建一部有中国特色的排污权交易制度行政法规,对排污权交易制度进行细化与统一,明确排污权交易制度实施的基本原则,规定交易双方的权利和义务及相应的惩罚机制。
2.合理环境目标下的总量控制
由于长三角地区水污染有着交叉污染,跨界污染的情况,在进行水污染总量控制的时候就必须制定区域总量控制。
江苏、浙江和上海二省一市在确定各省(市)水污染总量时还需要考虑到区域总目标。
三地政府根据地区环保要求制定各个污染物的最大容许排放量,这个数量即为排污的总量上限。
在排污权交易制度下,总量的数值通常小于现实的排污量水平。
对三地政府而言,还要考虑如何将这些目标转化为对企业的指标约束。
3.长三角地区排污权初始分配
由于我国普遍存在企业承受能力不同、政府管理水平尚待提高、信息不完全和不对称等问题。
如果采取免费发放排污权方式,会造成环境资源利用不公,企业竞争地位不平等问题。
因此选用免费发放与公开拍卖两者组合的模式,以兼顾各方利益。
免费发放与公开拍卖组合模式是指:
在排污权初始分配中,部分排污权采用免费发放的方式,其余的排污权采用公开拍卖的方式分配。
在排污权交易制度实施的初期,环境管理部门确定一个免费发放的比例U,根据排污权交易制度的完善程度,相应的调整政策变量U,将U进一步划分成若干个阶段(n),逐渐降低免费分配的比例数额,直到实行完全拍卖为止(Un=0)。
4.排污权交易市场具体内容
长三角地区的排污权交易市场的组成,主要可以分为五个方面:
(1)排污权交易指标。
长三角地区对污水已经制定了排污许可证总量控制政策,污水在排污权交易市场交易的指标必须是在区域总量控制范围内的富余指标,并且这些富余指标有坚实可靠的技术力量作保证。
(2)排污权交易主体。
在排污权交易二级市场,交易的主体主要包括环保部门核定的企业主体,及参加交易的一般法律主体,如自然人、法人或合伙企业、环保组织等。
(3)排污权交易中介。
长三角地区乡镇企业数目多、规模小、分布分散,交易成本问题非常突出,政府应该鼓励与扶持排污权交易中介机构的设立,提供交易信息,进行交易的经纪,为排污企业代理排污指标调整、排污许可证换发等。
(4)排污权交易合同。
排污权交易合同通常包括交易双方对于标的物的价格、数量(需要经过核准),合同履行的时间、地点、违约金等可以自由协商,充分尊重双方的意思表示。
(5)排污权交易方式。
我国目前为止基本是处于分散交易方式,市场发展缓慢。
在长三角地区建立排污权市场,鼓励区域内企业参与。
当经济快速发展,排污需求不断上涨,参加排污权交易的企业数量不断增加,市场规模扩大时,就可以在区域内实行集中交易。
5.排污许可证交易流程
排污权交易的实质就是排污许可证在不同排污主体之间交易的转移。
长三角地区排污权交易的市场运作程序主要涉及主体为排污权交易买卖双方以及环保部门。
具体流程包括申请、评估、协商、审核、交割、变更登记几个主要环节。
五、长三角地区排污权交易市场构建政策建议
1.建立管理办法,规范交易秩序
建立排污权交易管理办法,包括对水污染物排放权的分配、核定、取得、确认等规定,水污染物排放权交易的技术规则、程序等,对水污染物排放总量的监测、计量等要求,以及对水污染物排放权交易的调控管理措施等,还应当明确环境保护部门的职责、参与排污权交易双方的责任和义务。
水污染物排放权的交易必须严格按照所确定的技术方法执行,规范排污权交易的市场秩序。
要保障各类排污权交易市场主体的经营自主权,让其自主确定排污权的买入或卖出。
要运用法律的、经济的和行政的手段,建立起市场运行和交易的基本规律,通过平等竞争,调整污染治理任务的分配,在实现环境目标的同时,提高经济效益。
2.注重技术支持,提高监控水平
排污权交易系统运行涉及大量信息数据和技术,建立相应的水污染物排放权交易的技术支持系统,包括软件、硬件的配备则是必需的。
要进一步开展对水环境承载能力研究,更准确地判别水污染物排放权交易以及调控管理措施对环境质量的影响程度。
要推广水污染物排放总量的连续监测技术和实用的优化监测技术,扩大COD在线监测仪、流量计、黑匣子、计算机数据采集与处理系统等的使用面,增加废水的监测频次;要制定并实行水污染物监测的质量控制计划,包括对各项误差检验的方法等。
3.加强监督管理,保证交易效果
排污权交易必须是在政府环境保护部门监督管理之下进行,禁止场外私下交易,在遵守交易规则条件下促进市场的有序竞争。
加强对排污权使用过程的监督是开展水污染物排放权交易的关键,环保部门要加强现场执法队伍的建设,加大对排放水污染物的重点源的监督监测频次,全面了解和掌握排污权交易的动态变化,真正体现政府对环境质量的负责以及对环境资源的管理,保证可持续发展战略的实施。
政府和环境保护部门要对排污权交易实施宏观调控,要掌握排污权交易的动态,完善监督管理措施;要根据排污权交易执行的情况,在总体控制目标下,相应调整有关流域或河段的排污权总量指标,以适应经济建设与环境保护协调发展的需要。
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