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PPPPPP模式资料模式资料二零一七年四月二零一七年四月环境因持续的改善而美丽PPPPPP的几种合作模式的几种合作模式2PPPPPP定义及发展历程定义及发展历程1PPPPPP模式的流程与风险模式的流程与风险4PPPPPP模式的案例与趋势模式的案例与趋势5PPPPPP模式的优缺点模式的优缺点3学习内容一、PPP定义PPP(Public-PrivatePartnership),即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式。
在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。
按照这个广义概念,PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
二、发展历程1995-2003PPP发展历程摸着石头过河广西来宾B电厂成都自来水六厂北京市第十水厂BOT项目2014-20172004-2013自由竞争北京地铁四号线PPP项目国家体育场PPP项目规范化开始作为中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措的第一责任人,中国财政部从2013年底即已展开对PPP模式推广工作的全面部署。
二、发展历程文件序号序号日期日期文件文件12014年5月26日财政部成立政府和社会资本合作(PPP)中心22014年8月31日修改中华人民共和国预算法强调建立跨年度预算平衡机制。
32014年9月24日财政部发文关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知42014年10月2日国务院发文关于加强地方政府性债务管理的意见(43号文),提出建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制52014年11月26日国务院发文关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见62014年11月29日财政部发文关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知序号序号日期日期文件文件72014年12月2日国家发展改革委发文关于开展政府和社会资本合作的指导意见82015年3月5日李克强作政府工作报告,提出要在基础设施等领域积极推广PPP模式92015年3月17日国家发改委和国家开发银行联合发文关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知102015年4月21日中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中国人民银行联合发文基础设施和公用事业特许经营管理办法112015年5月8日国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知二、发展历程文件PPP模式私有化私有化外包外包特许经营特许经营PPP项目一般是由政府投资,私人部门承包整个项目中的一项或几项职能,并通过政府付费实现收益。
在外包类PPP项目中,私人部门承担的风险相对较小。
PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资,在政府的监管下,通过向用户收费收回投资实现利润。
由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有,并且不具备有限追索的特性,因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。
项目需要私人参与部分或全部投资,并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。
根据项目的实际收益情况,公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿,项目的资产最终归公共部门保留,因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。
三、PPP模式融资模式融资模式PPPPPP重构、运营、移交民间主动融资建造、运营、移交三、PPP模式设计建造建设、移交、运营建造、拥有、运营、移交建造、拥有、运营设计、建造、融资及经营购买、建造及营运非融资PPP移交、运营、移交(TOT)运营与维护合同(O&M)作业外包私营部门的合作伙伴,根据合同,在特定的时间内,运营公有资产。
公共合作伙伴保留资产的所有权。
政府部门将拥有的设施的移交给民营机构运营,通常民营机构需要支付一笔转让款,期满后再将设施无偿移交给政府方。
政府或政府性公司通过签定外包合同方式,将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业/个人承担和完成,以期达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。
一般由政府方给作业承担方付费。
三、PPP模式三、PPP模式股权产权转让政府将国有独资或国有控股的企业的部分产权/股权转让给民营机构,建立和形成多元投资和有效公司治理结构,同时政府授予新合资公司特许权,许可其在一定范围和期限内经营特定业务合资合作政府方以企业的资产与民营机构(通常以现金方式出资)共同组建合资公司,负责原国有独资企业的经营。
同样,政府将授予新合资公司特许权,许可其在一定范围和期限内经营特定业务。
三、PPP模式PPP模式分类投资人承担责任小政府承担责任大投资人承担责任逐渐增大政府承担责任逐渐变小传统采购完全私有化服务外包TOTBTOBOTBOOTBOOPPP模式承担责任大小比较三、PPP模式弥补公共部门资金不足。
PPP项目基本上都是建设周期长,耗资巨大的工程,单靠公共部门的力量很难在短期内募集到足够的建设和运营资金,但PPP模式恰恰弥补了这一缺陷。
双赢。
在PPP的投融资方式下,公共部门和民营企业共同参与项目建设和运营,可以发挥各自优势,充分利用有限资源,并通过建立长期互利的合作目标来实现共赢。
节约了管理成本和资金成本。
民营企业由于利益驱动会更加积极地参与到基础设施建设中来,这样既降低了公共部门的管理成本和压力,也减少了公共部门的资金成本。
提高工作效率。
由于其机制创新、管理灵活、责权明确,比传统的由政府单独建设、运营的模式更为高效,反而使政府部门的工作克服了诸如效率低下等方面的弊病。
1-1-1-1-2-2-2-2-3-3-3-3-4-4-4-4-节约了时间。
公私联营缩短了建设期,加快了为公众服务的速度,并节省了时间,使得公众能更加快捷和便利的享受公共设施所提供的服务。
有助于提升基础设施建设和服务水平。
由于政府在公共基础设施建设中的角色得到了转换,在项目运作过程中政府有了新的合作伙伴,这样也使得政府部门工作得到了更多的监督和约束,民营企业基于利益驱动和回收成本的需要,也会更加努力地提高基础设施的建设和服务水平,从而获得更多的投资回报。
5-5-5-5-6-6-6-6-四、PPP模式优点风险分担机制要求高。
如果没有一个好的、平衡的风险分担机制,那么日后会导致项目成本的提高,并且会使合作的一方或各方都难以继续并发挥他们各自的潜力。
风险识别难。
风险的识别需要大量的数据和资料,并对大量的信息资料进行系统的分析和研究;而收集的资料是有限的。
此外,如果一个PPP项目面临的风险不能事先识别出来的话,那么某些风险就可能在日后对项目的运作产生实质性的影响,甚至可能会影响到项目目标的最终达成。
由于PPP模式的组织形式非常复杂,合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧,如果这些分歧得不到有效化解,那么导致一些合作项目的夭折与失败将在所难免。
PPP没有一个标准的应用程序参照。
由于目前PPP还没有形成一种固定的模式,使得新上马的PPP项目在实践操作过程中难免会走一些前人走过的弯路,并且,从已运行项目来看,有些操作程序较乱,操作不规范的情况也屡有发生。
1-1-1-1-2-2-2-2-3-3-3-3-4-4-4-4-易产生纠纷问题。
尤其目前在我国,PPP模式还没有完整的法律配套体系,还缺乏足够的法律、法规支持,使得运作中许多依据无章可循;然而,PPP在利益分配、风险承担方面也容易产生很多纠纷问题,如果参与PPP项目私人企业得不到有效约束,那么容易在项目设计、融资、运营、管理和维护等各阶段产生问题,发生公共产权纠纷。
投资人选择难度大。
投资人的选择本身就是一件复杂、充满很大不确定性的工作,由于政府对投资人招商不熟悉,缺乏有效的投资人选择机制和经验,再加上政府普遍缺乏聘请顾问的意识,在引进投资人的过程中,往往对投资人的诚信、实力、资质、经验等方面考察不充分。
如果政府一旦选择了这类不良投资商的同时,那么他们事后违约的风险也会渐渐膨胀起来。
5-5-5-5-6-6-6-6-五、PPP模式缺点PPP流程总览六、PPP模式流程PPP项目操作流程:
项目识别-项目准备-项目采购-项目执行-项目移交项目识别项目发起项目筛选物有所值评估财政承受能力论证项目准备管理架构组建实施方案编制实施方案审核项目采购资格预审采购文件编制响应文件评审谈判与合同签署项目执行项目公司设立融资管理绩效检测与支付中期评估项目移交移交准备性能测试资产交割绩效评价财政部于2014年11月29日下发政府和社会资本合作操作指南(以下简称操作指南),可以看做是财政部财政部关于推广运用政府和社会资本合作有关问题的通知(76号文)的落实和细化。
操作指南的最大特点是覆盖了PPP项目的全生命周期,对PPP项目的设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的各环节操作流程进行了全方位规范。
六、PPP模式流程七、PPP模式的风险PPP模式面临着不确定性风险、合作关系、定价机制等中国式难题。
地方政府领导换届、新政策出台等带来的不确定风险;如何维持与地方政府长期合作关系是一门艺术;基础设施、公共设施收费定价并未市场化,定价机制还有待进一步明确。
七、PPP模式的风险目前,还缺少关于PPP模式中相关利益方具体利益分担的详细文件。
PPP模式中,对政府而言,应用PPP模式并不是把所有风险转移给投资人,要考虑效率,因为投资人对没有管控能力的风险会要价高;对投资而言,不能把承担更多风险作为获得更多回报的机会,要考自身承受能力。
坚持“谁最能控制风险,谁最能得到收益,谁的管控成本最低,谁承担风险;风险也可共同分担”等原则。
风险分担施工风险建设风险政治风险金融风险收益风险不可抗力评价方法由于合同的长期性,在合同履行的过程中,PPP项目风险经常处于变化中,具有相当大的不确定性,因此,需要在项目决策阶段评判PPP模式是否比传统模式更有价值以决定是否采用PPP模式。
目前,主要采用物有所值方法对PPP项目进行计算和评估。
七、PPP模式的风险PPP项目经历时间长,参与方多,各方关系错综复杂,风险贯穿于项目的全过程。
PPP模式的成功与否很大程度上取决于能否识别各种风险并合理分配给参与方分担。
传统模式下的政府支出时间分布:
大量前期投入,年度财政支出波动。
时间成本建造成本大修成本运营成本PPP模式下的支出时间分布时间大修成本债务成本股权回报运营成本成本七、PPP模式的风险八、PPP模式案例国家体育馆项目国家体育馆项目垃圾垃圾焚烧焚烧发电发电项目项目投资人投资人政府政府项目公司(项目公司(SPV)通过公开招标采购方法通过公开招标采购方法确定社会资本确定社会资本授予特许经营权授予特许经营权金融机构金融机构融资融资建设建设垃圾发电站垃圾发电站投资合作协议投资合作协议特许经营特许经营协议协议融资融资协议协议原料供应协议原料供应协议设备采购协议设备采购协议BOOBOO(TT)模式)模式运营管理运营管理运营服务运营服务协议协议八、PPP模式案例城区内河整治项目X公司公司投资人投资人政府政府项目公司(项目公司(SPV)授予特许经营权授予特许经营权指定政府指定政府投资主体投资主体金融机构金融机构融资融资建设建设投资合作协议投资合作协议特许经营特许经营协议协议融资融资协议协议原料供应协议原料供应协议设备采购协议设备采购协议RCPRCP模式模式运营管运营管理理运营服务运营服务协议协议土地一二级开发权土地一二级开发权八、PPP模式案例PPP在中国的发展状况市场前景:
PPP在我国即将崛起以成为不争的事实,其将带动万亿市场空间,前景巨大过去10年,中国经济的収展主要依靠房地产投资+基廸投资,固定资产投资成为拉动经济的主要引擎,这种模式产生了大量的的地方政府债务政府债已经成为中国经济增长和金融稳定的主要因素之一,无论是地斱政府,还是企业,或是金融机构,均逐渐意识到传统収展模式不可持续。
1.地方债务高企,传统模式难以为继对政府部门而言,PPP能够突破国収201443号文对地斱融资平台的限制,变债务融资为股权融资,不会增加
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