人权保障与劳动教养制度的改革1.docx
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人权保障与劳动教养制度的改革1
人权保障与劳动教养制度的改革
(1)
「内容提要」劳动教养制度作为一种行政处罚措施,不仅过于严厉,适用对象过于宽泛且具有不确定性,同时还存在适用程序上的不合理性、与我国政府签订的有关人权保护的国际公约的直接冲突等问题,造成对人权的直接侵害。
「关键词」劳动教养制度/缺陷/改革/人权
劳动教养制度作为一种在特定历史条件下创设的法律制度,经过四十多年的发展、演变与改造,几与创设的初衷相背离。
尽管该制度自创设以来,已成功地教育、改造了一大批轻微违法犯罪人员,在维护社会治安、预防犯罪中发挥了积极作用,但随着社会历史条件发生的巨大变化,原来赖以建立劳动教养制度的社会基础已不复存在,劳动教养制度的诸多缺陷已成为人权保障的羁绊,改革劳动教养制度已成为当务之急。
一、劳动教养的过分严厉性
尽管劳动教养在不同的历史时期性质并不相同,但根据目前劳动教养制度的有关法规和文件,以及我国劳动教养制度的现实状况来看,劳动教养应属于一种严厉的行政处罚。
1996年全国人大通过的《行政处罚法》第八条明确规定了7种行政处罚,其中并未包括存在已久的劳动教养。
根据法律解释规则,《行政处罚法》第八条第七项中的“其它行政处罚”也不可能包括劳动教养。
因为无论从性质还是从类型上看,劳动教养同其余6种情况都不相似,而是属于一种长期剥夺人身自由的处罚制度[1].而作为一种剥夺自由性质的行政处罚措施,从目前劳动教养适用的实际情况看,其严厉性程度却远远重于作为刑罚措施的拘役刑和管制刑,具有明显的不合理性。
从期限上看,劳动教养的期限过长。
根据国务院转发的公安部《劳动教养试行办法》规定,劳动教养的期限一般为1至3年,必要时可以延长,累计延长不超过1年,即劳动教养的期限最短为1年,最长可达4年。
而管制刑的期限为3个月以上2年以下,拘役刑的期限为1个月以上6个月以下,都远低于劳动教养的期限。
从执行场所上看,劳动教养也过于严厉。
劳动教养必须在专门的劳动教养管理所执行,被劳动教养的人在劳动教养期间,其人身自由实际上是处于一种被剥夺的状态。
而管制刑是不剥夺犯罪分子的。
人身自由,即不将其关押于一定的设施或者场所内,而是限制其一定自由,放在社会上由公安机关管束和在群众监督下进行劳动改造。
这样,只实施了轻微违法犯罪、不够刑事处罚而被劳动教养的人,其所受到的实际处罚远比构成犯罪被判处刑罚的犯罪分子还要重,直接导致劳动教养与刑罚之间的冲突。
从待遇上看,劳动教养也具有极大的不合理性。
首先是选举权和被选举权问题。
选举权和被选举权是我国宪法赋予公民的重要政治权利,根据《选举法》和有关法律的规定,除依法被剥夺政治权利者、精神病患者以及正在受侦查、起诉、审判的人,经人民检察院或者人民法院决定,在被羁押期间停止行使选举权的以外,其他公民都依法享有选举权和被选举权。
因此,不享有选举权和被选举权的人员中并不包括被劳动教养的人,故应当认为被劳动教养的人员享有选举权和被选举权。
然而,根据《试行办法》的规定,劳动教养人员在劳动教养期间停止选举权和被选举权。
这实际上是变相剥夺被劳动教养人的选举权和被选举权。
而被判处刑罚的犯罪分子,除非被剥夺政治权利,依然享有选举权和被选举权。
其次是报酬以及回家探望问题。
根据《试行办法》,劳动教养人员在劳动教养期间,劳动教养管理所根据其从事的生产类型、技术高低和生产数量、质量发给适当的工资,并没有实行同工同酬;在节假日劳动教养人员原则上就地休息,只有劳动教养半年以上,表现良好的或者有特殊情况的,经劳动教养管理所批准,才可以准假或者放假回家探望。
不羁押只是限制自由的管制刑,根据刑法规定,被判处管制的人,在劳动中应当同工同酬。
作为剥夺自由的拘役刑,根据刑法规定,在执行期间,每月也可以回家1至2天。
可见,劳动教养制度的法律性质与其严厉程度不相适应,作为一种剥夺自由的行政处罚措施,不仅期限过长,而且随意剥夺劳动教养人员的选举权和被选举权,其严厉性程度甚至重于针对犯罪人适用的管制以及拘役等刑罚措施,导致对人权的直接侵犯。
二、劳动教养对象的不确定性
有关劳动教养的规范性文件,前后矛盾,结果造成劳动教养的适用对象极不确定。
国务院《关于劳动教养问题的决定》确定的劳动教养对象为4类人员,《试行办法》确定的劳动教养对象为6类人员。
以后,在一些单行法律、行政法规和司法解释中,劳动教养的对象不断扩张。
根据有关的单行法律、行政法规和司法解释,劳动教养的适用对象大致归纳如下:
罪行轻微,不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子;结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中,不够刑事处分的;有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法行为,屡教不改,不够刑事处分的;聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安,不够刑事处分的;有工作岗位,长期拒绝劳动,破坏劳动纪律,而又不断无理取闹,扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和社会秩序,妨碍公务,不听劝阻和制止的;教唆他人违法犯罪,不够刑事处分的;卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖娼,不够刑事处分的;赌博或者为赌博提供条件,不够刑事处分的;制作、复制、出售、出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品,不够刑事处分的;参与反动会道门活动,情节轻微,并确有悔改表现的一般中小道首,被人民法院免于刑事处分的;吸食、注射毒品成瘾,强制戒除后又吸食、注射毒品的;非法拦截列车、在铁路线路上置放障碍物或击打列车、在线路上行走或者在钢轨上坐卧等危害铁路行车安全行为的;有配偶的人与他人非法同居,情节恶劣的;以营利为目的,私自为育龄妇女摘除节育环,或者借摘除节育环对妇女进行调戏、侮辱的;多次倒卖车票、船票、飞机票和有效定座票证,屡教不改,不够刑事处分的;非法收购、倒买倒卖、走私黄金不足50克的;违反枪支、民用爆炸品等危险物品管理规定的;因犯罪情节轻微而被人民检察院不起诉、人民法院免于刑事处分的[2].此外,不少省、直辖市和自治区甚至是一些大城市的政府发布的地方法规或者地方规章中,也扩大了劳动教养的适用对象。
如郑州市劳动教养委员会所制定的《关于办理劳动教养案件的规定》中,更是将劳动教养的对象任意扩大,几乎到了没有任何限制的程度。
如“外来流动人口在本市无固定居所、无固定经济、无合法证件被强制遣送两次以上又重来本市的”以及“以营利为目的,挂牌收购烟、酒等礼品,情节严重的”都列为劳动教养的对象,其适用对象未免过于宽泛。
此外,更有一些兜底性的规定,例如“其它扰乱公共秩序行为造成严重后果或者屡教不改的”,“其它违法犯罪行为造成严重影响或者严重后果的,也可以予以劳动教养”等类似的规定,容易得出结论,任何人都可以根据该文件被劳动教养。
二、现代行政权的概念及属性分析
现代行政权的概念和属性要放到现代社会这个大背景里进行阐述。
尤其是研究中国的现代行政权更要扎根于中国的制度现实和法治环境。
“现代”一词不仅是一个重要的时间要素,而且是一个空间要素。
行政权的现代化实际上是一个动态的整合过程,即传统行政权、现实行政权、本土行政权、异域行政权的空间整合过程。
正是在这种整合中行政权的概念从价值观念到实证要素都发生着变革,形成一种多维立体的转变。
在对现代行政权的分析工具系统中,我们可以设定若干模式变量来指示传统行政权与现代行政权的基本特性。
对于现代行政权模式变量的确定首先应反映世界上现代行政权发展的普遍趋势,其次应与传统行政权在价值取向上有质的差异。
基于这一考虑,笔者在关于现代行政权的属性分析中将使用以下变量组合:
现代行政权的从属法律性——传统行政权的漠视法律性;现代行政权的职能多元性——传统行政权的职能一元性;现代行政权的非专属性——传统行政权的专属性。
1、现代行政权的从属法律性
行政权的从属法律性,在西方是分权理论的题中之义:
“行政权的责任承担者不能根据独自的判断进行,而必须根据由代表国民的议会所制定的一般性的规则进行”。
行政权在现代应当毫无例外地向赋予其权力的权力机关负责,表现出明显的归属关系,行政权在法律之下获得存在和行使的合法性。
传统行政权在历史发展的某些阶段,垄断夺去了社会主体的权力与权利,成为了一个“独立于社会之上又与社会对立”的“超自然的怪胎”。
我国古代留给我们的传统是“法律从来不是权力的基础,至高无上的皇权反倒是法律的源泉”。
在我国实行计划经济体制时期,依靠超经济的行政权来推动整个国民经济的运行,于是行政权本位突出,公民权利被行政权吸蚀。
生产者无独立身份、无独立意志、无独立的经济利益和自我决策的自由,加上无所不包的计划把对每一个个体利益的承认纳入对全体成员利益的共同承认之中。
法律围绕行政权运作,法律为政府适用行政权管理经济服务,完全成为实现行政权的手段和工具,行政权与法律的关系倒置了。
法律支配权力,这是法治的实质意义之所在。
行政法治理论的高明之处就在于它并不建立在行政权行使者人人都具有崇高理想境界的假设之上,而是以承认人性的缺陷和不足为前提的。
诺贝尔经济学奖得主道格拉斯。
诺斯的“路径相关”学说也从历史中透视到了中国行政权的行使特征。
当前我们仍然存在的问题是“立法结构仍脱胎于原来的行政机构和管理实践”,“立法和程序由行政机构控制”,“这些行政权力对法律的制定与执行的主控权远不限于他们自身拥有的发布一些二级或三级法规的正式权力,这些机构对中国的法律体系拥有更深更泛的控制”。
这是传统行政权对现代行政权的极大阻滞。
在以上分析中,我们可以看出现代行政权应具有的第一基本属性便是从属法律性,法律之下方有行政,二者的关系是法律高于行政权力,法律控制和支配行政权力。
2、现代行政权的职能多元性
由传统行政权的职能单一性向现代行政权的职能多元性的过渡中,西方走的路与我国完全不同。
西方传统行政权职能单一完全是西方警察国时代的产物,韦德叙述当时的情况是:
“除了邮局和警察以外,一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”。
然而随着“福利国家”时代的到来,公众日益要求政府提供社会福利、社会保障、建筑桥梁、维修道路、建造住房等。
“今天,除维持治安和确保税收这样一些传统的权力作用外,与人民福利紧密相联的非权力性的管理作用在行政活动领域越来越占了更大的地位”。
“福利国家、保护国家、助长行政、给付行政等新颖之国家目的观及行政作用论渐渐被接受,行政机能遂呈几何级数之增繁多涉”。
我们不能将西方的现时行政权状况照搬到中国来,在中国,原有的行政权是万能的,它渗透到社会生活的方方面面。
中国行政权现代化所走的路似乎需要一个更加漫长的过程。
不仅要求行政权从多元万能走向职权法定,而且更要走上行政权向社会多元服务的路径。
即其间要经历“职能多元——职能单一——职能多元”的曲折过程,其复杂性表现在不仅要限制行政权的不正当干预,尽可能发挥市场机制的作用,也要考虑到目前市场体系发育不良,仍需保持宏观调控能力,还要考虑到世界现代化进程中服务行政的国际背景,加强行政服务职能等综合因素。
我们不能假定中国已经走完了第一个过程,也不能因为西方国家进入了“福利国家”时代,就假定我们也处于这个时代。
正确的思考方法应该是用“后现代主义”的回复历史的眼光去具体考察行政职能的变化。
计划经济下行政权是一种“行动性”的权威,假定公私合一,公吸纳私;市场经济下行政权是一种“监管式”的权威,注重行政权在特定社会场合的运用和实现。
我国行政权现代化比西方国家的行政权现代化更为复杂,不仅某些经济领域行政职能要走向单一法定,而且在另外一些领域要强化行政权的服务职能。
我们设定的“职能一元——职能多元”是研究现代行政权基本属性的一个模式变项,只有找出不同国家不同时期行政权现代化所走道路的特征,才能正确分析出我国现时行政权的实证属性和价值属性。
我国目前现代行政权研究的复杂基于我国现代化的经济转轨。
职能单一更多地体现制度性实证因素,而职能多元却体现了现代行政权的真正属性和基本品格,两种观念的相互碰撞、冲突,也正反映着我们的现代行政权逐步地趋向现代品格。
此外,劳动教养的执行程序中也不存在真正的监督和制约。
根据1991年司法部《关于对劳教人员减延期审批权的批复》的规定,由司法行政部门的劳教机关以劳动教养管理委员会的名义,对劳教人员提前解除劳动教养、减少或者延长劳动教养,行使审批权。
除了该委托授权的效力存在疑问外,对这类劳动教养执行过程中的提前解除劳动教养、对劳教人员减少或者延长三个月以内的审批权也缺乏有效的监督。
因为作为专门法律监督机关的检察机关,根据上述《工作办法》,其监督也只是提出纠正的意见而已,并无其他监督手段作为保障。
四、国际人权公约与劳动教养制度改革
我国政府已陆续签署或者加入了不少国际人权公约,如《禁止酷刑及其它残忍、不人道或者有辱人格的待遇或者处罚公约》、《经济、社会、文化权利公约》以及《公民权利和政治权利国际公约》等等。
《经济、社会、文化权利公约》、《公民权利和政治权利国际公约》和我国尚未签署的《世界人权宣言》被通称为世界人权宪章,在促进世界人权保护方面具有无可替代的作用。
其中,《经济、社会、文化权利公约》已获全国人大常委会批准加入,《公民权利和政治权利国际公约》相信在不久的将来也会获得国家权力机关的批准,而且可以预计在不久的将来,我国政府也会签署加入《世界人权宣言》。
在我国签署并加入这些国际人权公约后,当然就要遵守公约规定,消除与公约相抵触的国内法内容,履行国际义务。
根据这些国际人权公约,可以发现,我国的劳动教养制度不仅存在极大的不合理性,而且直接与之发生冲突。
《公民权利和政治权利国际公约》第9条规定:
“人人有权享有人身自由和安全。
任何人不得加以任意逮捕和拘留。
除非依照法律所确定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由。
”《世界人权宣言》也有类似的规定:
“任何人不得任意加以逮捕、拘留或者放逐”:
“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的公开的审讯,以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控”。
可见,国际人权公约是将人权保障作为基本的出发点和归宿。
保护人权已成为人类的共同信念,国际公认的原则是不得以牺牲司法公正或威胁基本人权为代价来控制犯罪或者建立秩序[3].
考察我国的劳动教养制度,可以毫不夸张地说,其创设之目的就是为了控制犯罪、建立秩序以及保护社会,是以牺牲个人的自由与权利为代价的。
有学者认为劳动教养不符合宪法的规定[4],还有学者认为劳动教养制度缺乏宪政基础[5].而且,如果用现在的《立法法》和《行政处罚法》的有关规定来衡量,不论《决定》、《补充规定》还是《劳动教养试行办法》,都不具有正当性、合法性,都不能成其为劳动教养依据和具有合法性的根据[6].这样一来,劳动教养既没有宪法依据也存在合法性问题;劳动教养虽然是一种行政处罚,但其剥夺自由的严厉程度远远超过某些刑罚措施;劳动教养的对象存在不确定性;劳动教养程序也存在明显的不公正性,缺乏有效的监督制约,等等。
劳动教养所有这些弊端,从另一方面反映了其侧重于维护社会秩序,而疏于人权保护的特点,违反了国际人权公约的将人权保护作为优先考虑的基本要求。
此外,《公民权利和政治权利国际公约》第8条第3款规定:
“任何人都不得被强迫劳动或者服劳役”,赋予公民以免于强迫劳动权,免于强迫劳动权是人身自由权的一种延伸。
免于强迫劳动权单独成为一项完整的公民权利,既体现了人权内涵的不断丰富和拓展,同时也说明该项权利的重要程度不容忽视[7].在我国的劳动教养制度中,劳动不仅是其重要内容,而且无可质疑的是这种劳动具有强迫的性质,有关的规范性文件中已有明确说明。
例如,1980年国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》规定:
“强制劳动的对象和收容审查的对象同劳动教养的对象基本相同,没有实质性的区别。
现决定将强制劳动和收容审查统一于劳动教养。
”根据《试行办法》的规定,劳动教养人员要积极参加生产劳动,不准消极怠工,抗拒劳动。
如果不断消极怠工,不服从指挥,抗拒劳动的,应根据不同情节给予警告、记过、延长劳动教养期限等惩罚。
对于逃跑的劳动教养人员,应立即追回,并通知原住地的公安机关。
由此,劳动教养制度具有强迫性劳动的属性昭然若揭。
劳动教养制度中的强迫劳动与人权公约中公民免于强迫劳动权的直接冲突,更加彰显劳动教养制度的改革紧迫性。
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