工作心得强化驻派出所检察监督的理论思考.docx

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工作心得强化驻派出所检察监督的理论思考

工作心得：

强化驻派出所检察监督的理论思考

随着公安部201X年《关于建立派出所和刑警队办理刑事案件工作机制的意见》的下发，原本由刑警队负责侦破的一些案件大量下放到基层，派出所承担的办案压力和责任越来越大，在刑事执法中的地位和作用越来越凸显。

然而，基层矛盾纠纷多而杂、新类型案件与日俱增、侦查人员素质良莠不齐，导致一些刑事案件出现取证不及时不到位、执法不规范等问题，严重影响了刑事诉讼活动的顺利推进，有损执法公信力。

鉴于此，强化对派出所刑事立案、侦查活动的检察监督，已成为新形势下完善检察监督体系的重要一环，这也是恪尽侦查监督检察职能的应有之义。

那么，如何把监督触角有力延伸到最基层，如何引导派出所侦查人员及时全面固定关键证据，如何有效发现、纠正和预防侦查活动中可能存在的不规范行为？

建立健全驻派出所检察监督机制，不失为破解之良策。

一、强化驻派出所检察监督的理论基础和现实需求

（一）全面推进依法治国战略部署呼唤强化基层法律监督。

根据我国刑事诉讼法的规定，人民检察院依法对刑事诉讼活动实行法律监督。

检察机关的法律监督是对刑事诉讼活动全过程的监督，当然包括对派出所立案、侦查活动的监督。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。

当前，基层社会治理形势复杂，违法犯罪行为呈现多元化、隐蔽化、组织化、智能化的发展趋势，这对于刑事案件的侦查、突破工作带来了新的挑战；同时，随着全面依法治国战略的深入推进，基层群众的民主权利意识不断增强，司法诉求更为活跃，司法期待越来越高，执法办案行为稍有不慎就可能引发投诉、信访、网络舆情；此外，侦查活动不宜公开所形成的隐蔽性，刑事拘留、监视居住等强制措施的自由裁量权，都潜藏着易发腐败的高风险。

因此，检察机关要紧贴派出所等执法办案的基层一线，强化检察监督工作，在充分保障人权、查纠执法不规范问题上发挥好“近距离”监督的作用，在重大疑难复杂案件侦查突破、固定证据上发挥好介入引导的作用。

（二）强化驻派出所检察监督是以审判为中心诉讼制度改革的迫切需要。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，推进以审判为中心的诉讼制度改革。

但是，从“以侦查为中心”到“以审判为中心”所涉及的不仅是工作模式的转型，更主要的是思想理念的转变。

在传统的“以侦查为中心”的诉讼模式下，公检法抱着“打击犯罪，维护秩序”的共同价值追求，诉讼模式具有较浓的行政色彩。

当前“以审判为中心”的诉讼制度改革，要求全面贯彻证据裁判规则，推进庭审实质化，同时伴随着司法责任制的倒逼，检察官、法官承担的责任和压力越来越大，对证明标准的要求越来越严格。

然而，实践中最让人头疼的就是侦查人员和检察人员对案件证据的把握标准不统一、观点不一致，有的认为要求补充侦查是多此一举故而产生抵触情绪，有的仅是“个案补强”而不注重“类案提升”，从而导致一些证据即使补查了也不到位，甚至有的因为时过境迁而无法补充收集证据，这些问题在办案力量相对薄弱的基层派出所尤为突出。

因此，检察机关要在派出所设立派驻机构或人员，建立常态联系机制，深化沟通交流，加强类案引导和辅助培训工作，从源头问题抓起，发挥好促进侦查水平提升的桥梁纽带作用。

（三）设立驻派出所检察室（官）是做好新形势下检察工作的重要内容。

高检院曹建明检察长在第十四次全国检察工作会议上就“十三五”时期检察工作部署要求，“完善对公安派出所刑事侦查活动监督机制，探索设立驻派出所检察室（官）。

”另曹建明检察长在向全国人大常委会报告侦查监督工作时提出，“将探索在主城区、城乡结合部、刑事案件高发区域公安派出所设立驻所检察室（官）”，并在2017年的全国检察长会议上对这项工作进行了再次强调。

当前，国家监察体制改革已处于部分地区试点时期，职务犯罪侦查和预防将从检察职能中剥离，今后一段时间将是检察机关职能作用转型的重要时期，反观检察权的核心系法律监督，而侦查监督是检察机关法律监督的重要内容，侦查监督权行使的质效如何，直接关系到检察制度在社会主义法治体系中的地位和作用，对于检察机关的发展轨迹具有不可估量的意义。

因此，检察机关要牢牢把握立案、侦查等刑事诉讼活动的初始阶段，以驻派出所检察室（官）工作为抓手，靠前监督、现场监督、跟踪监督，重点发现和纠正群众反映强烈的该立案的不立案、不该立案的乱立案、刑讯逼供、暴力取证等问题，同时强化提前介入、引导取证工作，充分发挥好诉前主导作用，推动办铁案，确保稳、准、狠地打击犯罪，充分体现检察机关维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的责任担当。

（四）派驻检察室工作有着良好的建设基础和长期的实践积淀。

检察机关在基层、其他机关或部门设立派驻机构、人员并不是一项新生事物，早在上世纪80年代，全国各地检察机关就积极地探索建设派驻检察室。

2001年，中央提出了合理调整乡镇检察室布局的要求，经过一轮严格的整顿和控制，全国检察机关派驻检察室的总量大幅减少，但是驻看守所检察室一直保持着正常运转。

201X年，高检院下发了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》，这一文件正引领着派驻检察室逐步走向重新探索、发展阶段。

回顾数十年的派驻检察室发展历程，其在监督促进规范执法、强化基层法制宣传、拓展社情民意渠道、挖掘法律监督线索等方面，发挥了不容置疑的积极作用。

面对当前群众反映强烈的不规范执法问题大多在基层、刑事案件高发态势暴露在基层、社会治理的热点难点焦点集中在基层的新形势，检察机关迫切需要进一步延伸法律监督的触角，做大做强派驻检察室这一传统优势项目，构建驻派出所检察室（官）等监督新平台，在跟进监督中源头预防侦查违法行为发生，在联动融合中携手推进社会治理创新，以实实在在的举措建设更高水平的平安中国，切实提升人民群众对法治的获得感。

二、驻派出所检察监督的实践困境

驻派出所检察监督目前尚无相关法律条文予以规范，亦无高层文件予以细节指导，在实践中处于“摸着石头过河”的阶段，存在诸多现实困境亟需解决。

（一）派驻机构（人员）职责定位不清、形式多样。

近年来，全国各地检察机关积极尝试向公安派出所派驻机构，如201X年底XX省XX市莲湖区试点设立了2个驻公安派出所检察官办公室；201X年XX市的长丰县、高新区、瑶海区、庐阳区4家基层检察院设立“驻公安派出所检察室”。

从工作职责来看，莲湖区属于综合型，主要负责参与公安机关的社会矛盾化解、参与重要案件的调查取证、实时监督派出所刑事案件办理；XX市属于监督型，主要负责监督公安派出所的刑事立案、侦查以及采取强制措施活动。

从工作方式来看，莲湖区采取每周一天轮值，XX市建立信息通报、重大疑难案件听取检察意见等制度。

可见，由于制度机制顶层设计的一时空白，造成基层无所适从、实践不统一的局面，如果长此以往，势必影响工作质效，有损检察公信力。

（二）事多人少矛盾突出导致派驻工作难以实质性开展。

任何一项工作的开展都离不开人的要素。

近年来，检察机关内设机构越来越多，分工越来越精细，先后增设职务犯罪预防、案件监督管理、人民监督工作、未成年人检察等部门，但是“增设部门却不增加编制”的问题在各地较为普遍。

同时，随着经济社会的发展，刑事案件数量逐年递增，侦查监督部门有限的办案力量捉襟见肘。

当前在推进检察人员分类管理改革的同时，大部制改革正在试点，驻派出所检察室（官）应单独设立还是由相关职能部门归口管理，如何调配人力资源以保障派驻工作实质性开展，如何落实与司法责任制相配套的监督责任等等，都是必须面对和认真研究解决的关键性问题。

（三）信息掌握不对称制约着监督规模和质效的提升。

当前检察机关对派出所立案、侦查活动的监督，主要采取靠人盯案、联席会议等方法，双方尚未全面建立刑事案件发案、报案、立案、破案、采取强制措施等信息共享机制，信息化共享平台建设投入较少，利用率不高。

一方面，目前公安机关警务信息化建设，侧重于对外的社会信息化警务管理投入，对内的案件信息警备管理系统不够健全，更多的是对案件程序性信息的管理，对案件具体案情、事实、证据、认定处理的理由和依据等，在公安执法平台上反映不够清晰，且一些公安承办人登记信息不全面，记载报案、发案、立案、破案等信息以及案件办理情况，不能做到全程留痕。

另一方面，出于保密等多重因素的考虑，公安执法平台被设计为一个封闭系统，禁止联接外网，且非公安干警不能进入，检察人员查看相关信息，必须使用公安机关的终端设备，并且需要得到公安干警账号密码。

因此，在派员驻守不现实的情况下，监督线索发现难是制约驻派出所检察监督做大做强的“瓶颈”问题。

（四）监督力度不足和措施疲软的问题一定程度存在。

实践中，驻派出所检察室工作大多由侦监部门人员兼职，他们长期处于高负荷的批捕工作压力之下，目前又缺乏有力的经济杠杆考核激励，无论是采取轮值还是挂钩联系等方式，监督工作的开展全靠个人政治觉悟和工作责任心。

然而，重配合轻监督、就案办案等不正确的理念，在极个别检察人员的内心依然存在，有的习惯于一团和气的工作氛围，更何况开展诉讼监督需要执行一系列办案流程，而且监督案件往往是上级机关案件评查的重点，故而抱着“多一事还不如少一事”的指导思想，遇到问题绕着走。

此外，未来随着反渎部门的转隶，原本属于检察机关的渎职犯罪侦查权被剥离，可能一时会影响到对侦查违法行为的深挖和监督的刚性，检察机关需要寻求更多的外力支撑，完善工作衔接机制，增强跟踪督促整改的合力。

三、强化驻派出所检察监督的主要路径

（一）明确职责定位，从注重配合向强化监督转变。

职责定位是决定发展方向的问题，唯有厘清职责、找准定位，才能发挥好派驻机构紧贴基层的优势，切实担当法律监督的使命。

一是建议完善设立派驻机构的法律依据。

《人民法院组织法》、《公安派出所组织条例》分别对设立人民法庭、公安派出所都有相关规定，法律地位明确。

检察机关派驻乡镇的检察室也好，派驻派出所的检察室也好，都属于人民检察院的组成部分，对此应通过《人民检察院组织法》的修订，进一步明确其法律地位及相关职能。

二是建议确立凸显法律监督属性的职能定位。

根据高检院“十四检”会议精神，探索设立驻派出所检察室（官）的初衷，在于“完善对公安派出所侦查活动监督机制”。

因此，要明确驻派出所检察监督的价值追求是强化对刑事立案、侦查以及采取强制措施等活动的监督，而不是单纯的提前介入、支持配合侦查活动，更不能被基层矛盾调处、普法宣传等工作过多地牵扯精力。

三是建议细化驻派出所检察监督的范畴和流程。

公平正义是法律监督的目标追求，而程序规范则是实现公平正义的重要保证。

驻所出所检察监督必须建立在合理的监督范畴和规范的监督流程基础之上。

关于监督范畴，应限定为已立案侦查的案件或者当事人控告申诉举报的案件，防止检察人员滥用权力，随意插手民间纠纷或案件处理。

探索监督事项案件化办理模式，建立贯穿受理、立案、调查、处理、结案等环节的具体化、规范化流程。

同时，对于提前介入工作需加强制度设计，重点完善重大疑难复杂案件侦查机关听取检察机关意见建议制度，启动程序应以公安邀请为主、主动介入为辅，引导侦查应坚持“介入不实施、参与不干预、引导不领导、讨论不定论”的工作方式。

（二）更新监督理念，从被动监督向主动监督转变。

一是应当强化主业意识。

法律监督机关是宪法对检察机关的职能定位。

十八届四中全会要求检察机关对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施进行监督，十八届五中全会强调要加强对权力的司法监督。

从改革趋势来看，正在试点监察体制改革的北京检察机关，成立侦查监督、审判监督、民事检察、行政检察、刑事执行检察等五个监督部，凸显检察监督属性。

对此，在驻派出所检察监督工作中，应当牢固树立“监督是主业、是办案”的理念，充分发挥主观能动性，强化监督线索受理、立案、调查核实、实施监督、跟踪反馈等工作，像审查逮捕案件一样认真办理诉讼监督案件。

二是应当强化拓展意识。

侦监部门的职能包括，审查逮捕、立案监督和侦查活动监督。

司法实践中，对立案监督和侦查活动的监督，除提前介入外，更多地依靠审查公安机关移送的书面卷宗进行事后监督。

在推进驻派出所检察监督过程中，应当切实扭转侦查活动监督线索依赖审查批捕的思维，充分利用贴近执法办案一线的优势，一方面将监督触角向未提捕、未移诉案件以及捕后诉前案件的侦查工作延伸，推进同步监督；另一方面开辟新增监督业务，特别是围绕刑事拘留、取保候审、监视居住等强制措施，以及查封、扣押、冻结等侦查措施寻求监督突破点。

三是应当强化调查意识。

一般情况下，侦查从立案到终结都处于相对独立、封闭状态，发现监督线索的渠道窄、时机晚，并且查实的难度大。

对此，应牢记检察监督的使命，多到派出所等办案现场去，多到情况复杂、矛盾集中、群众反映强制、违法隐患大的一线去，直接获取第一手资料和监督线索，做到扭住线索不松手、发现问题不放过，积极履行刑诉法规定的调查核实责任，确保一查到底，水落石出。

（三）拓展监督渠道，从书面监督向网上监督转变。

一是建立与公安派出所刑事案件信息共享机制。

由于检察机关未能与公安机关全面建立信息共享机制，导致发现问题滞后，此种事后监督的效果欠佳。

面对完善检察监督体系的新形势新要求，唯有建立刑事案件信息共享机制，实现无障碍查询所有报案、立案、破案、采取强制措施、证据情况、侦查结果等信息，甚至无障碍查阅电子卷宗，才能真正做到及时、同步的监督，这才能对有案不立、违法立案、有罪不究、以罚代刑、刑讯逼供、非法搜查、扣押、冻结等这些问题进行实时有效监督，及时纠正。

二是畅通对派出所讯（询）问同步录音录像动态监督的渠道。

瑕疵证据、非法证据大多产生于讯（询）问环节。

讯（询）问同步录音录像是保证依法规范取证的重要手段，对同步录音录像的动态监督更是强化侦查活动监督的最直接的措施。

对此，驻派出所检察监督应以同步录音录像监督为切入点，通过直接登录公安机关办案系统，与公安机关所有讯（询）问室视频监控相联，辅之以现场走访讯（询）问室、定期不定期检查，督促规范审讯、询问行为。

三是适时开发建设侦查监督信息平台。

当前，信息技术应用能力不强、应用范围不广、应用尝试不足是影响侦查监督质效的重要方面。

为此，近年来检察机关进行了积极的探索。

如201X年12月XX省建成侦查监督平台，该平台将侦查监督环节常见监督事项精细分解为25类111项，按照违法违规的严重性设置相应分值，统一启动监督程序的标准和方式，同时将该平台与全国统一业务应用系统相对接，实现监督工作的信息化。

对于该做法应积极推广，同时建议进一步开发升级软件和拓展信息平台，根据侦查监督事项，按照侦查办案流程，从发案、受案、立案到侦查终结、退查补查等环节，开发具体的监督类别、事项软件，嫁接公安机关现有警务信息平台，及时抓取公安机关相关信息数据，开展及时监督、动态监督。

（四）完善监督机制，从临时监督向常态监督转变。

建设驻派出所检察室（官）是新形势下完善检察监督体系的重要环节，也是做好“十三五”时期检察工作的重要内容。

实践中，首先应致力解决案多人少的矛盾，科学统筹安排，按照“三严三实”的要求，富有成效地开展工作，决不能成为遍地开花的形式主义。

一是建议在驻派出所检察室实行挂钩联系制度。

可以选择案件量大、辐射作用强的公安派出所设立驻所检察室，派出挂钩联系的员额检察官。

对于派驻检察官应赋予其充分的查阅派出所的案件信息系统，调阅刑事、治安案件的受案、立案、破案、撤案等台帐及卷宗，列席相关会议，提出意见建议等权利，突出其在重大疑难复杂案件提出意见建议、提前介入侦查引导取证、非法证据调查核实以及对刑事立案、侦查、采取涉及公民人身财产权益的强制措施等方面监督的作用。

二是建议强化执法问题风险预警和指导。

驻派出所检察监督应坚持“标本兼治、注重预防”的工作方针，把问题预警摆在突出位置，深化源头治理，而不能将“屡纠屡犯、越纠越多”视为业绩。

建议建立侦查活动常见监督事项一览表和案件质量问题信息数据库，加强日常分析和趋势预测，每季度对提捕、移送审查起诉的案件进行质量分析，通过书面通报、联席会议、专题辅导等形式，帮助派出所分析问题、解决问题。

对于个性化问题应督促举一反三，共性化问题应强化类案指导，暴露新问题应共商对策，重复老问题应推动问责。

三是建议完善监督绩效评价和过错问责机制。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。

当前，深化司法体制改革很重要的一项内容，就是要落实办案责任制。

但是，诉讼监督相对于审查批捕、审查起诉等工作而言，更多地属于“软任务”，一般情况下难以追究检察人员监督不到位的错案责任。

为此，应强化驻派出所检察人员的责任感和使命感，把监督要求纳入干警的绩效考评内容。

结合日常的案件质量评查，将监督情况载入干警个人的司法档案，作为年终评先评优或检察官奖惩的重要依据。

（五）增强监督效果，从柔性监督向刚性监督转变。

一是进一步优化监督环境。

侦诉机关都承担着控诉职能，从审判为中心的角度来看，侦诉的最终目标是高度一致的，那就是审判。

为此，要加强与派出所侦查人员的思想交流，形成共识，同时建议上级公安机关发挥绩效考核的“指挥棒”作用，把提起公诉数量作为考核的核心指标，进一步强化公安派出所主动接受监督、积极配合的意识，提高规范侦查的自觉性。

二是进一步建树监督公信。

一方面，开展监督决不能盲目应付考核，应突出重点，有节制、讲方法、重成效，区分情形和轻重程度，能口头沟通的就不发书面检察建议，能用检察建议的就不发纠正违法通知书，但对于严重的侦查违法行为既要发纠正违法通知书还要建议追究相关人员责任；另一方面，开展监督决不能当“聋子的耳朵”，如提前介入不发表意见、补证提纲泛泛而谈等，必须致力于提升监督能力、解决实际问题。

因为以审判为中心的诉讼制度改革，庭审将全面贯彻证据裁判规则，倒逼检察人员既要提高证据审查认定的水平，做到书面审查与案件信息系统审查相结合，从审查在卷证据向在案证据转变，从书面审查向亲历性审查转变，更要提高引导侦查取证水平，确保证据的真实性、合法性和证据链条的完整性。

三是进一步强化监督刚性。

在侦监部门强化跟踪监督的基础上，完善协调处理机制，分管领导负责对口联系相关负责人，督促其对检察机关的监督意见及时予以整改和回复。

对公安机关排斥监督或监督后不纠正的，及时向党委政法委、市人大常委会报告。

完善上下联动机制，建立侦查监督工作向上级院备案制度，实行重大监督线索的统一管理、跟踪监督制度，加大工作指导和支持力度，促使公安派出所的刑事侦查活动对检察机关的监督行为作出正面、有效的回应。