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构建和谐社会的核心:

增强行政权的亲和力

摘要:

长期以来,人们过分关注、强调了行政权的强制力,而忽视了行政权的亲和力,这显然不利于和谐社会的构建。

本文通过对行政权的考察,认为亲和力是行政权的本质特征,并分析了增强行政权亲和力对构建和谐社会的意义及实现途径。

关键词:

和谐社会;行政权;亲和力

一般说来,和谐社会至少包含三对关系的和谐:

人与自然的和谐;人与社会的和谐;政府治理的和谐。

这三对关系,涉及到社会的方方面面。

因此,构建和谐社会是个系统工程。

笔者以为,增强行政权的亲和力,是构建和谐社会的核心。

这是因为,一方面,行政权在国家权力中最强大,也最积极主动,对社会产生的作用最为明显;另一方面,由于行政权的扩张性,这种作用还有明显加重倾向。

只有充分发挥了行政权的亲和力,和谐社会的构建才能取得突破。

但是,长期以来,人们过分强调了行政权的强制力,而忽视了其亲和力,这是不利于和谐社会构建的。

行政权从统治权延伸而来,代表着国家利益,是"国家行政机关（行政主体）执行国家意志、管理国家公共事务的权力。

"［1］强制性和单方性是行政权的固有属性,但不是唯一属性,也不是其本质属性。

行政,除用从前公法上的方法外,也使用所谓私法上的手段进行活动。

［2］这些所谓私法上的手段,笔者以为,突出的就是行政权的非强制方法亦即行政权的亲和力使用方法。

亲和力,按照《现代汉语词典》的解释,是指"两种以上物质结合成化合物时互相作用的力"。

此概念用在行政权上,表明行政权的亲和力是双方的,包括行政主体对行政相对方的亲和力和行政相对方对行政主体的亲和力。

由于篇幅所限,本文只探讨行政主体对行政相对方的亲和力,亦即行政主体在行使行政权时采用比较温和的柔性的非暴力的手段。

强调行政权的亲和力,不仅可以澄清长期以来我们在权力问题上出现的理论误解,而且对于科学地运用行政权、发挥行政权在和谐社会建设中的核心作用,都有重要的理论意义和实践指导价值。

一

要增强行政权的亲和力,充分发挥行政权在构建和谐社会中的核心作用,必须首先认识到,强制力不是行政权的唯一特性,也不是其本质特征。

恰恰相反,亲和力是行政权存在和发挥功效的最根本的原因,是行政权的核心与本质特征。

1、从行政权的历史渊源来看,行政权具有亲和力。

行政权是私有制和阶级统治的产物,是国家的附属品,出现了国家才有本质意义上的行政权。

但不能就此简单地认为,行政权无论从形式上还是实质上都是国家统治阶级新造的事物。

恰恰相反,马克思主义认为,官吏、军队、监狱、法律等国家机器,不是凭空创造出来的,而是从原始社会末期的氏族制度逐渐演化而来的,是"靠部分地改造氏族制度的机关,部分地用新设机关来排挤掉它们,并且最后以国家权力机关来取代它们而发展起来的"。

［3］行政权的形成也是如此,它的许多组织形式和责任内容是从原始氏族的制度中演变而来的。

据史料记载,我国原始氏族时期的少嗥挚（尧的哥哥）时就设官分职,产生了司徒、司马、司空、司寇等职。

后来这些职位逐渐演变成我国奴隶制国家的重要政体结构形式,其中许多司职中就兼有行政权的职能。

美国著名社会学家摩尔根通过长期的考察和研究发现,易洛魁人已经有了比较严密的在血缘关系的基础上自然生成的社会组织。

这种社会组织无论是氏族、胞族,还是部落联盟,都有一个共同特点:

他们都是以血缘亲属关系为基础,都是一种血缘集团。

在这些血缘亲属集团中,"没有大兵、宪兵和警察,没有贵族、国王、总督、地方官和法官,没有诉讼,而一切都有条理","丝毫没有今日这种臃肿复杂的管理机关。

一切问题,都由当事人自己解决,在大多数情况下,历来的习俗就把一切调整好了","大家都是平等、自由的,包括妇女在内。

"［4］在这样一种"美好"的制度下,根据全体成员的委托和信任,虽然存在着一种公共权力,但这种公共权力是一种真正意义上的社会公共权力,它存在于社会之中,直接用来为社会服务,它除了父亲般的、道义的权力外,没有任何强制力量,具有最大的亲和力。

2、从行政权的现实来源来看,行政权具有亲和力。

表面上看,行政权来源于法律的规定,但从深层来看,国家的一切权力都直接或间接来自于公民所享有的各种权利,故国家法律、法规对行政权的规定,主要意味着赋予、授予,近现代国家的民主政治正是按此理念进行实际运作的。

行政权作为国家权力的一个重要组成部分,来源于公民权利,是公民权利的一种特殊转化形式。

公民权利是行政权力的本源,行政权利是由公民的权利派生出来的,"人民是权力的唯一合法源泉"和"原始权威"。

［5］公民权利是行政权力的界限,也是行政权力的目的。

在现代各国,无论是资本主义国家还是社会主义国家,人们都普遍认为,政府权力的合法性和渊源都是建立在公民的权利极其授权的基础上的,唯有以社会服务为目的的权力才有存在和行使的必要。

公民赋予政府权利,旨在要求政府为公民服务,既维护好公共利益,又保护和增进公民的各种权益。

公民是政府存在的目的,政府是公民实现自己目的的手段。

正如J.S.穆勒所说:

"政府整个来讲只是一种手段。

这一点是不需要证明的。

"［6］在我国,人民选举自己的代表组成国家权力机关———人民代表大会,再由人民代表大会授予政府权力,这充分展示出公民权产生行政权的真实过程。

既然政府的权力来源于人民的授权,则人民与政府之间就是一种国家权力的所有者与行使者之间的关系,这种关系决定了行政权在行使过程中,不得违背人民的意志和利益,不得侵犯公民的利益和自由,而且必须积极为公民创造获得利益的机会和条件,竭诚为公民服务,决不能武断专横,将权力凌驾于公民权利之上,导致行政权的异化。

随着社会的不断发展,政府行使行政权的方式也要不断更新,秩序行政与命令行政的空间要逐步缩小,协商行政与合作行政的范围要逐步扩大。

政府的工作方式要由"管制"与"命令"型向"协商"与"合作"型转化。

特别是在建设和谐社会的过程中,政府过去那种凡事依靠发布命令、动辄实施强制措施或处罚的管理方法已经不能适应时事发展的需要,政府的行政方式要更多地向说服教育、示范指导等软约束手段的方向发展。

行政权的行使,要注重借助于利益诱导的机制,通过温和性、非暴力性来达到行政的目的,政府与公民之间,也应讲平等、尊重、守信,尽量以协商的方式实现双方意志和行动的统一。

3、从我国的社会性质来看,行政权更具有亲和力。

在剥削阶级社会里,从总体上看,行政权是谋取统治阶级利益、追求统治阶级自己幸福的工具。

我国是社会主义国家,人民是国家的主人,党和国家的一切权力都来自人民。

党和政府必须全心全意为人民服务。

社会主义国家的这一基本性质决定了行政权不仅仅是政治斗争的工具,更重要的是行政权的目的是为了提供优质的服务和实现公共利益。

再从我国目前所处的社会历史阶段来看,我国正处于社会主义初级阶段,虽然还存在着敌对分子和敌对势力,但剥削阶级已被消灭,阶级斗争已不是我国的主要矛盾,我国现阶段社会的主要矛盾,是人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾,这一主要矛盾的基本性质是人民内部矛盾。

这一矛盾表明,全体社会成员的根本利益是一致的,他们的共同目标是把我国建设成富强、民主、文明的社会主义现代化国家,政府的目的是为人民谋取幸福。

这些因素决定了社会主义国家的行政权只能以行政相对方的权利利益,乃至整个社会、国家利益的维护保障为目的,在行使时更应当注意采用比较温和的、柔性的、非暴力的手段。

社会主义国家的行政权,应最具有亲和力,这是社会主义的本质决定的。

4、从行政权的行使过程来看,行政权具有亲和力。

政府作为国家的行政机关,是国家权力机关的执行机构,对社会的各个领域、各个层面、各条战线行使着指导、规划、管理、协调、服务、监督、保卫等职能,这种工作的公共性,决定了政府无时无刻不处在各种公共关系中。

妥善处理这些关系,有利于政府威望的提高,有利于形成和谐稳定的政治局面;处理不好这些关系,政府工作就会陷于被动,办事效率也会降低。

而要处理好这些关系,政府就必须树立公关观念,改变以往那种缺乏公众服务观念的意识;改变以往那种门难进、脸难看、话难听、事难办的做法;改变以往那种习惯于高高在上、发号施令,不愿踏踏实实为群众为社会奉献的做法。

政府要通过信息引导、沟通协调、形象塑造、咨询建议等方式,密切联系群众,通过自己的工作为群众带来满意和方便,用热忱的服务去赢得好感和信赖,使政府受到民众的欢迎、接纳、信任和支持。

这样,民众在执行各项法律法规时,才会将法律看成是他们自己的法律,才会将政府看成是他们自己的政府,才会自觉地履行各项义务,政府的行政才会以最小的投入达到最大的产出。

如果只是用简单粗暴的方式行政,势必引起行政相对方的反感,行政受到有形无形的抵制,行政主体每一行政目标的实现都需付出较大的成本,甚至造成不必要的矛盾与对抗,行政功效大大降低。

为了完成既定的行政目标,行政机关不得不扩大行政队伍,政府机构就会膨胀、臃肿。

因此,行政权的行使,必须注意其亲和力的展示,只有这样,人与社会才能和谐,政府治理才能和谐。

二

强调行政权的亲和力,主要从以下几个方面来突破难点,促和谐社会的全面构建。

1、反对官僚主义,实现党的宗旨,促进官民和谐。

官僚主义是构建和谐社会中最不和谐的因素。

共产党是执政党,作为人民公仆的党的各级领导干部,必须以人民群众的根本利益作为自己工作的根本出发点和归宿。

毛泽东同志指出:

"共产党人的一切言论行动,必须合乎最广大人民群众的最大利益,以最广大人民群众的拥护为标准。

"［7］邓小平同志说:

"中国共产党的含义或任务,如果用概括的语言来说,只有两句话:

全心全意为人民服务,一切以人民的利益作为每个党员的最高标准。

"［9］江泽民同志在党的十六大报告中也指出:

在任何时候任何情况下,都必须坚持党的群众路线,坚持全心全意为人民服务的宗旨,把实现人民群众的利益作为一切工作的出发点和归宿。

作为人民公仆的党的各级领导干部,无论职位高低,都是人民的勤务员,都必须坚持密切联系群众的优良传统和工作作风,勤勤恳恳地为人民服务,反对脱离群众的官僚主义工作作风。

但无可讳言的是,由于种种原因,无产阶级政党中也有一些干部存在着脱离群众的危险。

强调行政权的亲和力,可以使党的各级领导干部坚持党的群众观点和群众路线,深入群众,了解群众,倾听群众的呼声,体察民心、民情,真正与人民群众打成一片,有力地避免官僚主义的滋生,促进官民和谐。

2、加速政府朝责任、服务、透明的方向挺进,促进政府治理和谐。

按照传统理论,我们把政府看成高高在上、发号施令的主体,"管理———服从"关系成为政府活动的唯一形式,这样做,实际上违背了"人民政府"的性质,往往造成国家权力的无限膨胀。

实际上,行政机关是受人民委托行使行政权的机关,在这里,行政权与其说是一种权力倒不如说是一种义务,因为行政权只是为人民谋福利的手段。

这种目的上的服务性,要求行政机关必须忠实地履行人民所赋予的职责,维护人民权利和社会秩序,同时政府的活动必须公诸于众,使公民个人得到他们关心政治所需的信息。

再从国际大背景看,一般普遍认为,现代政府的特征已经逐步从管理型政府向服务型政府过渡:

"在当代社会体制下,行政法主要承当福利行政机能,非权力作用的内容与形式日益扩大,形成有关行政作用法的新的体系。

社会发展要求行政机关提高效率,增进整个社会福利,‘服务行政、给付行政成为时髦的口号。

’"［9］由此观念出发,行政机关所发布的命令,不再仅仅以单方面的决定形式出现,而是更多地采取同相关个人或企业协商的方式进行。

而这一切要求,正是行政权亲和力的应有内容,所以强调行政权的亲和力,有利于政府加速朝责任、服务、透明的方向挺进,促使政府治理和谐。

3、利于政治文明的建设,促进行政行为和谐。

政治文明是人类文明的重要组成部分,是人类社会政治生活的进步状态。

从静态的角度看,它是人类社会政治进程中取得的全部成果;从动态的角度看,它是人类政治进化发展的具体进程。

政治文明包括政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明三个方面的内容。

政治文明是社会不可缺少的组成部分,甚至是核心组成部分,在很大程度上制约和决定着社会文明的发展方向,是人类社会进步的重要标志。

党的十六大报告把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明确定为全面建设小康社会的一个重要目标,强调要不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展。

强调行政权的亲和力,在思想上,有利于政府工作人员树立正确的政治观念、政治理想和政治道德,使行政者在思想上明确政治的目的是为人民谋福利,而不是"治人",更不是"整人";在行为上,纠正政治生活中存在的等级特权观念、家长作风以及人治现象等不符合依法治国和以德治国目标实现的行为;在制度上,有利于真正按照人民当家作主的形式,巩固、加强和完善人民代表大会制度、共产党领导下的多党合作制度和政治协商制度,以及与此相联系的民族区域自治制度、选举制度、基层社会生活的群众自治等制度,达到政治制度文明,政府行政行为和谐。

三

如前所述,行政不是一个孤立的现象,构建和谐社会是个系统工程。

因此,通过增强行政权的亲和力来突破构建和谐社会的难点,需要一系列的组织制度来保障。

1、良好的立法。

这是增强行政权的亲和力、构建和谐社会的法律依据。

按照依法治国的理念,首先必然要求依法行政,法律是政府处理一切事务的唯一依据和尺度。

所以,行政权亲和力的程度,在一定意义上决定于立法所确定的行政权的亲和力程度,受到立法者所持的强制力和亲和力观念的制约。

法律的内容寄托着立法者对现实一定的价值期望,立法者总是以法律规范、原则和概念等要素作为介质,将自身有关强制力和亲和力的思想落实于法律条文之中,使之对政府行为的各个环节产生影响。

如果立法者的立法思想出现偏差,过分崇尚行政权的强制力,政府则只能按照法律的规定暴力行政。

在立法者立法价值有失偏颇的情况下要想有亲民的政府,那是很难想象的。

立法者应该树立这样的思想:

法律应是"理"与"力"的结合,法律之所以有力量,并不仅仅是其以强制力作后盾,更主要的是法律的内容本身体现着人民对真、善、美的追求,体现着民主、自由、科学的精神,这是法律之所以有力量的核心所在。

一部法律如果仅仅依靠强制力来推行,不但司法成本过高,还会引起人民的强烈不满,这样的政府是难以为继的。

所以,政府需要权力,包括强制性权力,有时候甚至是暴力,这是保证其高效运行的前提之一,但政府需要的不仅仅是强制力,管理一切事务也不一定都使用强制力,强制力不是万能的,错综复杂的社会不是每个问题只要一使用强制力便都可迎刃而解,在很多情况下,使用说服、劝导、教育等比较温和的非暴力的手段比强制力更能有效、彻底地解决问题,更能达到行政的目的。

因此,立法中增强法律的亲和力,不是要捆住"行政"的手脚,不会降低法律的权威,只会增加人们对法律的敬仰和遵守,促进和谐社会的形成。

当然,增强法律的亲和力,不但包括法律目的上要体现亲和力,在实现手段上也要体现亲和力。

2、树立民主价值取向,建立健全各项民主制度。

这是增强行政权的亲和力、构建和谐社会的制度要件。

有了良好的法律,行政权的亲和力还不一定能够实现,还必须有配套的制度保证它。

行政不是一个孤立的现象,它最直接地要受体制的制约。

正如邓小平所说:

"组织制度、工作制度方面的问题更重要,这些方面的制度好可以使坏人无法横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。

""领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。

"［10］这充分说明了制度对实现行政权亲和力的极端重要性。

实现行政权亲和力的制度方面的内容,主要的就是完善民主选举、民主决策、民主监督等各项制度,使之贯穿于行政权制定和实施的全过程,有效抑制不当强制力的扩张,确保行政权亲和力的体现。

民主选举是公民达成统一意见和授权的制度化渠道,要进一步完善民主选举制度,尤其要扩大人民群众对干部推荐、评议、罢免的民主权利,使群众对干部的升降去留有更多的发言权和决定权,让既能全心全意为人民服务又能处理好行政权强制力和亲和力的人来行使行政权;规范和健全利益表达机制,顺畅利益表达渠道,扩大民众参与公共管理的范围,扩大参与公共政策制定和实施的范围,使人民群众成为民主管理和民主决策的有效力量;确保政策透明度,保障人民群众的知情权等等。

通过制度的确立,就从根本上保证了立法设定的行政权的亲和力在构建和谐社会中发挥预期作用。

3、提高公务员的综合素质。

这是增强行政权的亲和力、构建和谐社会的组织保障。

早在两千多年前,孟子就说过:

"徒善不足以为政,徒法不能以自行"。

再好的法律和制度,也要由人来执行,如果行政权的执行者———公务员的素质太低,即使法律规定得再完美,制度设计得再完善,行政权的亲和力也会大打折扣。

行政权亲和力的实现,有赖于高素质的公务员,这是实现行政权亲和力的组织保障。

公务员的素质,包括专业素质和职业道德素质两方面。

专业素质包括掌握法律、法规和政策的水平以及行政工作经验等方面。

专业素质与学历和工作经验有密切关系,一般说来,学历越高,工作经验越丰富,专业素质也就越高。

目前,我国公务员的专业素质还不是很令人满意,许多公务员的学历太低,知识结构很不合理,特别是科技知识欠缺现象比较严重。

据对某省党校培训的县区委书记正、副职的调查显示,该省县区书记正、副职干部中,大学本科以上学历的只占38.3%,而且多数是夜大、职大、电大等文凭。

学历结构也比较单一,在各级领导班子中,学理工的约占2/3以上,学文科的比较少。

特别是他们要么只懂理工,要么只懂文史哲,复合型人才更是凤毛麟角。

［11］因此,必须大力提高公务员的文化品味,特别要重视复合型人才的培养。

公务员的道德素质,主要是指职业道德,也就是通常所说的"官德",它是公务员在从事领导、监督、协调、服务等事务中表现出来的道德意识、道德情感、道德行为和道德规范的总和。

良好的"官德"是激励和保证公务员做好本职工作的精神动力。

公务员通过一定的职业道德教育和道德修养,不断提高自己的道德认识能力和道德水平,就能够加深对本职工作的事业心和责任感,有利于树立全心全意为人民服务的思想,做到忠于职守,勤政为民。

在这个基础上,才能发挥出高度的工作主动性和开拓创新精神,才能在日常琐碎的工作中热情地、耐心地、持之以恒地、任劳任怨地做好本职工作。

所以,必须重视"官德"的培养,努力提高公务员的"官德"水平,必要时,可以考虑将公务员的"官德"规范纳入法律或法规的调整范畴。

4、强化行政权行使过程的监督。

这是增强行政权的亲和力、构建和谐社会的的程序保障。

任何权力都是一把双刃剑,一方面,权力的强制性能够为大家谋福利,另一方面,由于权力的扩张性,权力也具有天生的易腐性,权力一旦失去制约,就容易成为滋生腐败的温床。

孟德斯鸠说过:

"我们有一条颠扑不破的经验,凡有权力的人,总要滥用权力,非碰到限度不可。

"［12］现代的行政权几乎无孔不入,涉及到社会生活的方方面面且有日益扩张的趋势,关系到每个公民的切身利益。

因此,在赋予行政主体行政权时,必须加强对行政权行使过程的监督,以防止权力的滥用而背离当初赋权的目的导致暴政。

首先,要强化对权力机关的监督。

"要防止权力滥用,就必须以权力制约权力。

"［13］监督,最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督。

我国的专门机关的监督,除了纪检监察部门外,主要是指全国人大和地方各级人大的监督。

为了使人大监督真正落到实处,笔者认为要进行必要的制度设计。

具体设想如下:

第一、在县以上各级人大设立行政权行使监督的专门委员会;第二、进一步完善国家权力机关对行政机关颁布行政法规、规章的监督,尤其应将监督的程序、效力、方法等做出具体规定,使监督制度化并确有实效;第三、权力机关应遵循权责相一致的原则,通过立法的形式把监督权的责任具体地加以规定,形成严密、系统而合理的规定体系,在立法上切实涵盖权责的全部内容,权责充分,权责分明,而不能像以往那样仅仅是原则的规定;其次,要加强群众监督。

群众监督是人民当家作主的民主权利的重要内容,是反腐倡廉、防止行政权滥用的重要措施。

为了使群众监督真正落实,除了完善诸如举报、投诉等制度外,行政机关或权力机关自己也可将道德素质高、业务能力强的群众聘为监督员,经常召集他们听取群众对公务员行使行政权形象的反映;最后,要培育新闻舆论对行政权的监督。

近年来,我国媒体的重要性逐渐显现出来,经过新闻舆论曝光后的各行政机关形象大为改观,这反映了新闻监督的良好效果。

同时我们也应看到,新闻舆论对行政权的监督无论是在广度上还是力度上都远远不够,新闻监督在对行政权进行监督时往往压力重重,也尚未对监督对象形成足够的震慑力。

应尽快制定《新闻法》和《监督法》,界定保护新闻舆论对行政机关的监督,使各种监督方式规范化、制度化。