行政许可法释义3957.docx
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行政许可法释义3957
第四章行政许可的实施程序
(二)
第三十九条行政机关作出准予行政许可的决定,需要颁发行政许可证件的,应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件:
(一)许可证、执照或者其他许可证书;
(二)资格证、资质证或者其他合格证书;
(三)行政机关的批准文件或者证明文件;
(四)法律、法规规定的其他行政许可证件。
行政机关实施检脸、检浏、检疚的,可以在检验、检浏、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检脸、检浏、检疫印章。
[释义]本条是关于行政机关向申请人颁发行政许可证件的规定。
(一)颁发行政许可证件的意义
公民、法人和其他组织申请行政许可,拟从事某项活动的,必不可少地要与其他公民、法人或者组织交往。
如何判断公民、法人或者其他组织取得行政许可,如何监督公民、法人或者其他组织未取得行政许可从事依法需要取得行政许可的活动?
一个有效的办法是行政机关对被许可人颁发行政许可证件,被许可人从事有关活动时展示有关行政许可证件。
行政许可证件既可使被许可人的行为有了明确、稳定的法律保护,也便于对被许可人的行为进行监督,同时还有助于区别被许可人与未取得行政许可的人,提高行政管理效率。
因此,本条专门规定了行政机关向申请人颁发行政许可证件的内容。
(二)颁发行政许可证件的情形
一提到行政许可,人们就想到行政许可证件,似乎行政许可与行政许可证件密不可分。
但实际上,不是所有的行政许可都是要发证。
按是否颁发许可证件进行划分,可以将行政许可分为颁发行政证件类行政许可与不颁发行政证件类行政许可。
颁发行政许可件类行政许可是指行政机关在颁发行政许可后要向被许可人发放许可证、执照以及其他证明文书;不颁发行政许可证件类行政许可是行政机关准予申请人的行政许可申请并不发放许可证、执照以及其他证明文书的行为。
实践中,大多数行政许可都是要颁发行政许可证件的。
据调查,东部某省政府规章设定的行政许可中,以发证的形式表现(许可证、使用证、资格证、执照等)的行政许可约占87%,不以发证的形式表现(非要式的形式,如审批、登记、认定等)的行政许可约占13%。
不仅政府规章设定的行政许可中有非颁发行政许可证件类的行政许可,法律中也设定了不颁发行政许可证件的行政许可。
如集会游行示威法规定,主管机关接到集会、游行、示威申请书后,应当在申请举行日期的2日前,将许可或者不予许可的决定书面通知其负责人。
对集会游行示威许可申请,行政机关只作出是否准予行政许可的决定,不颁发行政许可证件。
行政机关不颁发行政许可证件的主要有以下几种情况:
(1)在行政许可申请书上加注文字,说明准予行政许可的时间、机关及内容,并加盖行政机关印章;
(2)与申请人签订合同。
对于特许事项,如行政机关批准企业使用国有土地的,可以与之签订国有土地使用权出让合同,明确被许可人取得行政许可事项的内容及其应当履行的义务;(3)行政机关的不作为依法视为准予行政许可。
行政机关的不作为视为行政许可的,必须有明确的法律规定。
如集会游行示威法第九条规定:
“主管机关接到集会、游行、示威申请书后,应当在申请举行日期的2日前,将许可或者不许可的决定书面通知其负责人。
不许可的,应当说明理由。
逾期不通知的,视为许可”;大气污染防治法、水污染防治法实施细则都规定,拆除排污处理设施应当向环保机关申报,环保机关应当在1个月内做出决定,逾期不批复的,视为同意。
(三)行政许可证件的类型及内容
对需要颁发行政许可证件的,行政机关可以根据不同情况,颁发相应的行政许可证件。
行政许可证件可以分为以下几类:
1.许可证、执照或者其他许可证书。
如营业性演出条例规定,申请设立营业性文艺表演团体、营业性演出场所,应当按照国家规定的审批权限向县级以上人民政府文化行政部门提出申请,经审核批准,取得营业性演出许可证;公司法规定,成立有限责任公司,必须在工商行政部门注册,取得营业执照。
2.资格证、资质证或者其他合格证书。
如律师法规定,经律师资格考试合格的,可以取得律师资格证书;建筑法规定,施工企业、勘察单位、设计单位、监理单位,经资质审查合格,取得相应等级的资质证书后,方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动;国境卫生检疫法实施细则规定,国际航行船舶的船长,必须每隔6个月向卫生检疫机关申请1次鼠患检查,卫生检疫机关根据检查结果实施除鼠或者免予除鼠,并分别发给除鼠证书或者免予除鼠证书。
3.行政机关的批准文件或者证明文件。
如,外资企业法规定,设立外资企业,应当取得国务院对外经济贸易主管部门或者国务院授权的机关的批准证书;国境卫生检疫法实施细则规定,国际通行交通工具上的中国籍员工,应当持有卫生检疫机关或者县级以上医院出具的健康证明。
4.法律、法规规定的其他行政许可证件。
如野生动物保护法规定,捕猎野生动物必须申请特许猎捕证;野生植物保护条例规定,采集国家保护的野生植物必须申请采集证。
行政机关实施检验、检测、检疫的,有的颁发检疫合格证件,有的也可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章,不必颁发行政许可证件。
如进出口商品检验法规定,商检机构根据工作需要对检验合格的进出口商品可以加贴商检标志或者封识;动物防疫法规定,动物防疫监督机构对屠宰场(点)屠宰的动物实行检疫并加盖动物防疫机构统一使用的验讫印章;建设工程质量管理条例规定,建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。
施工图设计文件未经审查批准的,不得使用。
行政许可证件一般应当载明证件名称、发证机关名称、持证人名称、行政许可事项名称、行政许可证件的有效期,有的行政许可证件还有编号。
行政机关应当在行政许可证件上加盖本行政机关印章,标明发证日期。
此外,从现行法律规定和行政机关的操作看,一般情况下,行政机关准予行政许可申请的,要么只颁发行政许可证件、不送达行政许可决定,要么只送达行政许可决定、不颁发行政许可证件;拒绝行政许可申请的,只作出决定、不颁发证件,行政机关很少既作出行政许可决定又颁发行政许可证件的。
从这一点看,本条有关“行政机关作出准予行政许可的决定,需要颁发行政许可证件的,应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件”的规定似有不及之处。
第四十条行政机关作出的准予行政许可决定,应当予以会开,公众有权查阅。
【释义】本条是关于行政机关公开准予行政许可决定的规定。
公开原则是现代行政程序制度的一项基本原则,本法在总则第五条第二款专门规定,行政许可的实施和结果应当公开。
本条规定的是行政许可决定的公开,就是行政许可的结果的公开。
行政许可决定的公开,既便于群众监督行政机关实施行政许可的行为,督促其依法行政;也便于社会公众了解从事特定活动的公民、法人或者其他组织是否取得行政许可,有利于监督被许可人的活动,预防和减少未经行政许可从事依法应当取得行政许可的活动的现象。
同时,在现代社会,准予行政许可决定所包含、体现的内容又是公民、法人或者其他组织生产、生活所信赖的重要信息之一,为提高这些信息的利用率,促进社会生产力发展,也必须予以公开。
因此,本条专门规定了行政机关公开行政许可决定的义务。
本条只规定行政机关应当公开准予行政许可的决定。
在起草、审议行政许可法的过程中,还有一种意见,建议扩大公开的范围,不仅准予行政许可的决定要公开,行政机关作出的不予行政决定也应予以公开;不仅行政机关的准予行政许可的决定要公开,申请人的全部申请材料也应予公开。
这一意见没有采纳。
主要考虑是:
(1)公开不是政府活动追求的惟一价值。
对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容,政府负有不得公开的义务。
申请人的申请材料中有的涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容,如果一律要求公开,可能会出问题。
(2)行政公开既要考虑到必要性,也要考虑到可行性。
准予行政许可的决定要公开,是因为其影响第三人利益和公共利益,尤其是在准予行政许可的决定是错误作出的情况下。
而申请人的申请材料,有的不涉及他人利益、公共利益,有的即使公开了他人也不感兴趣。
公开全部申请材料,既增加了不必要的行政负担,又有可能不能够带来实阮评益。
(3)如果申请人具备法定条件行政机关未予行政许可的,不影响他人的合法权益,而申请人又可能通过申请行政复议、提起行政诉讼维护自己的合法权益,不予行政许可的决定可以不公开;但是,如果申请人不具备法定条件行政机关却予以行政许可的,取得行政许可的公民、法人或者其他组织权益未受损害,不可能要求改变行政决定,而受到损害的可能是申请人以外的他人的合法权益和公共利益,公开准予行政许可的决定可以及时发现错误、维护他人的合法权益和公共利益。
在特定情况下,只根据准予行政许可决定和行政许可申请人的情况,可能难以判断该申请人是否应当取得行政许可,社会公众很难评价行政机关作出的准予行政许可决定的合法性。
因此,在国务院提交全国人大常委会审议的行政许可法(草案)曾规定:
“行政机关作出特许决定后,应当将特许决定和申请人的全部申请材料予以公示,但是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外”、“行政机关作出认可决定后,应当将认可决定和申请人的全部申请材料予以公示,但是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外”,这样,通过申请人与其他申请人情况的比较,可以判断对该申请人授予行政许可是否符合法定条件。
但是,本法对此未作规定。
对准予行政许可决定公开方式,本条未作具体要求,行政机关可以根据行政许可事项的性质和本机关的实际情况,选择适当的方式公开行政许可决定。
行政机关公开准予行政许可的决定,可以在办公场所公开,也可以制定公告栏予以公开;既可以在报刊上公开,也可以在政府网站公开。
行政许可决定的公开形式应当与公众对此问题的关注度相适应,社会公众关注度较高的,如有数量限制的行政许可的被许可人、资格资质类行政许可的被许可人等,行政许可决定应当在普遍发行的报刊或者互联网上公开;而对社会公众关注度不高的事项,行政许可决定只要在行政机关办公场所公开即可。
对行政机关公开的准予行政许可的决定,社会公众均有权查阅。
行政机关应当创造条件,保障公众的查阅权,而不得设置限制性条件阻挠公众行使查阅权,复制或者摘录。
当然,涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。
与之相联系的问题是:
(1)公众查阅是否应当收费;
(2)公众除了查阅外,可否摘记、复制有关准予行政许可的决定。
对这两个问题,不可作统一的规定。
从西方国家政府信息公开的实践看,在这方面的的规定是比较复杂,各国的规定也不一致。
在我国,对此问题,需要结合各类不同行政许可事项的性质、特点,同时考虑行政管理的成本、公众利用准予行政许可决定的目的,在单行法律、法规中作出相应的规定。
但总的原则应当是,有利于促进政务公开、有利于促进政府信息的利用。
第四十一条法律、行政法规设定的行政许可,其适用范围没有地城限制的,申请人取得的行政许可在全国范围内有效。
【释义】本条是关于依法律、行政法规取得的行政许可在全国范围内有效的规定。
在我国,不少行政许可事项实行属地化管理,加上地方保护主义的影响,实践中,一些全国统一标准的行政许可事项,在一地取得行政许可后,在另一地还要办理同样的行政许可。
如药品广告,在一个省取得广告批文后,可以在该省的电视台播放广告,而在另一省的电视台播放同样内容的广告,该批件没有任何证明效力,企业还得再次办理类似的行政许可。
这一问题的存在,既妨碍了社会主义统一大市场的形成,也给公民、企业的生产、经营活动增加了许多负担,必须予以解决。
法律、行政法规设定的行政许可,所规定的行政许可条件、标准在全国应当是统一的,因此,只要申请人取得的行政许可依法没有地域限制的,在一个地方取得行政许可,被许可人就应该可以在全国范围内从事该行政许可项下有关的活动。
理解本条规定,有两点需要予以明确:
一是,本条规定只适用于法律、行政法规设定且适用范围没有地域限制的行政许可,一般是指有关资格、资质类的行政许可和国家不实行特殊管理的产品、物品、服务。
这里的地域限制必须是从法律、行政法规设定的行政许可事项本质所要求的,或者法律、行政法规明确规定的,而不是行政机关及其工作人员主观臆断决定的。
如水法设定了取水许可制度,公民申请取水许可,行政机关在作出准予取水许可决定的同时,必须就其取水量、取水地点作出决定,申请人在取水地点以外取水是不合法的,这一行政许可适用上的地域限制是行政许可事项性质所决定的;公司按照城市规划法的规定,取得了建设项目的规划许可,该行政许可只能在规定的地域内实施,该公司在其他地方开发房地产项目的,需要另行申请、取得规划许可。
再比如,民用爆炸物品管理条例设定了爆破器材购买行政许可,申请人向所在地县、市公安局申请领取《爆炸物品购买证》,凭证向指定的供应点购买,申请人需要在指定的供应点以外购买爆炸物品的,需要另行取得行政许可,这一行政许可在适用范围的地域限制是法律、行政法规所规定的。
对于适用范围有地域限制的行政许可事项,被许可人取得行政许可后只能在规定的地域范围内活动,超出行政许可范围进行活动的,构成本法第八十条第二项规定的违法行为,行政机关应当予以行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
如果法律、行政法规设定行政许可时,只规定了最低的行政许可标准,允许各地根据不同情况规定更高的行政许可标准,在一个地方取得行政许可后,在另一地方是否不需要办理同样的行政许可?
这种现象在有关设备设施的许可以及环保、卫生等行政许可中比较普遍。
如汽车排污必须达标后才能销售,但是在北京、上海等地可能其排污标准更严格,在外地能够取得具备取得行政许可条件,在北京可能还不具备取得行政许可的条件。
笔者认为,对此问题应当从以下几个方面去认识:
(1)各地规定不同的行政许可标准并且各地可以规定比法律、行政法规规定更严的行政许可标准,其规定必须得到法律、行政法规的明确授权;
(2)基于便民原则,即使一个地方的行政许可条件、标准严于另一地方的行政许可条件、标准,也不能全部否认公民、法人或者其他组织在行政许可条件、标准较低的地方依法取得的行政许可的效力。
在这种情况下,可以要求申请人提供证明其符合本地方依法制定的较高标准的材料;但是,行政许可条件、标准高的地方不得要求申请人重复提供材料、不得重复审查作出行政许可决定机关已经审查的内容。
二是,本条规定适用的行政许可,公民、法人或者其他组织取得行政许可后,其取得的行政许可在全国范围内有效。
如何理解该行政许可在全国范围内有效?
简言之,是指被许可人根据已经取得的行政许可,可以在全国范围内从事该行政许可项下的全部特定活动。
在其他地方从事同一活动,无需办理同一行政许可或者目的相同的同类行政许可。
首先,被许可人无需在其他地方办理同一行政许可。
如营业执照是证明企业主体资格的,企业在河北省某市取得营业执照后,根据该营业执照企业可以依法在全国范围内开展生产经营活动,在其他地方从事生产经营活动即无需再办理营业执照,其他地方政府及部门也不得再要求其办理营业执照。
其次,被许可人无需在其他地方办理与其已经取得的行政许可目的相同的类似行政许可。
如某企业生产的食品按照《食品卫生法》的规定取得了食品卫生许可证后,在其他地方销售时,其他地方不得以加强食品卫生安全管理为由要求其办理食品卫生许可证或者名称上不叫食品卫生许可证但与食品卫生法规定的食品卫生许可证功能、作用相同的类似行政许可。
本条规定的实施,将有助于建立全国统一的大市场,促进商品、服务在全国范围内的自由流通,公民、法人或者其他组织也将能够更加便捷地进人全国各地从事生产经营活动。
但是与之相适应的一个的问题是,如果公民、法人或者其他组织取得一项行政许可,其他地方的行政机关认为该公民、法人或者其他组织不应当取得行政许可的,如何处理?
笔者认为,这个问题需要通过加强对行政许可的监督检查解决。
作出行政许可决定地区以外的其他行政机关认为该行政许可决定违法或者不当的,可以依法向该行政许可的实施机关或者其上级机关反映,要求依法撤销行政许可。
但是,在该行政许可依法被撤销或者收回之前,其他地区均应承认其法律效力,否则又会出现全国统一标准的行政许可事项在各地得重复办理行政许可的情况。
第三节期限
行政许可的期限制度是为了保证行政机关实施行政许可活动的高效,而对行政许可的实施程序整体及行政行为各个环节提出的时间上的限制。
规定期限制度,可以促进行政机关提高办事效率,也是为了防止行政机关以拖延时间的方式侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。
期限制度要发挥作用,有关行政许可期限的设计必须明确、合理、高效。
(1)期限必须明确。
行政机关作出行政行为必须有明确的时间约束,要么由法律、法规及设定行政许可的其他法律文件予以规定,要么由行政机关总结行政管理经验向相对人承诺一个明确的办理行政许可事项的期限。
一些国家明确规定了行政决定的期限制度,如意大利,根据行政程序法的规定,作出行政决定的一般期限是印天。
但是,由于不同的行政许可,对行政机关审查申请人的条件有不同的要求,因而其作出决定的期限宜各有不同,对行政许可的期限不宜作一刀切的规定,不少国家就未明确规定行政许可程序的期限,而是由单行法甚至行政机关自己去作相应规定;即使行政程序法中对行政决定期限作出规定的,也只是一般情形、最低时限,单行法另有规定的,适用单行法规定。
如,日本行政程序法第六条规定,行政厅应尽力制定自申请到达事务所起至对该申请作出处分止通常必要的标准期间(法令规定的申请受理机关与该行为机关不同时,须加上申请提交该机关的事务所起至到达该行政事务所止通常必要的标准期间),同时,已制定的标准期间必须在申请受理机关的事务所张贴或者以其他适当方法予以公布。
(2)期限的规定必须合理。
有关行政机关实施行政许可期限的规定要与行政许可具体情形相适应,期限的规定要考虑到审查对象的复杂性、行政机关机构人员配置的实际情况,区分各种不同的情况作出有针对性的规定。
对情况复杂的行政许可,行政机关作出决定的期限的规定不能短于同一行政机关办理情况简单的行政许可的期限。
如有关药品生产的行政许可并不是审查期限越短越好。
为了保证药品不致损害公民人身健康,行政机关作出准予行政许可决定前要经过很长时间的审查。
在德国,行政机关作出准予行政许可决定的期限取决于项目的规模和评价的难易程度,建筑项目的行政许可一般要1个月或者a个月,而污染防治法的设施许可则可以长达7个月,即使采用简化程序也可以达3个月之久。
(3)有关行政许可实施期限的规定要体现高效的原则。
鉴于我国目前行政机关实施行政许可期限拖延过长的现状,行政许可法有关行政机关作出行政许可决定一般期限的规定要体现高效的原则。
只要条件具备、实施行政许可事项允许,有关行政许可决定的期限应当越短越好。
从我国行政许可制度现状看,行政许可决定的期限方面存在的主要问题有:
一是,设定行政许可的法律文件很少规定实施机关办理行政许可事项的期限,多数由行政机关自己规定期限,导致期限的保护公民、法人和其他组织合法权益,限制行政机关滥用权力的功能不能有效发挥。
二是,行政机关办理行政许可事项期限过长。
实践中,一项行政许可,从申请人提出行政许可申请到实施机关作出准予行政许可的决定期限拖得很长。
如南方某经济特区市曾统计,一个高科技企业从提出可行性研究报告到竣工投产,中间要经过13个部门的审批,递交15个报告,收取30多项费用,要盖54个公章,按照法定期限办事,时间最少要6个月。
更多情况下法律、法规、规章设定行政许可时未规定行政许可的审查期限,留待行政机关自己去把握,有的行政许可一拖就是几年,不利于经济发展和社会稳定。
三是,由于行政许可的期限不明确,行政机关应当在多长时间内审查完毕并作出决定,很多情况下全由行政机关工作人员的个人态度决定,行政机关工作人员高兴了便会加快处理行政许可,一旦其不高兴了或者其不正当要求没有得到满足便会将行政许可申请高高挂起,申请人跑断了腿仍办不成事。
行政许可申请人为得到行政许可、为尽快拿到行政许可而向行政机关及其工作人员行贿、送礼,行政许可成了腐败的滋生之源。
从规范行政许可行为、便于老百姓办事的角度出发,行政许可法按照规范行政行为、提高办事效率的原则,对行政机关实施行政许可的期限作了如下规定:
一是,明确了行政机关实施行政许可的期限。
除非法律、法规另有规定,行政许可的实施机关应在本法规定的期限范围内作出行政许可决定(第四十二条、第四十三条)和颁发、送达行政许可决定(第四十四条);二是,对一般情况下行政机关办理行政许可规定了二十日的较短期限(第四十二条第一款、第四十三条),以督促其提高办事效率;三是,考虑到各种行政许可以及各种行政许可审查方式的不同特点,规定了可以延长期限的两种情况:
法律、法规另有规定(第四十二条第一款、第四十三条)或者经行政机关负责人批准(第四十二条),办理有关事项的时间不计算在本节规定的期限内的八种情况(第四十五条)。
但是,行政机关应当将有关情况告知申请人(第四十二条、第四十五条)。
第四十二条除可以当场作出行政许可决定的外,行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。
二十日内不能作出决定的,经本行政机关负责人批准,可以延长十日,并应当将延长期限的理由告知申请人。
但是,法律、法规另有规定的,依照其规定。
依照本法第二十六条的规定,行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的,办理的时间不得超过四十五日;四十五日内不能办结的,经本级人民政府负责人批准,可以延长十五日,并应当将延长期限的理由告知申请人。
I释义]本条是关于行政机关实施行政许可一般期限的规定。
(一)行政机关作出行政许可决定的一般期限
行政许可直接关系公民、法人或者其他组织的生产、生活,对申请人来说,得到行政许可越早越好。
从北京市就有关行政许可制度实施情况的调查问卷看,被调查对象对行政许可办理时限、办事效率评价最低。
其中,除机关人员外,企业事业单位和居民认为办理审批“时间太长”的人数都高于认为时间“合适”的人数;对办事效率评价“一般”和“不高”的样本之和,是评价效率“高”的样本的7.66倍,机关、事业单位、企业和居民的评价完全一致,其中企业对办事效率评价最低。
行政机关作出行政许可决定的一般期限不宜过长。
“迟来的正义不是正义”。
制定行政许可法、规范行政机关作出行政许可决定的期限,有关一般期限的规定不能过长。
行政许可决定的一般期限规定为多长才比较适宜,这在行政许可法的起草过程中是一个争论较大的问题。
从现行法律规定看,有关行政机关作出行政许可决定期限的规定是不统一的,有3日、7日、'10日、30日、60日、6个月等多种规定:
(1)期限为3日。
森林法实施条例规定,对符合条件的,受理木材运输证申请的林业主管部门,应当自收到申请之日起3日内发给木材运输证。
(2)期限为7日。
民用航空器权利登记条例规定,国务院民用航空主管部门应当自收到权利登记申请之日起7个工作日内,对申请的权利登记事项进行审查。
(3)期限为10日。
公司登记管理条例规定,设立公司应当申请名称预先核准。
公司登记机关自收到申请之日起10日内作出核准或者驳回的决定。
(4)期限为巧日。
导游人员管理条例规定,省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门应当自收到申请领取导游证之日起巧日内颁发导游证(3)期限为30日。
公司登记管理条例规定,公司登记机关自发出(公司登记受理通知书)之日起30日内作出核准登
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