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第十一章科技政策
当今世界,科技日益成为社会和经济的原动力和主导因素,科技是第一生产力,国家之间、地区之间的较量很大程度上是看科技的较量。
因此,推动科技的进步发展,是当今各国制定政策时首先考虑的问题。
科技政策已经成为国家公共政策中的重要组成部分。
本章在对科技政策概述的基础上,分别分析了改革开放以前及改革开放以后的科技政策,并对建国以来我国的科技政策的成就、不足进行了评价,最后提出进一步的完善对策。
一、科技政策概述
科技政策(ScienceandTechnologyPolicy,STP)成为一个专业性术语,并被经济发达和科技发达国家共同采用,是1963年联合国在日内瓦召开的关于低开发区适用的科学技术会议(UNCAST)以后才开始的。
在中国,科技政策的概念在1949年之后开始明确。
(一)科技政策的含义
科技政策的主要是促进科技的发展以及如何更好地使科技促进社会经济的发展。
尽管科技政策已被广泛地使用并成为国家对科学技术活动实行控制的重要手段,但目前仍没有形成一个明确的定义。
下面看看国内一些学者对科技政策的定义:
1、联合国科教文组织(UNESCO)认为:
科教政策是指一个国家或地区为强化其科技潜力,以达成其综合开发之目标和提高其地位,而建立的组织、制度及执行方向的总和。
【吕炜,《中国公共政策:
演进、评价与展望》,大连:
东北财经大学出版社,2006.12】
2、朱崇实,陈振明(1999)等认为,现代科技政策一般是指社会公共权力机构在一定历史时期,为实现科技发展的目标和任务而规定的指导方针和行为准则,以及根据这些方针、准则制定的有关科学技术的战略、规划、计划、法律、法令、措施、条例、办法等所组成的体系。
【朱崇实,陈振明等著,《公共政策:
转轨时期我国经济社会政策研究》,北京:
中国人民大学出版社,1999.7】
3、王伟宜(2000)认为,科技政策是一个国家或地区在一定的时期,为了实现其经济社会发展目标,对科技活动的任务、目标、投资等进行指导、管理和调控而采取的方针、措施和规则体系。
正确的科技政策能推动科学技术的发展,进而提高社会生产力和综合国力。
【王伟宜,《新中国50年科技政策的发展》,《科学管理研究》2000.12】
4、张九庆(2002)认为:
科技政策是指在一个国家内,为实现一定历史时期的经济、社会发展路线和国家建设任务,在科学领域内采取的行动和规定的行为准则。
【吕炜,《中国公共政策:
演进、评价与展望》,大连:
东北财经大学出版社,2006.12】
5、罗伟等(2007)认为,科技政策是国家机关、政党及其他特定社会团体在特定时期为实现一定的科技、社会、经济目标所采取的有关促进科技发展的政治行为或规定的行为准则。
它是一系列法律、法令、条例、规划和计划、措施、办法等的总称。
【罗伟等,《科技政策研究初探》,北京:
知识产权出版社,2007.2】
综合以上各学者所下的定义,本人认为,科技政策是一个国家或政党在一定历史时期和一定的目标下,为发展科学技术和协调科技发展中的各种关系而制定的行为准则,它既包括国家发展科学技术的方针、战略、步骤,又包括科研机构、学科、部门的具体科技政策。
科技政策的形式包括:
(1)法律化的科技政策。
如《专利法》、《科技进步法》等。
(2)通过党政领导机关或科研机构发布的决定、条例、规定、章程和制度等。
如《自然科学奖励条例》、《科技拨款的暂行规定》等。
(3)以“办法”、“通知”、“意见”或会议文件,以及主要领导人代表党和政府的重要讲话等形式出现的科技政策。
(二)科技政策的内容
1、陈振明等认为科技政策包括:
科技发展方针;科技发展战略规划和实施计划;科学政策;技术政策;其他科技政策(科技管理政策、科技奖励政策、技术市场政策、国际科技交流政策等)。
2、吴明瑜提出了科技政策的六个方面的内容:
(1)科学技术在现代经济社会发展中的地位何作用;
(2)科学技术的发展战略和目标;(3)科学技术的内部结构;(4)技术评价的理论、方法和选择优先项目的原则;(5)加强科学技术发展的支持结构的政策;(6)管理科学研究工作的基本原则。
3、罗伟等人认为,科技政策包括科学政策、技术政策以及技术创新政策三方面。
4、还有另外一些学者认为,科技政策包括研究与发展(R&D)政策、科技投资政策、科技奖励政策、科技人员政策、科技体制改革政策、科技对外交流与合作政策。
综合以上,本人认为科技政策包括:
科技发展方针;科技发展战略规划和实施计划;科学政策;技术政策;技术创新政策;其他科技政策(科技管理政策、科技奖励政策、技术市场政策、国际科技交流政策等)。
其中,科学政策是对有关基础和应用研究所规定的行为准则,主要包括学科结构,基础研究、应用研究和发展研究三类研究的比例,科学研究的评价。
技术政策主要关于开发研究、工程设计、技术推广和服务等方面的行为准则,包括技术发展的重点和目标,技术结构,技术选择和技术发展途径。
科技创新政策是为技术创新创造一个良好的制度环境,主要作用与从技术发明到商品化、市场化的过程。
二、改革开放以前中国的科技政策
我国改革开放以前的科技政策可以分为三个阶段:
奠基阶段(1949—1955),这一阶段的科技政策的主旨是建立科技机构和学科,组织科技队伍和人员;初步形成阶段(1956-1966),这一阶段的科技政策的主旨是建立科技政策体系;严重破坏阶段(1966-1977),这一阶段的科技政策的特点是科技政策发生重大扭曲。
(一)奠基阶段(1949—1955)
新中国具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第四十三条明确指出:
“努力发展自然科学,以服务于工业农业和国防建设。
奖励科学的发现和发明,普及科学知识。
”这成为新中国成立之初的科技工作总方针,标志重新中国科技政策的开端。
1949年11月,《中央人民政府组织法》规定,将原国民党时期的中央研究院、北平研究院及其所属机构,与延安自然科学研究院一起重组,变成中国科学院,奠定了科学研究的体制基础。
1950年8月,在北京召开全国自然科学工作者代表大会,产生了中华全国自然科学专门学会联合会和中华全国科学技术知识普及协会。
同期,政务院公布了《关于奖励有关生产的发明、技术改进及合理化建设的决定》和《保障发明权与专利权暂行条例》两个文件,开启了中国科技发明与专利保护的历史先河。
1955年6月,中国科学院学部在北京成立,产生了四个学部,即物理学数学化学部、生理学地学部、技术科学部、哲学社会科学部。
到1955年底,我国以苏联为榜样,初步建立了以科学院为中心,以政府部门和高校科研机构为辅助的科技新体制,全国科学技术人员数量大增,科研机构发展速猛。
这期间党和政府积极进行科技人才队伍的建设,采取了以下措施:
一是实行“留用政策”,与国民党争夺人才;二是争取侨居海外的科学家回国;三是选拔和培养科技人才。
小结:
1949-1955年,新中国的科技事业处于初创阶段,党和政府科技政策的重点是讨论新中国科技政策的基本方针、科技机构的调整与科学队伍的编制方面。
因此,在组织准备和思想准备上的成就,较之科学研究工作本身要大一些。
这时期,科研成果只是初步的,基础性的,比较零散。
领导层、科技工作干部对如何领导科技工作还在摸索中,科研工作的某些特殊规律和复杂性还没得到应有的重视,党的科技政策还不够完善和具体,政策执行过程也存在一些偏差。
(二)初步形成阶段(1956-1966)
1956年是新中国科技政策史上非常重要的年份。
首先,党中央提出了“向科学进军”的口号。
接着制定了《1956~1972年科学技术发展远景规划》,标志着中国科技走上了以科技政策为指导的有计划的发展道路。
规划确定了“重点发展,迎头赶上”的方针,为我国建立当代一系列最新的科技领域奠定了基础,特别对国防事业的飞跃发展起了决定性的作用,突出表现是研制成了“两弹一星”,大大提高了我国的国际地位。
第二,党中央召开了关于知识分子问题的会议,通过了《关于知识分子问题的指示》,随后,毛泽东提出了“百花齐放、百家争鸣”的方针。
第三,成立了国家科学规划委员会和国家技术委员会,二者于1958年合并成为中国科学技术委员会(即国家科委)。
至此,国家有了主管全国科技事业发展、制订科技方针政策的职能机构。
1957年反右斗争扩大化和1958年“大跃进”,导致中国科技政策出现了暂时的偏差,党中央意识到问题的严重性,于1961年拟订了《关于自然科学研究机构当前工作的十四条意见》,当时被誉为“科技宪法”,引起了极大震动。
《科研工作十四条》是调动广大科技工作者为社会主义建设服务,多出成果多出人才的具体政策措施。
其主要内容是:
1、研究机构的根本任务是提供科学成果,培养研究人才;2、采取定方向、定任务、定人员、定设备、定制度的方法,保持科学研究工作的相对稳定;3、正确贯彻执行理论联系实际的原则:
4、从实际出发,制定和检查科学计划,以适应科学工作的特点;5、发扬敢想、敢说、敢干的精神,坚持工作的严肃性、严格性和严密性:
6、坚决保证科学研究工作的时间:
7。
建立系统的干部培养制度;8、加强协作,发展交流:
9、勤俭办科学,力求最有效地使用人力、物力,做出更多更好的科学成果;10、坚决贯彻执行“百花齐放,百家争鸣”的方针;11、继续贯彻团结、教育和改造知识分子的政策;12、加强思想政治工作;13、坚持调查研究:
14、健全和改进研究机构的领导制度。
十四条里面,最主要的是科研机构的根本任务,红与专的关系,党如何领导科研工作这三条,这是十四条的核心问题。
【崔禄春,《建国以来中国共产党的科技政策研究》,中共中央党校博士论文,2000.5,第44页】
随后于1962年召开了广州全国科学技术工作会议,周恩来作了《论知识分子问题》的报告。
报告从理论和实践相结合的高度深刻地阐明了知识分子是劳动者,要求在这个根本估计的基础上,来确定党和国家对知识分子的政策。
《科研工作十四条》和广州科学技术工作会议的召开,以及一系列科技条例制定出台,健全了党的科技政策,整顿了科研秩序和科技队伍,增强了全党的科技意识,科技工作出现了明显的成效,如大庆油田开发、胰岛素合成、矮杆水稻培育、原子弹爆炸等,也为以后拔乱反正积累了宝贵经验。
小结:
1956至1965年,被称为我国科技发展的“第一个黄金时期”。
综观10年来党探索中国式科技政策的历程,既取得了很大的成果,也存在严重的失误,经历了一段曲折的历程,主要有以下几方面的经验教训:
1、形成一种发展模式:
制定科技发展规划
规划模式,是指国家依靠强大的行政力量对科技事业实行全面指令性管理;管理过程中的计划、组织、人员、领导等各个环节,都从国家的层次展开和推动的一种高度统一的管理形式。
【崔禄春,《建国以来中国共产党的科技政策研究》,中共中央党校博士论文,2000.5,第52页】这种规划模式与当时国情正相吻合,保证了这种科技发展政策在我国的成功实施。
这时期,形成了我国科技政策管理的“规划模式”。
1956年我国制定了第一个科学技术发展规划,(《十二年科学规划》(1956-1967))。
接着1963年,又制定了《1963~1972年科学技术发展规划》。
第一个和第二个科技发展规划的制定和实施,证明科技发展是有规律可循的,我们有必要也可以对科技发展作出远景规划。
2、找到一条发展出路:
百家争鸣
“百花齐放,百家争鸣”的方针,是党对繁荣科学文化的一个基本性长期性的方针。
实践证明,“双百”方针符合科学与文化发展的规律。
其中,百家争鸣是科学发展的必山之路,科学研究只有通过大胆探索和自由争论,发扬学术民主,才能够得到更好的发展。
3、得到一个沉重教训:
保护知识分子
科技人员在整个知识分子队伍中占有很大比重,党的知识分子政策正确与否,对科技事业的发展影响巨大。
其中,对知识分子阶级属性的认识是党的知识分子政策的首要的、敏感的问题,决定着政策的其他方面。
而恰是在这一问题上,经历了很大反复。
随着戴帽、脱帽的反复,知识分子的命运随之起落,经历了两次大喜大悲的历程,从而阻碍了科技政策的发展。
4、逼出一条发展方针:
坚持自力更生为主,争取外援为辅的方针
聂荣臻在回顾我国科技发展的经验时指出:
第一条就是自力更生。
但是,我们这个目力更生的方针,应当说是被苏联逼出来的。
1959年6月,苏联政府撕毁了中苏国防新技术协定。
使我国科研项目和研究陷入危机。
后来我们经过反思,毅然提出了“自力更生,奋发图强”的口号。
这一口号成了新中国发展科学技术的基本方针,标志着我国科技事业进入了以自力更生为基点的发展阶段。
在自力更生精神的感召下,我国“两弹一星”相继实验成功。
实践证明,发展我国的科技事业,应该充分利用国外一切先进成果和经验,但是必须主要依靠我们自己的力量。
(三)严重破坏阶段(1966-1977)
1966年至1976年,是我国科技事业遭到严重摧残的十年。
“四人帮”攻击《科研工作十四条》和广州会议,撤销科技管理部门,瓦解科研机构,否定基础研究;遣散科研人员,解散高等院校,毁弃仪器设备和情报资料,使中国科技事业蒙受巨大损失。
党的科技政策也发生了重大扭曲,具体表现在:
一是所谓“两方向”(即科研要为无产阶级政治服务,要与生产劳动相结合。
)、“三结合”(即工农群众、革命领导干部和科学技术人员三结合,科研、生产和使用三结合)的无产阶级科研路线;二是鼓吹用突出政治来坚持科学研究的“正确方向”(即“我国发展科技的根本是用毛泽东思想统帅一切,用毛泽东思想办科学事业,用毛泽东思想改造人的世界观,用毛泽东思想指导科学实验。
”);三是要求实行“开门办科研”,大搞群众运动(即搞科研要以工人、农民为主体,要求用大轰大嗡的群众运动方式来推动科技发展。
);四是批判所谓的“资产阶级反动学术权威”及“反动”学术观点;五是反对学习外国的“赶超”政策(“文革”中的赶超政策排斥了此前学习外国的正确政策,把学习外国科技视为“洋奴哲学”、“爬行主义”。
主张以毛泽东思想为武器,自力更生,实现科技赶超。
)。
到了1972年前后,周恩来提出要重视基础科学的研究和围绕这一问题展开了讨论。
1975年,根据邓小平的指示,胡耀邦,李昌等人提出《中国科学院工作汇报提纲》。
这是这时期科技政策的两件大事,对当时的科技发展影响极大。
1977年,邓小平主管科技和教育工作,他在听取科学家和教授们的意见后,发表了《关于科学和教育工作的几点意见》的讲话,提出“要实现现代化,关键是科学技术要能上去”。
这个讲话成为科技和教育战线拨乱反正的宣言书,标志着中国科技政策历史性的转折点的开始。
小结
“文革”时期,错误的科技政策和正确的科技政策同时存在,分别是:
林彪、四人帮集团推行的极左政策;以周恩来、聂荣臻、邓小平等为代表的正确政策。
但是,在极左思潮占据党内统治地位的条件下,“左”的科技政策事实上成了“文革”中党的科技政策的主流。
因此,“文革”中反科学的方针和活动居多,在极左的科技政策指导下,我国科技事业遭受了严重摧残。
首先,科研机构被解散,大批科技人员遭批判。
其次,科技人员失去了从事科技开发应有的环境和条件。
再次,科技队伍青黄不接。
第四,国际科技交流几乎全部中断。
但是,尽管遭受十年动乱的摧残,在周恩来等人的保护和支持下,某些尖端科研项目仍然取得了一些重大成就。
首先是国防尖端科技领域,在周恩来、聂荣臻的支持下,经过国防科技人员的努力,我国在“文革”中成功进行了多次核试验,仅1966年内就成功进行3次核爆炸。
1966年10月,导弹核武器试验获得成功。
1967年6月又成功爆炸了自行研制的氢弹。
1970年4月,我国第一颗人造地球卫星“东方红1号”发射成功,并实现了人造卫星的回收。
以后,又进行新的卫星发射和氢弹试验。
至此,我国科技史上辉煌的“两弹一星”时期圆满结束。
我国国防科技事业在动乱中求发展,创造了奇迹般的成就。
其次,在重大工程和资源调查方面,我国科技工作者和工人通力合作,在崇山峻岭之间修筑了成昆铁路,在浩瀚江面上架起了南京长江大桥,华北、中原、江汉等地区油气资源的勘探开发,取得很大进展。
中科院组织大规模的珠穆朗玛峰多学科科学考察队,对海拔7000米的地区进行全面系统的综合考察,获得一系列较完整的资料,许多超过世界先进水平。
在适合大搞群众运动的某些学科,比如地震的预报与观察、地质勘探、沙漠综合治理等,“开门办科研”倒是取得若干成效。
中国万吨远洋调查船“向阳5号”和“向阳11号”,于1976年成功进行了第一次远洋科学调查。
还有,以农业科学家袁隆平为首的“水稻雄性不育”科研小组,在1973年培育成功釉性杂交水稻,并继续攻克优势关和制种关,应用于生产。
数学家陈景润身处逆境,完成了论文《大偶数表为一个素数以及一个不超过二个素数的乘积之和》,即(1+2),被称为“陈氏定理”而轰动国际数学界。
此外,高能物理学界提出“层子模型”的新理论,医学工作者创造成功了针灸麻醉,对医学发展作出了贡献。
科学家华罗庚在周总理的关心支持下,普及“双法”工作(“统筹法”和“优选法”)。
三、改革开放以来中国的科技政策
改革开放以来,党和政府致力于恢复并发展科技政策,明确指导思想、方针政策和发展战略,实施重大计划,完善法律制度,进行体制改革,建设创新体系。
(一)确定新时期科技发展的方针和战略
第一,确立“经济建设必须依靠科学技术,科学技术必须面向经济建设”的方针。
1980年邓小平听取国家科委汇报时,提出必须把经济、社会发展计划和科技发展计划结合起来;1981年国家科委向中央着重汇报这一新方针,国务院正式强调指出:
发展经济必须依靠科学技术,科学技术工作必须为发展经济服务。
1982年党的“十二大”报告第一次把发展科学技术列为国家经济发展的战略重点。
1989年江泽民在国家科学技术奖励大会上进一步指出:
“要坚持科学技术工作面向经济建设,经济建设依靠科学技术的战略方针。
”
第二,确立“科学技术是第一生产力”的指导方针。
1978年的全国科学大会提出“科学技术是生产力”之后,科学技术的作用逐渐被人们认识。
为了进一步推进这一方针,1988年邓小平在一次与外宾的谈话中又提出科学技术是第一生产力;1992年邓小平在南方谈话中再次强调“科学技术是第一生产力”。
至此,“科学技术是第一生产力”被认定为中国科技政策的指导方针。
第三,提出“稳住一头,放开一片”的方针。
1992年,国家科委制定了《关于分流人才、调整结构、进一步深化科技体制改革的若干意见》,提出分流调整的基本方针是稳定一头,放开一片。
根据这一方针调整结构,分流人才,转换机制,加速科技经济一体化的进程。
“稳住一头”是指稳定支持基础研究、高技术研究以及事关经济建设、社会发展和国防事业长远发展的重大研究开发,使其形成优势力量,力争重大突破。
“放开一片”是指放开放活各类为当前经济建设和社会发展服务的研究开发创新机构,放开放活科技成果商品化、产业化活动,使之以市场为导向运行。
“稳住一头,放开一片”得到了党的十四届三中全会通过的重要决定的充分肯定,从而成为今后一个时期内推动我国科技体制改革的基本方针。
第四,实施“科教兴国”战略和可持续发展战略。
1994年推出《中国21世纪议程》,正式实施可持续发展战略。
1995年党中央和国务院发布《关于加强科学技术进步的决定》并召开全国科技大会,在《“九五”计划和2010年远景目标规划》中将“科教兴国”列为国家战略方针。
次年,国务院成立以总理兼任领导小组组长的国家科技领导小组,为实施科教兴国战略而研究制定国家科技政策、讨论决定重大科技项目。
1997年党的“十五大”报告中,江泽民提出把科教兴国战略和可持续发展战略作为跨世纪的国家发展战略。
(二)制定和实施科技规划和计划
1、改革开放以来制定的科技发展规划有:
规划名称
实施时间
实施领域
主要政策及措施
第三次规划
《1978-1985年全国科学技术发展规划纲要》,简称《八年规划纲要》
1978-1985
自然资源、农业、能源、材料、国防计算机、激光、高能物理、遗传工程等27个领域
确定了27个发展领域和108个重点研究项目。
1982年将规划的主要内容调整为38个攻关项目,以六五科技攻关计划的形式实施,是我国第一个国家科技计划。
提出了“学习外国,洋为中用”的开放措施。
规划实施期间,邓小平提出了“科学技术是生产力”以及“四个现代化关键是科学技术现代化”的战略思想。
第四次规划
《1986-2000年科学技术发展规划》
1986-2000
农业、能源、冶金、化工、机械、食品、微电子、计算机、光纤通信、新材料、生物、医疗保健、环保等。
相继出台了863计划、火炬计划、星火计划以及国家自然科学基金。
贯彻“科学技术必须面向经济建设,经济建设必须依靠科学技术”的方针,强调实事求是,不片面追求“赶超”,而是根据实际情况,发展具有特色的科技体系。
第五次规划
《1991-2000年科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要》
1991-2000
农业、林业、能源、交通、信息与通信、航空航天、生物技术、海洋、国防、生态环境保护等。
选择了27个领域。
突出了邓小平“科学技术是第一生产力”的思想,总结了40多年来我国科技事业发展的成就、经验和教训,阐明了我国中长期科技发展战略目标、方针、政策和发展重点。
第六次规划
《全国科技发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》
农业、交通运输、通信、能源、原材料、水利、机械、电子、石油、汽车制造、建筑、信息、生物、先进制造、新材料、新能源、海洋等。
提出“科教兴国”战略
确定了“面向、依靠、攀高峰”的指导方针
第七次规划
《国民经济和社会发展第十个五年计划科学教育发展专项规划》,简称《十五科技发展规划》
2001-2005
农业、基础工业、信息、生物、新材料、先进制造与自动化、能源、资源环境、航空航天等。
提出了“3+2”的计划体系,实施了12个重大科技专项。
提出了“有所为、有所不为,总体跟进、重点突破,发展高科技、实现产业化,提高科技持续创新能力、实现技术跨越式发展”的指导方针,并在“促进产业技术升级”和“提高科技持续创新能力”两个层面进行战略部署。
第八次规划
《国家中长期(2006-2020年)科学和技术发展规划纲要》
2006-2020
确定11个国民经济和社会发展的重点领域,并从中选择任务明确、有可能在近期获得技术突破的68项优先主题进行重点安排;共安排16个重大专项;重点安排8个技术领域的27项前沿技术,18个基础科学问题,并提出实施4个重大科学研究计划。
2、实施一系列重大科技计划
科技发展战略和规划的贯彻实施,其中很重要的内容是通过一系列实施计划全面展开的。
改革开放以来,我国制定并实施了“星火”、“863”、“火炬”、“攀登”、“社会发展”等重要科技计划,取得了明显成效。
下面分别介绍以上提到的科技计划:
(1)在经济建设主战场,实施了“星火计划”。
星火计划是1985年5月由中央批准面向农村的科技计划,于1986年在全国实施。
主旨是向农村推广使用成熟的科技政策,通过指导农民依靠科技振兴农业,引导乡镇企业依靠科技提高水平,促进农村经济发展,加快农业现代化进程。
星火计划最初是进行短平快单个技术示范项目,后来慢慢向培育支柱产业和星火技术密集区的方向发展,并在区域经济综合开发中不断发展壮大。
(2)在高技术领域,实施了著名的“863计划”(即高技术研究发展计划)。
1986年3月由国家科委会制定,于1987年3月经全国人大通过后实施。
“863”计划因其被提出及批示都在1986年3月而得名,它是我国一项中长期的指令性计划,该计划按照有限目标、突出重点的指导方针,选择了对我国今后发展有重大影响的7个高技术领域(生物、航天、信息、激光、自动化、能源、新材料)进行研究,强调了项目的预研先导性、储备性和带动性,并按照邓小平的指示,实行军民结合,以民为主的原则。
在中央的统一领导下,计划取得了累累硕果。
(3)在推进高新技术商品化、产业化、国际化发展方面,实施了“火炬计划”。
火炬计划是1988年7月开始实施的,是一个发展我国高新技术产业的指导性计划。
其主旨在于促进高新技术的商品化、产业化、国
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