论中国传统行政文化中的潜规则.docx

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论中国传统行政文化中的潜规则

论中国传统行政文化中的潜规则

潜规则是一种无形的力量,像一只看不见的手在起作用。

从某种意义上说,正式规则代表了组织和社会的正义,而潜规则只代表权力行使者的利益和意志,带有非正义、非公正的色彩。

潜规则虽然看不见摸不着,但它确实存在,甚至比正式规则还管用,它是支配中国历史运行的实际规则。

（一）潜规则产生的根本原因。

正式规则对权力的限制总是在一定范围内的限制,也就是说权力行使者有一定的自由余地。

权力的主要来源是权力行使者所拥有的自由决定的空间,这种自由决定的空间为个人利益最大化的获取提供了机会。

用吴思先生的话来说,权力行使者具有“合法伤害权”,权力行使者可以在合法的名义下实施伤害行为,权力行使的对象为了减少自己被“合法伤害”的可能性就以使权力行使者获得利益的方式来减少风险。

权力的行使者自由决定的空间就是以权谋私的空间,这个空间越大,为个人谋取私利的空间就越大。

吴思在《潜规则:

中国历史中的真实游戏》这本书中举出了两个非常好的例子。

其中一个例子出自明朝的张居正之口。

在明朝,军队将校的升迁取决于在战场上斩杀敌人的首级,国家规定的清清楚楚,这是正式规则。

但有个兵部的小吏却能在正式规则之外通过运用自己的权力创造出潜规则,使自己的利益最大化。

这个小吏故意把将校斩杀首级的报告上的一个字洗去,再填上一个字,然后拿着报告让兵部的官员看,说字有涂改,按规定必须严查。

等到将校们的贿赂送上来了,这位小吏又说,字虽有涂改,仔细检查贴黄,发现原是一字,并无作弊。

将校们贿赂那些小吏,并不指望从他们手里捞点好处,而是怕他们祸害自己。

另一个有说服力的例子就是“晏氏转型”。

齐景公派晏子治理东阿,一开始晏子励精图治不事权贵,结果遭到齐景公左右权贵大臣的中伤,被齐景公误认为是一介无能之辈。

晏子向齐景公请罪,然后改变治理东阿的策略,专事齐景公左右的权贵。

尽管他的辖区内民不聊生,但齐景公误认为晏子治理有功。

在这个故事中,晏子和齐景公左右的权贵大臣们在权力场中的信息不对称,权贵大臣们在自己的个人利益不能得到满足的情况下,便利用权力合法地伤害晏子,但晏子不能合法地伤害他们。

晏子如果要想在官场混下去,就必须遵守官场潜规则。

作为臣子治理好一方事务是对国家应尽的义务,这是国家法律和制度对臣子的要求,属于正式的规则。

一个臣子的命运不取决于自己做得好坏,而取决于王认为臣子做的好坏。

王不可能亲自到臣子的辖区去了解情况,对臣子辖区情况的了解只能通过身边的大臣。

王身边的权贵大臣们垄断了信息,这种信息被利益的诉求过滤后发生了扭曲。

所以,侍奉好王身边的权贵大臣们、满足他们的利益诉求,这就是官场的潜规则。

虽然这是国家的法律和制度等正式规则所不允许的,甚至是极力打击的,但生命力却是极强的。

（二）潜规则产生的动力。

规则是暂时的,而利益是永恒的。

潜规则消解正式规则的过程是一种利益博弈的结果。

正式规则的背后都有一定的强制力做后盾,违背正式规则是应该受到惩罚的。

当违背正式规则没有受到惩罚,或者当违背正式规则所得利益远远大于所损失利益的时候,潜规则就成为实际的规则。

上述例子所说的兵部小吏之所以敢做手脚,是因为在他们的职权范围内这么做是没有风险的。

将校们如果不给小吏们行贿,这是遵守国家的法律制度,符合正式规则的要求,但冒着被处罚的风险。

这种被处罚的风险不是由于自己的过错而是由于违背了潜规则而造成的。

如果给小吏们行贿,这显然不符合国家法律和制度等正式规则的要求,但可以消除被祸害的危险。

在违背正式规则不会受到处罚而违背潜规则要受到祸害的情况下,作为有理性的人来讲,趋利避害的本性会使人做出利己的选择。

所以正式规则与潜规则博弈的过程实际上就是一种利益选择的过程。

齐景公身边的权贵大臣们应该向齐景公反映晏子治下的东阿的真实情况,这是作为大臣应尽的职责,是符合国家法律和制度的正式规则。

但这不会使他们得到额外的利益。

他们可以通过扭曲信息来获取更大的利益。

信息扭曲与否对他们来讲没有太大的风险,但对象晏子这样的臣子来讲那可不一样。

如果励精图治为民造福,这肯定符合国家的利益,符合国家制定的法律和制度正式规则的要求,但没有多余的钱财孝敬王身边的权贵大臣们。

遵守正式规则的代价是巨大的风险。

如果不顾百姓死活地搜刮钱财孝敬王身边的权贵大臣们,尽管损害了国家的利益,也不符合国家法律和制度等正式规则的要求,但只要不激起民变,风险还是要小得多的。

所以,实际起作用的力量是通过利益博弈而产生的潜规则。

当奉行潜规则能使双方得到更多利益而风险又小的时候,潜规则便成为被认可的有效规则。

这个时候牺牲的是组织或国家这个整体更大的利益。

潜规则逐渐消解正式规则的过程也就是组织解体或一个王朝即将灭亡的过程。

潜规则的产生是各方考虑到利益妥协的结果,基于妥协之上的潜规则会受到各方的尊重和遵守。

（三）传统和文化的力量对潜规则产生的作用

新的组织或社会的诞生,总要制定出新的正式规则,而新的规则不可能完全消解传统和文化的影响。

相反,承载着旧规则的传统和文化慢慢地会消解新规则。

因为任何一种新的规则都试图通过一种新的规则来解决所有的弊端。

但现实的复杂性会不断地消解新规则的理想主义。

纵观历史和现实,潜规则反映的是最人性的内容。

利益的最大化是理性人行为选择的准则，而正式规则的制定则在体现强者利益和意志的同时,也考虑其他团体或阶级阶层的利益。

对个人利益的诉求是潜规则不断涌现的强大动力。

中国历史上的历朝历代,哪个王朝不是都制定了严刑峻法来惩戒敢于违背正式规则的贪官污吏？

但又有哪一个王朝不是毁在敢于破坏正式规则的贪官污吏之手？

明朝的开国皇帝朱元璋生平最恨贪官污吏,曾在各地衙门旁边建立皮场庙,活剥贪官的人皮,填充稻草悬于皮场庙内以警示后者。

结果怎样呢?

大明王朝不也是亡在一群贪官污吏的手中吗?

明朝末帝崇祯皇帝在缢死之前曾非常感慨地说,君非亡国之君,而臣皆亡国之臣。

诸多臣子在追求个人利益最大化的同时在损害着国家的利益,对于个人来讲是理性的行为,但最后的结局是非理性的。

这种传统和文化在一个王朝灭亡之后,又会在下一个新的王朝继续延续。

纵观中国的历史,那些有所作为的权臣,或许并不一定是道德上的楷模,但无疑都是深谙潜规则的高手。

明朝首辅大臣张居正之所以在官场游走自如,是因为他通晓官场中生命力极强的潜规则,最终成为一代名相；抗倭英雄戚继光在重文臣轻武将的明代之所以能取得位高权重的首辅大臣张居正的支持,也在于他熟谙官场的潜规则,能够为取悦于张居正以千金姬相送。

海瑞刚直不阿,敢于公开对抗官场中的潜规则,成为身后历代帝王教导臣子的榜样。

像海瑞这样的官吏太少见了,原因可能是很少有人像他那样具有公然对抗潜规则的勇气,更可能是有许多人由于不熟谙官场中的潜规则而被早早地淹没,在历史的视野中消失。

（4）如何遏制“潜规则”行政文化

笔者认为，第一要构建完善的制度体系，崇尚制度文化；第二要规范正式规则下不合理的行政裁量权；第三要进行行政文化的现代化；第四要培育先进的行政理念，提升行政人道德境界。

我们应该明确行政自由裁量权的范围和幅度，避免其过于宽泛，“自由度”过大。

要明确裁量行为的方式、种类和幅度，尤其对于幅度的衡量应规定一定的标准，由行政机关在标准范围内合理选择。

同时要使之透明化、刚性化，使行政人员判别行政行为的合法性，依据规定的条件预见行政行为的结果，以达到尽可能减少权力被滥用的可能性。

另外我国的监督机构并不少，但却很少的能起到应有的效果。

因此，要改进监督部门的联系制度，打破实际的相互封锁、相互排斥的局面，建立相应的组织.

论中国传统行政文化中的潜规则,最终的目的是为了现在和将来的中国能够汲取历史的智慧,总结历史经验,完善我国的制度体系,规范我国正式规则,将我国的行政文化现代化。

希望我国能够在中央领导人的带领下不断改革和完善社会主义制度，在创造经济奇迹的同时创造一个制度奇迹。

三

正式规则在技术上的漏洞和破绽给了潜规则成长的空间。

道德的教化不足以弥补正式规则的缺陷,权力、利益和传统博弈而滋生的潜规则填补了正式规则的漏洞,使规则系统变得完整和有效率。

一传统文化中人伦道德的情结

传统文化建构的人格心理结构导致“官本位”思想和“人情政治”。

中国传统行政文化以儒家文化为内核，并带有浓厚的“官本位”思想，而“儒家的人性文化强调每个人与他人建立多层面与多角度的人际关系而形成一种互动效应”。

宗法观念的伦理道德一直支配着中国的行政文化，私人关系不仅影响到行政管理中的权威服从关系，而且它与家国相通的宗法观念相结合也影响着行政管理及社会生活中的人际交往关系，导致行政系统中的“人情政治”和“关系行政”，甚至徇私枉法，权力腐败现象也因之不断出现，严重地阻碍了行政管理过程中民主与法制建设的进程。

4、遏制“潜规则”行政文化的对策

一构建完善的制度体系，崇尚制度文化

“潜规则”的行政文化在一定程度上暴露了制度的缺失，所以要遏制这种行政文化，根本的措施就在于从制度人手，构建完善的制度体系，在行政组织中建立制度文化，用制度来钳制行政人，进而使得“潜规则”没有发挥作用的空间。

一是加强行政程序制度建设，规范行政过程，使行政人完全在一定行政程序内进行活动和做出选择，避免主观随意性；二是建立健全独立的权力监督制约制度。

我国的监督机构并不少，但却很少的能起到应有的效果。

因此，要改进监督部门的联系制度，打破实际的相互封锁、相互排斥的局面，建立相应的组织，如监督协调委员会，增强行政监督的整体合力；要赋予监督机构独立的监督职能，使得监督机构能够以监督主体的地位独立行使监督权力；加强监督法律体系的建设，使监督有法可依并具有可操作性。

三是改革创新相关配套制度和形式，如行政公开制度、行政审批制度、财政管理制度、干部人事制度、群众知情质询制度、舆论监督自由制度、公务员个人财产定期申报制度等。

通过刚性的制度文化建设来对“潜规则”行政文化进行有效的制约。

二规范正式规则下不合理的行政裁量权

“潜规则”行政文化中的特殊权利关系都是以行政权力的寻租为核心的，而可以寻租的行政权力大都是正式规则下不合理的行政裁量权。

不合理的行政裁量权是“潜规则”发生的必要条件，因此要削弱行政权力的可租性，使行政人不能将可支配的行政权力进行市场化的交易，就需要对之釜底抽薪，建立完备的可操作性的法律和规章，规范自由裁量权的行使。

一是把行政合理性原则的具体事项作为法定原则加以规定，使其成为行政自由裁量权行使过程中普遍遵守的一项原则。

二是要通过实体法规范的细化，尽可能缩小自由裁量权的绝对量。

三是要明确行政自由裁量权的范围和幅度，避免其过于宽泛，“自由度”过大。

要明确裁量行为的方式、种类和幅度，尤其对于幅度的衡量应规定一定的标准，由行政机关在标准范围内合理选择。

同时要使之透明化、刚性化，使行政人员判别行政行为的合法性，依据规定的条件预见行政行为的结果，以达到尽可能减少自由裁量权被滥用和寻租的可能性。

三主体行政文化的现代化行政文化也需要现代化。

我国正处于转型期，转型期过渡社会的特点、传统行政文化的影响以及正式规则下的行政文化诸多不适应转型期社会需要的状况，使得“潜规则”的行政文化有了起作用的空间，阻碍了先进行政文化的形成和发展。

因而当前时期，为遏制“潜规则”的发生，需要主体行政文化的现代化。

当前要实现由集权式行政文化向参与式行政文化的转变。

参与式行政文化不仅包括行政人内部行政人员的参与，而且也包括行政客体即社会大众对行政活动的影响和配合；要实现从全能行政文化向分权型行政文化的转变。

全能的行政文化是集权原则的心理文化基础，是集权强控体制的隐性设定，在现代社会，政府已经不能包揽所有的社会事务，因而政府应该放权给社会组织和力量；要实现人治型行政文化向法治型行政文化的转变。

法治型行政文化是行政正规化、科学化，程序化、法律化的文化表现，它强调法的至上性，要求制定完善的法规，对各种行政权力明确规定，对权力拥有和运行的合法性实施严格的监控，依法行政；要实现管制型行政文化向服务型行政文化的转变。

“把服务作为一种基本理念和价值追求，政府定

位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。

服务型行政文化是现代公共行政的价值所在，也是市场经济条件下行政文化的特色，政府与社会本来就是一种权力委托的契约关系，政府必须要增强服务意识和服务行为、由“臣民文化”向公民文化过渡。

四培育先进的行政理念，提升行政人道德境界行政价值观是行政文化的核心，针对正规则体现的积极行政文化的沉沦，需要把公平、正义、民主、服务、公共理性、义务本位的价值观通过教化灌输并内化给行政人，提高行政人的“公共行政人”意识。

“以德治国”中的“德”，就是指公共行政领域行政人自身的道德建设，以德治国的实质就是以德治政。

要立足于通过教育训练和职业性社会化过程来培养和强化行政人的价值观和道德观，使他们将积极的责任内化为个人的信念，将责任的“他律”转化为“自律”。

通过不断提高道德责任意识，使管理主体站在道德的立场上，树立国家、民族意识，肩负起授权者托付的责任，以谋取公众利益为己任，将积极的责任内化为个人的信念，弘扬崇高的从政道德，形成“在其位、谋其政、尽其责”的良好的公共行政。

这样才能提高行政人行政行为的自觉性和唯公性，减少“潜规则”发生的心理基础。