组建县以上自然资源资产大管家 依顶层设计规避八仙各行其道.docx
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组建县以上自然资源资产大管家依顶层设计规避八仙各行其道
组建县以上自然资源资产“大管家”依顶层设计规避“八仙”各行其道
文/李二福
按照中共中央《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《方案》)要求,撤销国土资源部;组建自然资源部,这无疑是我国自然资源管理体制的重大变革。
撤销实为“升级”,意味着进入“大国土时代”。
将原来分散于八部门的职能集中归于一部,以国土部为底子组建的自然资源部成为此轮机构改革的超级部门,掌握山水林田地湖草矿等自然资源,并将主导经济社会发展的三大核心规划——主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划。
统一调查和确权登记三大职能—水利部水资源调查和确权登记管理职责;农业部的草原资源调查和确权登记管理职责;国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责。
自然资源统一确权登记是一项全新的制度设计,以国家相关顶层设计为导引。
组建自然资源资产“大管家”的时间表。
依照《方案》要求,4月10日自然资源部挂牌成立。
9月底前组建省(自治区)自然资源厅。
明年3月底前成立地方自然资源局。
1.顶层设计自然资源资产县以上政府“大管家”
1.1顶层设计“大管家”职责与依据
自然资源部主要职责是:
对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并监督实施,履行全民所有各类自然资源资产所有者职责,统一调查和确权登记,建立自然资源有偿使用制度,负责测绘和地质勘查行业管理等。
统一调查和登记三大职能依据:
十九大报告郑重提出设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,将从三方面加强部门职责的统一,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。
彻底改变国有自然资源管理和环保部门画地为牢、各自为战的局面。
1.2“大管家”首要职能是所有者权利的守卫者
《方案》)提出:
组建自然资源部。
将国土资源部的职责,国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责,国家海洋局的职责,国家测绘地理信息局的职责整合,组建自然资源部。
自然资源部首先是所有者权利的守卫者。
自然资源部将更直接地依《宪法》《民法》《物权法》,而不再只是《土地管理法》等行政管理法的执行部门。
打个比方说,征地供地等工作仍然需要,但将更多地以“不可行性评估”取代可行性分析。
改革方案把解决自然资源所有者不到位问题作为重要考量,赋予自然资源部“履行全民所有各类自然资源资产所有者职责”,这也是此轮改革的亮点之一。
总体上看,改革方案贯彻了“按照所有者和监管者分开”“一件事情由一个部门负责”的原则。
一方面,整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责,组建统一行使所有权的机构;另一方面,组建国家林业和草原局,由自然资源部管理,主要负责监督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护,管理国家公园等各类自然保护地等。
这样安排,既有利于解决自然资源所有者不到位问题,又较好处理了统一管理与专业管理的关系。
1.3 “大管家”资产监管国家所有权职能是通过分级行政审批有偿使用实现的
健全自然资源资产监管体制,目标之一是划分自然资源资产所有者的权利与自然资源管理者的权力,解决“运动员”与“裁判员”一身二任的问题。
但是,自然资源与自然资源资产毕竟是同一自然空间的不同属性,空间用途管制影响乃至决定了自然资源资产价值;从减少管理成本、提高行政效率看,自然资源监管与自然资源资产管理也需要统一调查评价、协调监管政策。
改革方案充分考虑了这一实际,没有将自然资源资产管理与自然资源监管完全分开,而是设立国家公园等自然保护地管理机构,由自然资源部管理,未来还有望在自然资源部内设负责全民所有自然资源资产监管的机构,从而通过建立内部分工负责机制,实现相互监督、相互促进。
设立全民所有自然资源资产监管机构是一项全新的探索,该机构代表国家对属于全民所有的自然资源资产统一行使所有者权利,保障全民所有自然资源所有权有效实现,确保资产保值增值,有必要赋予其负责全民所有自然资源资产的出让、出租、入股、抵押等职能。
同时,要处理好直接行使所有权与委托部门、地方代理行使所有权的关系,处理好管理全民所有自然资源资产与维护集体所有自然资源资产权益的关系。
“受民之托、忠民之事”,所有权利维护先于行政权力行使,就要把所有权利“家底”弄清楚、管明白、用长久。
全民所有自然资源资产要确权登记发证。
然后,“天文数字、锱铢必较”,所有权不可能白拿白用白扔,要由市场配置,要有价格,要有偿使用。
没有全民所有自然资源资产有偿使用,就无所谓所有权,这是自然资源资产管理的核心。
中共中央国务院《生态文明体制改革总体方案》要求健全完善全民所有自然资源资产有偿使用制度。
国务院《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》要求2020年基本建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度。
1.4顶层设计目的
耕地与环境保护两大基本国策决定“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”,意味着我国将设立新的顶层机构,对全国各地的耕地、矿产、水体、森林、草原、湿地等各类自然资源统一行使所有权和管理权。
目的无疑将改变生态环境的多头管理,改进生态保护。
综述“顶层设计”目的是对国土范围内所有自然资源做到“四统一”。
即:
统一管理、统一利用、统一保护、统一修复。
22.1国土资源管理旧体制特点是管理者角色突出,所有者角色缺位
长期以来,由于历史条件、认识水平以及发展要务使然,我国自然资源管理是以资源为使用对象而非所有权利物,即担纲的主要是管理者角色,而所有者角色虚化弱化,形象地说就是作为“土地闸门”或“地矿闸门”。
由于所有者权利缺位,哪一级政府或哪一位“能人”能芝麻开门让“闸门”放一放,利益就归谁,所以重开发、轻保护,所以粗放利用、代际透支严重。
自然资源部完全吸收了原国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局的职能,但绝不是把农地转用、土地征用、国有土地使用权出让(转让、划拨)、临时用地、土地开发整理以及矿业权、海域海岛使用等行政审批权“1+1>2”,而只能是“1+1<2”,要深化放管服改革,以全民所有自然资源资产所有权分级行使、资源市场配置、政府救济等制度设计,达成所有者权利的实现,以推动新政务运行,服务于生态文明建设。
2.1规避“八仙”各行其是
一是,规避各行其是。
长期以来,我国的自然生态处于所有者不明确、管理“碎片化”的状态。
负责的部门很多,包括国土、林业、水利、环保等。
各个部门进行监管时,难免出现缺乏对资源环境的统筹考虑、各行其是的情况。
二是,规避“公地悲剧”。
过去,自然资源的“家底”是一笔糊涂账,以至于经常出现“公地悲剧”、规划交叉、耕地流失、房价飞涨、贫富差距突现等。
例如:
河南省原政协常委会委员,省住建厅、林业厅、省土地管理局任厅局长到蒋书铭评论说“国家决定设立自然资源部,对国有自然资源实行统一管理,这是一项统揽全局高瞻远瞩的伟大改革举措。
我曾经在林业部门,土地部门,建设部门工作过,对于森林公园,风景名胜区,土地规划,城乡规划中的矛盾和扯皮深有感触。
当时我就认为这是一个体制机制问题,不是那个人可以解决的。
这下好了,可以从根本上理顺关糸,一切问题都可以迎刃而解”!
三是,避免部门利益之争。
我们常常会看到一些风景名胜区常常挂着七八块牌子,国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家水利风景区等等,表面看来“名头响亮”,实际上体现的是部门利益之争。
由于所有权人不明确,各部门都希望获得该地的经济发展收益,或通过管理权的确立得到中央拨款建设,而非从整体视角考虑该地区持续性发展,一切朝“钱”看的思维也影响到了地方对不同功能区建设的做法。
中央要求耕地占补平衡,有地方政府在占用耕地的同时,将湿地、滩涂等具有生态价值的未利用地变为耕地,包括填海工程日益增多,也是在经济利益的驱使下形成的。
地方与中央的矛盾正由此体现,中央希望进行生态保护,但保护的经济负担归于地方,收益不显而支出显著,动力缺乏。
从操作上说,明确自然资源部作为公有自然资源的所有权人代表,未来的规划、用途管制、租赁权限等都统一收归到自然资源部,然后再做相应的规划和分配,由此,多部门审批而无人担责、新政无法全面落地、管理职责分辨不清等问题或将解决。
2.3组建的特点
自然资源机构监管与服务全覆盖:
一是重点上,实现山水林田湖草矿整体保护自然资源全面监管。
其中落实了“十分珍惜、合理利用每一寸土地和切实保护耕地,”我国的基本国策。
二是,方式上,全国主体功能区规划、土地利用规划,城乡发展规划等多规合一。
三是,手段上,农地、房地、水资源、草原资源、林地和湿地五种调查和确权登记全覆盖,使产权人吃下“放心丸”。
四是,改革性质上,由“国务院机构改革”,改为“党和国家机构改革”。
五是服务全覆盖。
由过去政府独揽审批大权,深化"放管服"改革,依法成立自然资源保护等社团组织,发挥自然资源市场中介机构作用,具体有法律、规划、测绘、估价、权籍调查、土地登记代理服务后台中介服务工作全覆盖保障。
特别是法律、权籍调查测绘数据全覆盖,适时实现估价、办证等技术智能化服务,减少政府工作人员"不见面审批"让"数据多跑路"代替"群众少跑路",甚至不跑路。
3.物权的“三权”分立呼唤依法成立自然资源保护协会等社团组织
去年11月,陆昊带队到黑龙江省地理信息产业园开展中观层面新增长领域调研。
记者注意到,他在调研期间表示,在全省自然保护区问题整改等方面,仍需要测绘地理信息部门帮忙“发现”和“监测”。
改革资源生态“九龙治水”体制。
陆昊履新:
自然资源部探索统一的空间规划体系。
今年3月19日从陆昊履新后的一系列活动看,从陆昊履新后的一系列活动看,探索“多规合一”模式下的规划编制,正成为自然资源部履行新职能、开展新工作的重要抓手,而敢于从最难啃的“硬骨头”开始着手,既显示出新部长的胆识和能力,也体现了中央在用人方面的考量和深意。
依法成立自然资源保护协会,协助政府部门做好自然资源耕保、规划、测绘、评估、确权与登记代理等工作,成为政府联系企业、农村经济组织的桥梁和纽带。
这些改革与过去的行业集中管理思路有较大区别,而是体现了类似于“三权分立”的管理思路,这有助于减少单一部门既当裁判员,又当运动员的局面,防止权力滥用,降低系统性风险,有助于反腐败的推进,有助于维护国家和人民的利益。
保护耕地就是保护我们的生命线耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。
“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。
党中央、国务院历来十分重视耕地保护工作,先后制定了一系列重大方针、政策,一再强调要加强土地管理,切实保护耕地。
1986年,党中央和国务院发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》;1992年党中央、国务院发出《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》;1994年发布《基本农田保护条例》;1997年,中共中央、国务院发出《进一步加强土地管理,保护耕地的通知》(11号文件);1998年,耕地保护写进了《刑法》,增设了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”。
2005年度土地变更调查结果显示,我国现有耕地为18.31亿亩,人均耕地为1.4亩。
而在9年前的1996年,全国的耕地数是19.51亿亩,人均耕地为1.59亩。
9年间中国的耕地减少了1.2亿亩。
这意味着,要完成《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中1.2亿公顷(18亿亩)耕地保有量的硬性指标,今后我国耕地减少量必须控制在3000万亩以内。
这是一个艰巨的任务。
分析耕地减少的原因,在“十五”期间耕地减少的比例中,生态退耕占了70.9%,如果退耕过多,耕地的保有量就难以完成。
所以,生态退耕的规划很重要,需要社会及相关部门加强协调。
基本农田保护
2001年,我国各地调整划定基本农田工作基本完成,全国共划定基本农田16.32亿亩。
2004年,按照国务院部署,国土资源部和农业部联合组织开展了全国基本农田保护检查工作,基本摸清了基本农田的底数及变化情况。
检查后统计结果表明,全国在册基本农田面积为15.89亿亩。
3.3他是指在对自然资源进行调查、分析、评价的基础上,对自然资源的保护、增殖(可更新能源)、开发利用等作出的全面安排。
从本质上讲,这是对人与自然(资源)相互关系的调整。
自然资源是人类生产和生活活动必不可少的物质基础和进一步发展的约束条件,因此,必须在各个环节上和从各种角度上对自然资源进行保护。
自然资源保护规划,依具体的保护对象类型的不同而不同,如:
对可更新资源的保护,重点应放在调整其再生(增殖或更新)速率与开发利用速率之间的相对关系上,而对不可更新资源来说,关键是要有计划地适度开发和利用,决不可竭泽而渔。
协助政府规划是中国土地协会的一项职能。
3.4一是土地估价。
它是指是估价人员依据土地估价的原则、理论和方法,在充分掌握土地市场交易资料的基础上,根据土地的经济和自然属性,按地产的质量、等级及其在现实经济活动中的一般收益状况,充分考虑社会经济发展、土地利用方式,土地预期收益和土地利用政策等因素对土地收益的影响。
综合评定出某块土地或多块土地在某一权利状态下某一时点的价格的过程。
二是矿业权估价是指矿产资源使用权,包括探矿权和采矿权。
前者是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源的权利;后者是指在依法取得采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采矿产品的权利;根据《矿产资源法》及其配套法规,矿业权经依法批准,可以转让他人。
矿业权的价值是矿业权人在法定的范围内,经过资金和技术的投入而形成的,应当依法受到保护。
三是房屋评估。
房屋交易、租赁、抵押、担保、商品房开发与销售等环节都离不开对房地产的估价。
房屋是特殊商品,是关系到居住的大事,房屋的好坏质量等在某种程度上说决定着人们的生活质量。
所以人们一般不会在意房屋评估
会花多少钱,而在意对于要买的房屋能够定位精准,并且心中有数。
另外,合理评估住房租赁资产价值。
租售并举是政府降低房价、房企求生存发展发展趋势。
4月25日下午,中国证监会、住房城乡建设部联合印发《关于推进住房租赁资产证券化相关工作的通知》,以实际政策支持促进住房租赁市场发展。
随着文件下发,被认为达到数万亿规模的住房租赁产业获得了最明确的资金渠道支撑。
合理评估住房租赁资产价值。
房地产估价机构对住房租赁资产证券化底层不动产物业
年12月20日,国土资源部、中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局以国土资发〔2016〕192号印发《自然资源统一确权登记办法(试行)》。
该《办法》分总则,自然资源登记簿,自然资源登记一般程序,国家公园、自然保护区、湿地、水流等自然资源登记,登记信息管理与应用,附则6章29条,由国土资源部负责解释,自印发之日起施行。
协助政府做好自然资源的估价、调查与登记代理是中国估价师与土地登记人协会的主要职能。
(作者单位:
郑州市国土资源协会筹备领导小组)
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