改革开放三十年财政改革体会总结与展望.docx
- 文档编号:25418262
- 上传时间:2023-06-08
- 格式:DOCX
- 页数:14
- 大小:22.31KB
改革开放三十年财政改革体会总结与展望.docx
《改革开放三十年财政改革体会总结与展望.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《改革开放三十年财政改革体会总结与展望.docx(14页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
改革开放三十年财政改革体会总结与展望
改革开放三十年财政改革体会总结与展望
财政三十年
改革开放三十年财政改革
经验总结与展望
肖鹏
(中央财经大学,北京100081)
内容提要:
本文以改革开放以来我国财政体制改革和预算管理改革为主线,回顾了
30年来我国在上述两大领域的重大改革措施,总结归纳了我国30年财政改革取得成功
五大经验:
改革与政府职能转换同步进行,坚持走渐进式改革道路,改革中强化政府财政
的宏观调控能力,财政改革与国有企业改革,金融,投资体制改革协调推进,预算管理内
部的改革也需要坚持同步推进.结合中国经济体制改革的目标模式,提出了未来一定时
期内我国在财政体制,预算管理制度领域的进一步改革思路与措施.
关键词:
财政体制改革经验回顾展望
1978年l2月召开的中国共产党第十一届三中
全会,是新中国成立以来的一次具有深远历史意义
的伟大转折,全会决定从1979年起,把全党的工作
重点转移到社会主义现代化建设上来.从此,在中
国这个古老的文明国度里,一场令世界瞩目的经济
体制改革全面展开.30年发展中财政体制几经变
革,初步建立起适应社会主义市场经济体制要求并
符合公共财政运行规律的财政管理体制,基本规范
了政府间财政关系和财政资金管理.30年改革成就
有目共睹,本文通过对中国30年来财政体制改革
历程的回顾,总结改革得失,并对新时期的财政管
理和体制改革进行前瞻性描述.
一
三十年来中国财政改革的总体回顾
(一)三十年中国财政管理体制变迁
政府财政管理体制是处理中央政府与地方政
府之间以及地方各级政府间财政分配关系的一项
基本制度,其核心是明确各级政府间职责划分和财
力分配.适应经济体制转轨的需要,财政体制于
1980年,1985年和1994年进行三次重大调整.①
①李燕:
《政府预算理论与实务》,中国财政经济出版社,2004年,第
75—77页.
年实行”划分收支,分级包干”体制.从
1980年起,国家下放财权,在预算管理体制上实行
“划分收支,分级包干”的办法,俗称”分灶吃饭”体
制.其基本内容是:
按经济管理体制规定的隶属关
系,明确划分中央和地方的收支范围,收人实行分类
分成,分为中央固定收入,地方固定收入,固定比例
分成收入和调剂收入.中央和地方的支出范围按企
事业单位的隶属关系划分;地方的预算支出首先用
地方的固定收人和固定比例分成收人抵补,有余者
上缴中央,不足者从调剂收人中解决,并确定相应的
调剂分成比例.若三项收入仍不足以平衡地方预算
支出的,由中央按差额给予定额补助.中央与地方对
收入的各项分成比例或补助定额确定后,原则上五
年不变,地方在划定的收支范围内自求平衡.
年实行”划分税种,核定收支,分级包
干”体制.经过1983年,1984年两步”利改税”改革
后,税收成为国家财政收入的主要形式,因此,中央
决定从1985年起实行”划分税种,核定收支,分级
包干”的预算管理体制,其主要内容包括:
按税种将
收入分为中央固定收人,地方固定收人,中央和地
方共享收人.按隶属关系划分中央财政支出和地方
财政支出,对不宜实行包干的专项支出,由中央专
22地方财政研究/第l2期
项拨款安排.按基数核定的地方预算收支,凡是固
定收入大于支出的,定额上解中央,固定收入小于
支出的,从中央和地方共享收入中确定一个分成比
例留给地方,地方固定收人和中央地方共享收入全
留地方仍不足以抵补其支出的,由中央定额补助.
收入分配办法确定以后,一定五年不变,地方多收
多支,少收少支,自求平衡.
年分税制财政体制改革.以放权让利为
特征的财政”分灶吃饭”体制推行到1993年时,中央
财政收入占全国财政收入的比重已经下降至不足
30%的水平,严重弱化了中央政府的宏观调控能力,
加之原有体制中”基数比例法”并非处理政府间财力
分配的规范做法,于是借鉴市场经济国家的通行做
法,在1994年启动了分税制财政体制改革:
以法规的
形式明确中央与地方事权的划分,中央与地方收人划
分,同时9i,5t中央和地方两套税务机构,分别为中央
政府和地方政府筹集收入;明确中央财政对地方财政
税收返还数额和过渡时期的转移支付办法.
(二)1998年以来构建公共财政框架体系的财
政支出管理改革
1994年的分税制财政体制改革确立了中央与
地方之间规范的事权与财力划分关系,随着经济发
展和财政收支规模的不断扩大,加强财政支出监
管,构建符合社会主义市场经济要求的公共财政框
架体系提上改革日程.
年开始推行部门预算改革.传统的预算
编制方法,一个部门没有一个完整的预算,而是各
部门的经费按功能分成若干类,同时编制多个预算
分别向财政业务部门申报.由于经费管理渠道的分
散,各类经费预算编报程序和编报途径各有不同,
不可避免出现预算编报的时间不统一和编制内容,
形式不规范的问题,在资金使用上也无法统筹安
排.实行部门预算改革后,将一个部门所有的收入
和支出都按照统一的编报内容和形式在一本预算
中完整地反映出来,增强了预算的完整性和统一
性.自2000年财政年度开始,财政部开始推行中央
部门预算改革,由基层预算单位编制,逐级上报,审
核,汇总,经财政部门审核,经政府同意后提交立法
机关,涵盖部门各项收支的综合财政预算.
年”收支两条线”改革的进一步深化.
2001年底,国务院办公厅转发《财政部关于深化收
支两条线改革,进一步加强财政管理意见的通知》,
以综合预算编制为出发点,以预算外资金管理为重
财政三十年
点,以强调收支脱钩为中心,以国库管理制度改革
为保障,提出进一步深化”收支两条线”改革的步骤
与相关措施.以这个文件为指导,2002年财政部进
一
步加大和深化了”收支两条线”管理工作.对中央
部门区分不同情况,分别采取将预算外资金纳入预
算管理或实行收支脱钩管理等办法.
年国库管理制度的配套改革.国库管理
制度改革是一项涉及整个财政管理的基础性改革,
贯穿于预算管理改革的全过程.2001年2月28日,
国务院第95次总理办公会议原则同意了财政部会
同中国人民银行报送的《财政国库管理制度改革方
案》,确立了我国财政国库管理制度改革的目标,指
导思想和原则,改革的内容,配套措施及实施步骤.
改革方案明确提出,我国财政国库管理制度改革的
目标是建立以国库单一账户体系为基础,资金缴拨
以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度.
年政府采购制度的全面实施.2003年1
月1日,政府采购法正式实施,我国政府采购制度
进人了全面推行阶段.政府采购制度实施以来,对
于规范政府采购行为,加强财政支出管理,提高政
府采购资金的使用效益,保护政府采购当事人的合
法权益,维护国家和社会公共利益,促进廉政建设
均发挥了重要作用.
二,中国财政改革与发展三十年的基本
经验
改革开放以来财政体制,税收制度,预算管理的
频繁变动,是与国家整体的经济体制和经济,政治形
势变化紧密联系在一起的.财权在”放”与”收”,”集
中”与”分散”之间屡经周折,税收制度适应宏观调控
需要不断完善,预算管理适应财政资金规模增长不断
规范,以上三大领域改革均反映了对构建符合社会主
义市场经济要求的公共财政框架的探索与努力.
(一)财政职能的转变必须与政府职责的转换
同步进行
在财政体制改革中,必须明确划分政府与市场
的界限,处理好财政职能转变与政府职责转换的协
调性问题.改革开放初期的财政包干制,事先确定
中央和地方各自的预算收支范围,以及地方预算收
支包干基数,地方依照基数收支包干,在划定的范
围内,自求平衡.政府职能未能突破计划经济的框
架,各级政府的事权,财权划分含混不清.1994年的
分税制改革,改变了传统放权让利的改革思路,在
地方财政研究/第l2期23
财政三十年#l静|琳1¨拍|*j∞
初步划分中央与地方各自事权的基础上,按税种划
分中央与地方的财政收人.尽管为了使改革顺利推
进,不得不保持了地方的既得利益格局,在存量上
依然存在包干制的痕迹,但在增量的安排上,则倾
向于向新的体制过渡,这标志着财政体制改革迈出
了关键性的一步.
(二)财政体制改革必须与现实国情结合,走渐
进式改革道路
我国的特殊国情决定了改革只能走渐进式的
道路,以照顾各方面的利益,减少改革的阻力与成
本.在改革的探索期,放权让利的改革思路有利于
冲破高度集中的计划经济体制带给企业,农村,农
民和地方政府的重重束缚,逐渐引入竞争和激励机
制,塑造多元利益主体,增强微观经济主体和国民
经济的活力.尤其是在改革初期,这对于打开改革
的突破口至关重要.党的十四大提出建立社会主义
市场经济是我国经济体制改革的目标模式后,则必
须按照市场经济是法治经济的内涵要求,明确政府
放权让利的界限和度,走渐进式改革道路.
(三)改革过程中必须强化政府财政的宏观调
控能力
市场经济在处理政府与市场关系时,要求发挥
市场在资源配置中的基础性作用,政府活动范围以
弥补市场失效为界限.事实证明,符合这一要求,即
可收到政策功能与机制作用双向协调,共同促进,
相得益彰的良好效果.但对于一个由计划经济体制
向市场经济体制转轨的发展中大国而言,加强财政
宏观调控能力的一个重要原因还在于改革过程的
复杂性和艰巨性.改革是一个利益重新分配的过
程,在改革尚未创造出新增利益之前,改革的成本
只能由财政来负担.另外,经济全球化所带来的不
确定性,也是需要加强财政宏观调控的重要原因.
无论从改革,还是从发展,稳定的角度看,加强以强
大的财政实力为后盾的国家宏观调控,是保证改革
成功的重要举措.
(四)财政体制改革与国有企业改革,金融,投
资体制改革协调推进
构建社会主义市场经济体制不是财政单兵推进
的改革,需要国有企业改革,金融体制,投资体制等领
域改革的协调推进.进一步删顷政府与国有企业的分
配关系时,必须以国有企业改革的同步推进为前提,
构建自主经营,自负盈亏的国有企业经营实体.以放
权让利为特征的财政体制改革并非否定财政的调控
地位,强化金融在国民经济运行中的地位.财政职能
的不健全和宏观调控的功能”缺位”,不仅极大地限制
了财政政策的选择空间,同时又反过来对银行信用造
成了一定的依赖,影响货币政策的效果.
(五)财政支出管理改革也需要坚持同步推进
原则
财政支出管理领域的部门预算,收支两条线,政
府采购制度和国库集中收付制度改革是相互联系,
相互制约的预算支出管理的重要环节,为提高改革
效果,也需要坚持同步推进的原则.政府采购制度改
革贯穿预算编制到资金支付的全过程,政府采购预
算的细化编制是推行政府采购制度的前提,政府采
购资金实行直接拨付是推行政府采购的制度保障,
同时,国库集中收付制度改革是一项涉及整个财政
管理的基础性改革,贯穿于财政预算执行的全过程.
因此,为提高财政支出改革的综合效益,相关支出领
域的改革必须坚持同步推进,协调配套的原则.
三,中国未来财政改革和发展的趋势
(一)推动政府间财政关系的进一步完善
政府问财政关系改革不单纯是财政管理体制
的自我完善,还受制于行政管理体制等相关领域改
革以及诸多国情因素,因此,理顺政府间财政关系
需要一个长期,渐进的过程.
1.明确中央与地方事权划分,并以法律形式加
以确定.1994年的分税制改革方案中,原则性地划
分了中央政府与省级政府的事权和支出范围,但在
体制运行过程中,中央政府又通过一系列行政性法
规对中央与省级政府间的事权和支出范围做了较
为频繁的调整.在调整过程中,中央政府一直处于
绝对主导的地位,而下级政府则比较被动.调整的
结果则是事权和支出责任的层层下移和财权财力
的层层上移.这种频繁的,极不规则的变动,导致了
地方政府的无所适从,也助长了地方政府的机会主
义行为.从规范市场经济国家的通行做法看,中央
(联邦)与地方政府的事权和支出责任都是首先以
宪法或财政基本法的形式予以明确规定的,并与事
权的大小相对应确定各级政府的财权和财力.
2.推动省以下财政体制的改革.1994年的分税
制改革主要解决中央与省级政府之间财权划分的
问题,而对于省以下各级政府之间财力划分的比
例,规范等问题,却远未涉及.在实际运行过程中,
省级政府多模仿中央与省级政府的财权划分比例,
24地方财政研究/第12期
财政三十年
处理省级政府与地市级政府的财力划分.而中国长
期以来的官场政治”潜规则”,也使得下级政府在与
上一级政府在财力划分比例,税种归属等问题上,
根本不可能有与上级政府讨价还价的余地,被动的
接受上级政府的财力分配.建议财政部总结归纳各
地省以下财政体制框架的先进经验和成功做法,制
定出一个相对统一的省以下的财政体制改革思路
与方案,供各地参考使用,具体做法则由各地根据
自己的实际情况制定相关实施细则.改革的内容应
包括省以下各级政府的事权划分,财力分配,税种
分配,转移支付的办法等内容.
3.适当下放财权,形成政府间税权,费权和债权
的合理配置.从提供公共服务的效率而言,地方政府
是优于中央政府的.地方政府在社会经济事务中,特
别是在向当地居民提供所需要的公共服务中,日益扮
演着一个中央政府无法取代的重要角色,客观上要求
赋予其在自行组织收入方面的灵活I生.税收,收费,举
债作为政府取得收入的三种主要来源,目前我国地方
政府没有开征新税种的权力和举债的权力,此两项权
力全部由中央政府享有.目前我国地方政府缺乏必要
的税收立法权是造成各地乱收费,乱摊派,乱罚款的
重要原因之一,因此,可考虑赋予地方一定的税收立
法权,允许有条件的省级政府可以发行一定规模的地
方债,使地方政府得举债行为合法化.
4.完善政府间财政转移支付制度.规范的政府
间转移支付对于均衡中央和地方政府之间财权与
事权的不对称性,实现区域间公共服务的均等化,
发挥着极为重要的作用.而要建立起规范的政府间
财政转移支付制度,必须从目标,机制,实施方法等
方面来加以明确.进一步明确我国财政转移支付的
基本公共服务均等化的目标导向,规范转移支付方
式,改革转移支付资金的分配办法.
(二)完善预算管理领域改革,推动预算法治化
改革
1.尝试编制中长期预算,提高预算编制科学
性.中长期预算框架的基本功能在于建立中期财政
约束基准,具体包括了两年或两年以上的开支需求
的预算决策.打破预算编制以一年为期限的局限,
为政府全面掌握财政未来的走势提供了初步资料,
为财政政策的连续I生和稳定性提供保证.结合我国
国情,在现有条件下,可以考虑根据国民经济发展
计划,国家经济政策及发展目标,财政收支状况及
发展趋势,分别政策性因素,经济性因素和管理性
因素,对以后年度的收支预算进行分类分析预测,
先试编两到三年的中长期部门预算框架,待时机进
一
步成熟后,再逐步延伸预测的前瞻陛.
2.提高公共服务的质量,推进部门支出绩效考
评工作.随着效率观念的深人人心,公众也开始用
效益的眼光来看待政府部门的活动,不仅关注政府
提供公共产品和公共服务的数量,而且关注政府提
供公共产品和公共服务的质量.这就要求在今后的
财政工作中更多的关注公共资源使用的影响和效
果,在加强投人控制的同时,不断探索提高财政资
金使用效益的新途径.
3.继续推进预算管理的各项基础性工作.在进
一
步完善政府收支分类改革方案的基础上,借鉴国
际经验,推动我国的政府会计体系改革.推进政府
会计改革可采取渐进式的改革思路,立足于中国国
情,建立全面,完整,准确地反映政府财政财务状
况,资金运行情况的政府会计管理体系,为财政管
理和宏观经济调控服务.
4.修订预算法,强化政府预算的法治化功能.
政府预算作为经过法定程序批准的具有法律效力
的政府年度财政收支计划,其法治化程度的高低也
反映了公共财政法治化,市场经济法治化程度的高
低.在预算法修订中,强化预算范围的完整性,将预
算外资金纳人到预算内管理,加强对年度预算超收
资金的监督使用,试行零基预算的编制方法,扩大
部门预算绩效考评的范围,强化”无预算就没有财
政活动”的理念.
参考文献:
[1]马海涛,肖鹏.中国财税体制改革30年经验回顾与展
望.中央财经大学学报,2008
(2).
[2]杨志勇.中国财政体制改革理论的回顾与展望.财经问
题研究,2006(6).
[3]贾康,白景明.中国地方财政体制安排的基本思路.财政
研究,2003(8).
[4]胡书东.经济发展中的中央与地方财政关系.上海三联
书店,上海人民出版社,2001年.
[5]姚洋,杨雷.制度供给失衡和中国财政分权的后果.战略
与管理,2003
(2).
(6]吕炜.关于渐进改革进程中财政体制演进原理的思考.
管理世界.2003(10).
(7]叶翠青.我国财政体制改革的回顾及未来趋势分析.经
济研究参考,2003(73).
【责任编辑寇明风】
地方财政研究/第12期25
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 改革开放 十年 财政 改革 体会 总结 展望