PPP项目绩效管理的实践.docx
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PPP项目绩效管理的实践
PPP项目绩效管理的实践
绩效管理是PPP项目实施过程中必要且有效的监管措施之一,是完成PPP项目绩效目标和建设运营目标,实现物有所值,引领PPP项目合法合规、高质量、可持续发展的必要条件。
PPP项目的绩效目标、绩效指标及其考核结果的应用,对于社会资本方来说意味着责任和风险,绩效评价体系和指标的设计与风险和收益高度相关,绩效指标达标的难度越高,项目的风险收益应同步提高。
以动态、冗余、与激励相容为原则建立监管和约束机制,鼓励社会资本方通过提升效率、降低成本获取市场化收益,有利于吸引社会资本方,促进项目融资的可得性,这是PPP项目绩效考核体系设计的核心原则。
一PPP绩效管理的法律依据
一是《中华人民共和国合同法》(1999年3月15日中华人民共和国主席令第15号)。
该法是调整平等主体之间交易关系的法律。
其为PPP项目的合同体系、风险分担和绩效管理中绩效考核与结果应用提供了法律依据。
二是《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)。
三是《关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知》(发改投资〔2016〕2231号)。
四是《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目管理库的通知》(财办金〔2017〕92号)。
五是《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)。
34号文围绕“全面”和“绩效”两个关键点,注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束,以“总体设计、统筹兼顾”“全面推进、突出重点”“科学规范、公开透明”“权责对等、约束有力”为绩效管理的基本原则,以“全方位、全过程、全覆盖”三个维度推动绩效管理全面实施。
六是国家发展改革委出台的《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号)。
七是《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)。
八是财政部出台的《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号)(以下简称《办法》)。
二PPP项目的绩效管理和监督管理
1.PPP项目的绩效管理
PPP项目的绩效管理主体包括各级政府、国家发展改革委、财政部、行业主管等部门、项目实施机构等。
从项目监管角度,还包括对PPP项目进行履约监管、行政监管和公众监管的主体,如人大、人民政协、监察机关、审计机关、社会公众等。
绩效管理主体负责组织开展本级行政区域内PPP项目的绩效管理工作,可自行开展或委托第三方专业机构和专家实施。
(1)绩效目标制定主体、绩效评价和考核指标体系编制主体
经政府授权的项目实施机构,若有与行业主管部门不一致的,由实施机构会同行业主管部门共同编制。
(2)绩效管理对象
PPP项目的社会资本方和项目公司。
(3)绩效管理内容
绩效管理内容包括绩效目标、绩效指标管理、绩效监控、绩效评价、结果应用。
绩效目标是PPP项目全生命周期提供的公共服务应达到的产出及效果,包括项目管理、项目产出、项目效果和可持续性等内容。
绩效评价是PPP项目必要且有效的管理手段之一,内涵是具有明确的产出绩效及按绩效付费。
PPP项目的绩效管理贯穿PPP项目全生命周期,随项目的进展而动态调整。
在项目识别阶段,PPP项目的可行性研究、采用PPP模式可行性和适宜性研究、实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证报告,对项目的功能、产出、效益、效果做出研究论证;在项目采购阶段,绩效目标作为PPP合同的重要内容,需政府方与社会资本方共同确认完成;在项目执行阶段,PPP项目功能目标和绩效目标要逐年分解到建设期、运营期和移交期,其是PPP项目绩效跟踪、评价、反馈和应用的重要依据。
围绕项目绩效目标的执行,形成PPP项目绩效目标动态监测系统。
PPP项目全生命周期绩效目标与绩效指标的设定和执行是以完成项目总目标为前提的不断调整和纠偏过程,因此更加强调动态和与激励相容。
2.PPP项目的监督管理
(1)履约监管
指政府指定机构根据《特许经营协议》(项目合同)对项目公司进行履约监管。
(2)行政监管
行政监管的主体主要分为以下几个部分。
A.行业主管部门
政府授权的项目行业主管部门,即本项目实施机构。
B.职能监管部门
职能监管部门包括各级发改委、财政、住建、国土、交通运输、环保、审计、税务等部门,主要是在项目前期承担各类审批、验收职责,并在各自职权范围内履行监管职责。
C.一般监管部门
根据各自的职责范围对本项目的建设和运营等相关方面进行监管,履行相应职能,其关系紧密程度可能弱于职能监管部门,如电力、城管、公安、工商等部门。
D.公众监管
项目公司须依据法律和《特许经营协议》(项目合同)的要求,定期向公众公布其运营状况,接受公众监督。
项目公司受理用户投诉,实施机构受理用户对项目公司的投诉。
行政监管的内容包括以下几个部分。
依据国家法律法规和项目《特许经营协议》,在各自的职责范围内对项目公司进行监管。
A.采购管理监管
B.新建和既有项目改扩建的建设质量和安全生产监管、正常运营的监管
包括政府主管部门进场监督、检查项目设备设施的运营和维护状况等。
C.行政监督管理
D.成本监管
包括项目公司应向实施机构提交的年度经营成本、管理成本、财务费用等资料。
E.收费监管
F.报告制度
包括项目公司向实施机构和其他相关部门的定期报告及临时报告。
G.其他监管
项目公司按有关行政法规的要求开展工作,接受环保、工商等行政主管部门的监管,项目合同(协议)中所约定的权利和义务并不减轻或免除其依法承担的任何相关责任(见图1)。
图1PPP项目监管构架示意
三PPP项目合同管理
PPP项目合同是PPP项目绩效管理和监督管理的重要依据,一般包括实施机构、政府出资人代表、社会资本方、PPP项目公司、建设单位、设备供应商、融资机构、保险公司等,PPP项目公司是合同体系的中心,实施机构代表公众对项目进行监督。
PPP项目合同结构如图2所示。
图2PPP项目合同结构
四PPP绩效管理案例解析
案例一某城市轨道交通PPP项目
1.项目概况
该项目是投资、建设、运营全生命周期采用政府和社会资本合作(PPP)模式的城市轨道交通线路项目,其创新了轨道交通PPP项目监督管理和绩效管理的模式,目前已建成运营。
根据该PPP项目招标文件和《特许协议》要求,经政府批准,政府出资人代表作为履行《特许协议》项下建设期相关监督、检查、管理职责的单位,选定建设监督管理公司作为项目建设全过程的监督管理单位,由政府出资人代表、建设监督管理公司与项目公司签订PPP项目《建设监管三方协议》,并根据协议的条款和条件实施项目全过程监督管理工作。
2.建设期绩效考核
建设期内由甲方或其委托的其他机构按照PPP合同中建设期绩效考核指标对项目公司建设管理情况进行考核,并按照合同约定将建设期绩效考核结果作为甲方支付可行性缺口补助的依据。
建设期绩效考核指标见表1。
表1建设期绩效考核指标
序号
一级指标
二级指标
1
限界基本条件
区间、车站和车辆基地轨行区的构筑物、设备和管线的限界应满足《地铁设计规范》(GB50157)和《城市轨道交通技术规范》(GB50490)的规定等
2
线路工程建设要求
线路工程的基标、线路及信号标识等附属设施应满足GB50157的规定,需配置齐全、标识清晰、埋设牢固等
3
轨道工程建设要求
钢轨、扣件、轨枕、道床、道岔和伸缩调节器等应满足GB50157的规定等
4
车站建筑建设要求
车站的站厅层、站台层、设备层、出入口、风亭、楼扶梯、售检票亭、无障碍电梯、冷却塔、投入全线运营的通道等设施及相应的装修工程等应满足GB50157、GB50490、《地铁设计防火标准》(GB51298)等规范的规定等
5
结构工程建设要求
隧道、桥梁、敞开段和暗埋段等结构工程应满足GB50157和GB50490等相关施工及验收规范的规定等
6
供电工程建设要求
供电系统的变电所设备、电力监控系统、杂散电流腐蚀防护系统、接触网系统、动力照明系统和供电电缆等各类设备和器材的材料、规格和功能应满足GB50157和GB50490的规定等
7
地铁车辆要求
地铁车辆应满足GB50490和《地铁车辆通用技术条件》(GB/T7928)的规定等
8
信号工程建设要求
列车自动防护、列车自动监控等应满足GB50157、GB50490和《城市轨道交通信号工程施工质量验收标准》(GB/T50578)的规定等
9
通信工程建设要求
传输系统、广播、公务电话、调度电话、无线通信和闭路电视等应满足GB50157、《城市轨道交通通信工程质量验收规范》(GB50382)和GB50490的规定。
公务电话应实现路网内各线路间互通,并与市话互联互通等
10
安防、安检系统建设要求
安防、安检系统建设应满足《中华人民共和国反恐怖主义法》、《城市轨道交通公共安全防范系统工程技术规范》(GB51151)、《城市轨道交通安全防范要求》(GA1467)、GB50157相关国家和行业标准及地方标准《地铁安全防范系统技术规范》(DB12/289)的规定要求及行政管理要求等
11
民用通信系统建设要求
民用通信系统建设应符合GB50157中对民用通信系统的构成及功能要求等
12
综合控制中心接入要求
满足国家和地方标准及要求等
13
通风空调与采暖系统建设要求
通风空调与采暖系统应满足GB50157和GB50490的规定等
14
车站、车辆基地、控制中心及各类管理用房给排水及消防系统建设要求
消防器材、气体灭火和给排水等系统应满足GB50157和GB50490的规定,在完成单体调试、系统调试的基础上,完成与其他系统专业的联合调试,并验收合格等
15
火灾自动报警系统(FAS)建设要求
车辆基地、变电所、控制中心、区间隧道、中间风井和车站等城市轨道交通建筑物应设置火灾自动报警系统,并应满足GB50157和GB50490的规定
火灾自动报警系统应设控制中心、车站两级调度管理,具备控制中心、车站、就地三级监控的功能(中心级、车站级具备报警功能、GCC显示功能),系统应符合设计要求并单体验收合格等
16
设备监控系统(BAS)建设要求
环境与设备监控系统应满足GB50157和GB50490的规定等
17
自动售检票系统(AFC)建设要求
自动售检票系统应符合轨道交通联网收费系统以及市政交通一卡通系统的接入、应用等相关规范和要求,满足《城市轨道交通自动售检票系统技术条件》(GB/T20907)、《城市轨道交通自动售检票系统工程质量验收规范》(GB50381)的规定,完成实验室测试工作并验收合格
18
电梯、扶梯和自动人行道要求
电梯应满足《电梯制造与安装安全规范》(GB7588)的规定,扶梯和自动人行道应满足《自动扶梯和自动人行道的制造与安装安全规范》(GB16899)的规定,扶梯还应符合GB50490的规定。
电梯、扶梯和自动人行道应通过调试和安全测试,获得安全检验合格证,具有明显的安全警示和使用标识,验收合格,并获得质监部门出具的安全检验合格证
19
屏蔽门(安全门)系统要求
车站屏蔽门/安全门门体钢结构、玻璃等材质、限界及高度应满足GB50490的规定等
20
综合监控系统要求
电力监控系统各类设备的遥信、遥测、遥控等基本功能配置应满足运营管理的需要等
21
车辆基地建设要求
车辆基地应满足GB50157和GB50490的规定等
22
安全、应急及其他
安全、应急及其他应满
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