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水利特色专题
第一部分加强水利建设的背景和意义
我国是一个水旱灾害频繁发生的国家,自古以来,兴水利、除水害都是治国安邦的大事,修建水利工程,促进农业生产,保障人民群众的生活安定,不仅是一个国家发展壮大的保证,也是在激烈的国际竞争中保持优先地位的前提。
1.1我国水利建设的现状
我国水利建设的现状和以前相比,已经有了很大的改善,但和交通、电力、通信等其他基础设施相比,水利建设发展情况依然滞后。
在农田水利方面,工程损坏率高,长期缺乏维修,灌溉规模不足,在我国现有耕地中,半数以上仍为没有灌溉设施的“望天田”,近十年以来,全国年均旱涝受灾面积5.1亿亩,约占耕地面积的20%,加之全球气候变化的影响,农业稳定发展和粮食安全面临着很大的风险;在防洪工程体系上,我国中小河流防洪标准低,近万条中小河流未进行有效治理,大多数能抵御3-5年一遇的洪水但远远达不到10-20年一遇的防洪标准,且蓄滞洪区标准也不合格;我国水库调蓄能力不足,地区间分布不平衡,人均水库库容仅为世界平均水平的一半;水资源污染、水生态破坏的事件频发;城市供水来源单一,缺乏应急备水源,应对供水突发事件能力弱。
1.2我国发展水利建设的原因
1.2.1防汛抗旱
我国地处季风气候区,大部分地区夏季湿热多雨,雨热同期,几乎每年都会发生洪涝灾害,尤以东部南方地区为重,而我国的重要城市、重要基础设施和粮食主产区主要分布在江河沿岸,随着经济的发展和人口增长,我国对防洪需求也越来越迫切。
据统计,近20年来,洪涝灾害导致的直接经济损失高达258万亿元,约占同期GDP的1.5%,而美国仅占0.22%,防汛工作变得极为重要;由于短时间内暴雨频发带来的城市内涝问题也日渐严重,据住房和城乡建设部2010年对351各城市进行的调查结果显示,2008-2010年间,全国62%的城市发生过城市内涝,内涝灾害超过3次以上的城市有137个,城市水利工程建设有待完善。
近年来,在我国雨量充沛的南方地区,降雨出现了短时间、小区域、高强度的新趋势,以前相对均匀的降水集中到特定时期,无雨期也就延长,这一气候变化让南方频繁遭受洪灾和干旱的交互威胁。
2010年,西南五省市大旱,2000万人面临饮水困难,农田绝收;随后十多次大范围、高强度的降水发生了严重的内涝;洪水、干旱、洪水……极端的气候变化正威胁着人民的正常生活和生产。
1.2.2水资源分布不均匀
我国水资源时空分布不均匀,从我国水资源的地理分布来看,明显呈现南多北少,东多西少的特点;从时间分布来看,也明显呈现出夏秋多、冬春少的特点。
我国北方地区人口占全国总人口的44%,耕地占全国的59.2%,但是水资源总量仅占全国的14.7%,人均水资源占有量747立方米;而南方地区人口占全国的50.6%,耕地占比35.2%,但是水资源占全国的80.4%,人均水资源占有量达3480立方米,水资源的时空分布不均匀从客观上导致我国水旱灾害频发,必须通过跨流域和跨区域引调水工程,解决水资源空间分布不均问题;通过兴建水库等蓄水工程,解决水资源时间分布不均问题。
1.2.3水污染事件频发
我国面临的水环境问题刻不容缓,严重的水污染加剧了水资源的而缺乏,破坏水生态系统,而且也影响了人们正常的生活和生产。
根据2006年的监测数据,全国地表水总体水质属中度污染。
在国家环境监测网实际监测的745个地表水中,水质的断面属于优质、轻中度和重度污染的比例分别为40%、32%和28%。
流经城市90%的河段受到不同程度污染,其中,松花江、黄河、淮河为中度污染,辽河、海河为重度污染;75%的湖泊出现富营养化,其中,巢湖水质为中轻度污染,太湖和滇池为重度污染;此外,30%的重点城市饮用水源地水质达不到III类标准。
近年来我国水污染事件频发,福建紫金矿业溃坝事件、大连输油管爆炸、吉林化工用桶流入松花江等事件经常发生,这些痛心疾首的事件给我们敲响了警钟,保护水资源生态环境亟需进行。
1.3水利建设的目的
1.3.1提高农业综合生产能力
农田水利基础设施直接服务“三农”,对保障国家粮食安全、发展现代农业、促进农村经济社会发展具有重要作用。
我国以占世界6%的可更新水资源量和9%的耕地,解决占世界21%人口的温饱问题,农田水利事业的发展功不可没。
“十一五”期间,全国新增节水灌溉工程面积9200万亩,新增节水能力150多亿立方米。
农田灌溉用水有效利用系数由0.45提高到0.5,农业灌溉用水总量保持零增长,农业用水比重从65%以上降低到56%左右;新增有效灌溉面积5000万亩,改善灌溉面积1.9亿亩,新增粮食综合生产能力200多亿公斤,为保障全国粮食产量和农民收入“七连增”提供了坚实保障。
尽管我们这些年一直有在农业生产方面取得优异的成绩,但是全球气候的日益极端化也在警告我们,粮食减产的可能不是没有,一旦我们不能自给自足,在当今国际粮食危机日益突现的状况下,我们要保持自身的粮食市场基本稳定就会成为问题。
因而,从保障粮食安全大计出发,必须大力加强以水利为重点的农业基础设施建设。
1.3.2水利“十二五”规划的要求
2011年中央立足国情水情变化,从战略和全局高度出发,明确了新时期的水利发展战略定位,强调水是生命之源、生产之要、生态之基,第一次将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度。
在“水利十二五规划专家咨询会议”上,水利部部长陈雷表示,十二五期间中国水利要努力实现八个目标:
改善农村水利基础设施条件、完善防洪减灾综合体系、提高水资源利用率、加强水环境和水生态的保护、增强依法治水的能力、保障城乡供水安全水平,重点领域和关键环节改革取得突破、行业能力建设取得重要进展。
根据水利建设的目标任务,初步测算,今后10年全国水利建设投资需求约为4万亿元,年均为4000亿元,而2010年全国水利实际投入约2000亿元,与需求相比,投资缺口较大。
目前,水利投资来源主要有国家预算内固定资产投资、财政专项资金、水利建设基金以及银行贷款等,以财政性资金为主。
1.4水利建设的意义
综上所述,人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情,在今后相当长的一段时期不会改变,随着经济社会的快速发展和全球气候变化的影响,水安全问题将更加突出。
目前水利基础设施建设仍然滞后,不能满足经济社会又好又快发展的需要,是国家基础设施的明显短板。
应该把水利发展作为一项重大而紧迫的任务,加大投入、加快建设,深化改革、强化管理,不断增强水旱灾害综合防御能力、水资源合理配置和高效利用能力、水土资源保护和河湖健康保障能力以及水利社会管理和公共服务能力,为经济社会可持续发展提供有力保障。
第二部分:
我国水利建设现状分析
2.1我国水利建设投融资体制分析
我国水利建设的投资主要是宏观经济形势和政策的影响较大,国家财政支出和各地政府的水利建设基金是水利投资资金的主要来源。
而中央投资的水利建设项目地方配套资金难以到位或者到位的滞后性和地方水利建设基金筹集措施的不完善,很大程度上影响了水利建设的发展。
我国的水利建设缺乏良性融资运营体制。
水利本身融资能力差,水利工程社会效益较大,但是经济效益滞后,水利行业效益低下,缺乏吸引民间和外商投资的投融资政策,水利在资本市场难以进行有效的融资。
同时我国的投资回收补偿机制不健全。
公益性项目和经营性工程没有明确的区分开,投资主体和收益主体的权责利不明确。
割裂的治理体系也制约了水利发展,上游水资源开发由水利部门负责,下游的自来水工程由建设部门负责,这种割裂的治理体制无法实现对水资源的统一治理。
2.2我国水利建设发展状况
从2004年水利被提上中央一号文件之后,水利建设项目就一直得到政府的扶持。
其中水资源配置和农田水利建设成为水利建设的重点。
“十一五”规划水利投资规模在4628亿元(含南水北调工程)而从2006-2009年这四年的实际投资额度计算水利基建总投资已经达到4720.9亿元,超出“十一五”期间的总体规划。
特别是09年,水利基建投资达到1894亿元,同比增长了74.05%,水利投资明显呈现加速势头。
随着今年干旱洪涝的灾害愈加严重,水利建设呈现滞后性缺点,“十二五”和中央一号文件再次重申水利建设的重要性,水利投资规模进一步扩大,国家部署未来十年水利投资将达到4万亿元,年均4000亿元,同时要求各地政府从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。
水利建设即将迎来黄金十年。
从建设投资的资金来源来看,中央和地方政府投资占据主导,两者合计平均约占80%左右。
水利基建的最佳投资应占GDP的比重为0.79%~0.84%。
而结合实际投资情况来看,如图1所示,水利投资情况却并不乐观,从投资额来看,1999年至2007年,水利建设投资发展缓慢。
从水利投资占GDP的比重来看,02年起投资占比逐渐降低,直到09年受四万亿投资拉动国家加大了对水利基础设施的建设力度,投资出现了回升。
我国水利基本建设投资额从1999年至2009年平均仅占到国内生产总值的0.54%,远低于最优投资值。
数据来源:
中国水利统计年鉴
图12000-2009水利建设投资完成额及GDP比重
2.2.1我国水利建设投资资金来源
水利建设行业是一个政府主导投资的行业,行业的发展与国家对水利建设的重视程度和投资规模有关。
从建设投资的资金来源来看,中央和地方政府投资占据主导,从05-09年,水利建设基金和国内贷款的资金流增加,水利行业逐渐获得信贷青睐。
水利建设作为公益性比较强,经济效益比较低的行业,加之管理方向的政府规范化,商业化进程及其缓慢,难以吸引外资和民间投资,同时有投资比例可以看出,国内贷款的比例一直处于下降的趋势,由于水利建设具有典型的公益性特征,归类于高风险投资区域。
银行在信贷主体、具体水项目信贷方面存在很多的顾虑,再加上银行缺乏针对性的“水金融”产品,所以水利建设银行信贷方面有待于进一步拓宽。
一号文件指出,要加强对水利建设的金融支持,鼓励开发银行、农业银行等金融机构进一步增加水利建设的信贷资金,商业银行如建设银行已经逐渐开发水利信贷项目等。
由此可预计,未来水利投资中信贷支持将逐渐成为一重要部分。
表12005-2009水利投资主要来源
年度
国家预算内拨款
专项资金
水利建设资金
国内贷款
利用外资
企业私人投资
自筹资金
其他投资
2005
17.82%
24.02%
4.05%
12.61%
2.58%
6.79%
25.64%
6.50%
2006
24.33%
23.27%
4.55%
10.16%
1.81%
4.26%
22.48%
9.13%
2007
28.58%
20.71%
7.17%
8.82%
1.00%
4.06%
23.28%
6.37%
2008
35.87%
14.75%
5.56%
8.91%
0.97%
3.30%
21.63%
9.02%
2009
49.10%
6.80%
5.57%
8.07%
0.40%
2.19%
17.63%
1.67%
数据来源:
中国水利统计年鉴
注:
2009年统计口径变化,表内数据预算内拨款和专项资金为中央和地方总和。
2.2.2我国水利建设投资方向分析
水利建设投资主要方向是防洪工程、水资源工程、生态及专项、水电及其他专项。
防洪工程主要包括有堤、河道整治工程、分洪工程和水库建设等。
水资源工程主要包括农田水利工程,或称灌溉和排水工程,城镇给排水工程以及跨地区大规模的输水工程,如南水北调、引黄工程等。
投资额度上,生态及水土保持、防洪及供水工程投资增加的幅度较大,水电变化不大。
在投资比例上,防洪工程和水资源调配时最重要的两个项目,占据主导地位。
数据来源:
中国水利统计年鉴
图22005-2009年水利建设投资方向
近几年自然灾害的频发性,水利建设将大力推进农田灌溉、节水改造等民生水利项目,同时支持中小河流治理、小型水库除险加固、山洪灾害非工程措施建设小型农田水利建设、生态及水土保持也将成为重点建设方向。
2.2.3我国水利建设区域情况分析
我国水利投资主要分布在东北和中部,其中水利投资主要集中在东北松花江、辽河区域,中部集中在黄河、淮河区,东南主要集中在长江、珠江及东南诸河领域。
西北和西南诸河的水利投资力度相比较少。
数据来源:
中国水利统计年鉴、农业统计资料、水利报公报
图3水利建设主要投资区域分布
数据来源:
中国水利统计年鉴
图42005-2009年水利建设投资区域分布状况
2011年重点在于农田水利方面,各省市纷纷制定水利建设规划,相比较十一五而言,各地区的预计水利建设投资将大幅度增加,尤其是西南、西北地区和传统粮食区的华北。
西南地区工程性缺水严重,西北人均水资源短缺的问题逐渐被提上区域水利建设的重点,十二区规划水利建设将大力提高这些地区的水资源调配、农田灌溉面积。
表2十二五期间各地区水利投资估计
地区
预计“十二五”各区域水利投资(亿元)
较“十一五”增长
华北
2600
242.90%
东北
2000
176.50%
华东
5000
112.80%
中南
3600
133.20%
西南
3800
330.60%
西北
3000
274.20%
全国
20000
185.70%
数据来源:
国家统计局、水利局、申银万国证券报告
总体来说,我国水利建设已经取得了不错的成绩,水利投融资体制逐渐在不断的完善,政府逐渐重视水利建设的运行机制,增加银行信贷,根据投资主体明确水利权责也是以后的发展方向。
银行有望作为重要投资者,参与到水利工程的前期投资、中期建设、后期管理运营,未来的发展空间较大。
2.2.4我国农田水利建设情况分析
2011年中央一号文件提出,水利建设要重点建设农田水利,促进我国农的发展,《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出,到2020年,基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务。
结合全国新增千亿斤粮食生产能力规划实施,在水土资源条件具备的地区,新建一批灌区,增加农田有效灌溉面积。
实施大中型灌溉排水泵站更新改造,加强重点涝区治理,完善灌排体系。
《决定》强调必须加快推进小型农田水利重点县建设,优先安排产粮大县,加强灌区末级渠系建设和田间工程配套,促进旱涝保收高标准农田建设。
因地制宜兴建中小型水利设施,支持山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设,重点向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜。
大力发展节水灌溉,推广渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等技术,扩大节水、抗旱设备补贴范围。
积极发展旱作农业,采用地膜覆盖、深松深耕、保护性耕作等技术。
稳步发展牧区水利,建设节水高效灌溉饲草料地。
农田水利将成为我国未来几年水利建设的重中之重。
(一)农田水利和农业发展高度相关
民以食为天,提高农业生产率对增加农业产量和维持社会稳定具有重要意义。
尽管政府已强调要守住18亿亩耕地“红线”,但由于城市化的持续进行而占用土地,中国的耕地压力将日益加大。
食品需求的刚性以及人口众多常被认为是农产品价格飚升的原因之一,特别是考虑到中国是一个粮食净进口国。
农村水利对于保障农业产量的重要性不言而喻。
农田水利设施建设对于我国农业生产意义重大。
农田水利设施建设对于农业总产值的促进作用非常显著。
从近20年我国农业生产产值来看,我国农业实际总产值在逐渐提高,而农业总产值和农业有效灌溉面积呈正比关系,也就是说随着有效灌溉面积的增加,我国农业产值也有了大幅度提高。
数据来源:
中国统计年鉴、中国农村统计年鉴、中国农业统计资料、高华证券研究
图5农业实际总产值与有效灌溉面积高度相关
但我国农田水利基础设施建设中,灌溉体系的不发达,水源补给不畅造成了中西部农业频繁肆虐的干旱及洪涝灾害。
经国家水利资料显示,我国三分之一以上的省份每年受灾面积占耕地面积的20%以上。
南方地经常受到水灾的侵袭,中部和西部地区的旱灾也频繁肆虐。
从2006-2008年分省灌溉面积占耕地面积比例来看,广大中西部地区,有效灌溉面积占据耕地面积的比例较低,中西部极缺乏农田水利基础设施建设以提高有效灌溉面积,从而使得农业总产值增加乏力。
数据来源:
国家防汛抗旱总指挥部、中国统计年鉴、高华证券研究、高盛全球经济
图6中西部地区有效灌溉面积占耕地比例较低
随着农田建设的发展和自然干旱洪涝灾害的频繁发生,从一五到十二五,农田水利逐渐被提上水利建设的重点,十一五农村水利投资占水利投资总额的70%,2011年中央一号文件提出要大力发展农田水利建设,十二五农村建设将主要投资于农村饮水、节水灌溉、农田水利重点县建设、水源工程建设等领域。
估计2011-2015农村有效灌溉面积将增加4000万亩,农村水利总投资规模有望达到1.3万亿元,年复合增速20%。
巨大的投资不仅仅只能依靠财政支出和地方性政府拨款,预计一大部分将通过银行信贷来实现。
(二)农田水利建设区域不均
我国粮食和经济作物主产区很多同时又是受灾面积较多的地区,严重制约农业生产发展和造成产量的不稳定性。
粮食作物主产区的防灾减灾工作直接影响国家粮食安全。
近年来我国频发生的严重水旱灾害,暴露出农田水利等基础设施的薄弱,必须大力加强农田水利建设。
数据来源:
国家防汛抗旱总指挥部、中国统计年鉴、高华证券研究、高盛全球经济
图7我国粮食和经济作物的主产区分布图以及洪灾多发区域
但相对比粮食主产业来说,农田水利重点建设县/区以东部和南方地区居多,是农田水利建设投资的重点。
按照国家设定的农田水利重点建设县/区数量,可以看出东部粮食大省和南方的地区,水利建设县区数量多于中西部地区。
表32009年我国农田水利重点建设县区数量
省份
农田水利重点建设县/区数量
山东
20
江西
20
黑龙江
20
四川
20
江苏
19
河北
19
安徽
19
湖南
18
吉林
16
辽宁
16
贵州
15
广西
13
浙江
10
福建
10
广东
8
全国平均
13
资料来源:
国家防汛抗旱总指挥部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国水利部、中国统计年鉴
(三)我国农田水利建设投资情况分析
我国农田水利事业的发展可以追溯到上世纪的50-70年代,20世纪80年代以前的水利建设对农业经济增长有重要作用,取得了巨大的成绩,全国建设了8万多座大中型水库,并且大多数都有配套的渠系工程。
农田水利一直占据着我国水利建设投资的重要地位,历史上农田水利建设曾经占据我国水利建设的70%-80%左右。
但是实际上农田水利建设投资中,地方政府会因为资金不足、管理体制不健全而难以保障农田基础设施建设,农灌水库建设投入上明显不足。
从2007至今,我国农田水利占据水利建设的比重有所下降,这是由于政府重视重视“大江大河”的治理,把水利投入的重点放在利益相关的城市防洪与大江大河工程上,对能够发电等有经济收益的水库投资比较热心,与农业产出能力直接相关的农田水利建设投入少,管理日渐荒疏。
数据来源:
中国水利统计年鉴、中国统计年鉴、中国农村统计年鉴
图8农田水利建设占据水利建设投资比例
随着农田建设的发展和自然干旱洪涝灾害的频繁发生,从一五到十二五,农田水利逐渐被提上水利建设的重点,十一五农村水利投资占水利投资总额的70%,2011年中央一号文件提出要大力发展农田水利建设,十二五农村建设将主要投资于农村饮水、节水灌溉、农田水利重点县建设、水源工程建设等领域。
资料来源:
中国水利统计年鉴、农业统计资料、水利报公报、申银万国数据、高华证券研究
图92011-2015年预计有效灌溉面积目标及所需投资估算
根据文件估计2011-2015农村有效灌溉面积将增加4000万亩,农村水利总投资规模有望达到1.3万亿元,年复合增速20%。
巨大的投资不仅仅只能依靠财政支出和地方性政府拨款,预计一大部分将通过银行信贷来实现,所以银行水利信贷迎来了黄金发展时期。
第三部分:
水利建设政策及未来十年趋势分析
3.1产业政策环境
我国水利投入政策大致分为3个阶段。
第1个阶段是1949-1979年,水利投入政策实行统收统支,水利投资比较大,水利财政支出占国家财政支出的5%以上。
第2个阶段是1980-1991年,由于我国财政管理体制由原来的统收统支改变为“分灶吃饭”,水利投入由“拨”改为“贷”,水利财政支出占国家财政支出的比例下降为2.8%。
第3个阶段是,1992年以后,中央提出加快能源、交通和水利等基础产业和基础设施的建设,水利投资增加较快,水利财政支出占国家财政支出的比例回升到4.2%。
总体上,我国水利投资总量呈上升趋势。
表4水利资金投入占全国投资的比例
时间
水利财政支出占国家财政支出比例
水利基建投资占国家基建投资比例
1950-1952年
2.1
7.8
1953-1962年
4.4
6.7
1963-1965年
5.9
6.8
1966-1979年
5.1
6.8
1980-1984年
3.9
3.5
1985-1991年
2.8
2.2
1992-1997年
4.2
2.9
1998-2005年
3.7
3.6
数据来源:
国家统计局
3.1.1宏观水利政策
(一)政策汇总
表52007-2011年宏观水利政策汇总
时间
政策
意义
2011-1-29
《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》
有利于增强水利支撑保障能力,实现水资源可持续利用,扭转水利建设明显滞后局面。
2011-1-10
《水利建设基金筹集和使用管理办法》
对加快水利建设,提高防洪减灾和水资源配置能力,缓解水资源供需矛盾提供保障。
2010-12-25
《中华人民共和国水土保持法》
对预防和治理水土流失,保护和合理利用水土资源,减轻水、旱、风沙灾害,改善生态环境,保障经济社会可持续发展有重要意义。
2010-12-24
《全国水利发展“十二五”规划》
明确“十二五”期间水利发展的目标和方向,对重点方向做了安排。
2010-11-25
《全国水资源综合规划》
对全面建设节水型社会、合理配置和有效保护水资源、实行最严格的水资源管理制度,保障饮水安全、供水安全和生态安全,促进经济社会可持续发展提供重要支撑。
2009-10-15
《水利建设市场主体信用信息管理暂行办法》
推进水利建设市场信用体系建,规范水利建设市场主体行为,加强水利建设市场秩序监管。
2008年
《全国水利发展第十个五年计划和2010年规划》
明确了水利发展的指导思想、基本原则以及战略目标、总体布局和主要任务。
2007-4-25
《中华人民共和国水文条例》
明确了水文工作在国民经济建设中的地位和作用,对水文工作的性质和管理体制、水文规划与建设、水文情报预报和监测、水文资料管理、水文监测环境和设施保护等方面作出了明确规定。
数据来源:
国家统计局
(二)重点政策评析
1、《全国水利发展“十二五”规划》
2010年12月24日,《规划》确定了“十二五”期间发展水利的八大目标:
防洪减灾综合体系进一步完善、城乡供水安全保障水平显著提高、农村水利基础设施条件明显改善、水资源利用效率和效益大幅提高、依法治水管水能力不断增强、重点领域和关键环节改革取得突破和行业能力建设取得重要进展。
2011年是实施“十二五”规划的开局之年,水利部将加快实施全国重点地区中小河流近期治理建设规划,确保2012年年底前完成规划确定的2209条中小河流的重要河段治理任务,加快西南地区“润滇”“泽渝”“兴蜀”“滋黔”一期工程建设步伐,加快实施中型水库建设规划,启动实施小型病险水库除险加固规划和全国大中型病险水闸除险加固规划,再解决6000万农村人口饮水安全问题,确保完成30处以上大型灌区续建配套与节水改造,发
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