工作研究完善民事检察的监督方式.docx
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工作研究完善民事检察的监督方式
工作研究:
完善民事检察的监督方式
民事检察监督方式是指人民检察院实现对民事诉讼活动法律监督的具体途径和方法。
在我国现行民事诉讼法中仅规定了检察机关按照审判监督程序提出抗诉这样一种“事后监督”方式,从历史上看,是中国特色社会主义检察制度发展完善的客观要求,但从执法理念和执法效果看,不符合全面监督的需要,不能满足公权力之间的制约与平衡。
一、民事检察监督方式的应然价值
1.以实现“两个维护”为首位
民事检察监督方式的价值应以实现“两个维护”为目标,即维护司法公正、维护司法权威。
检察机关办理民事申诉案件应当在客观、中立的立场上,忠于事实和法律,全面审查证据,对程序问题、实体问题进行综合评判,纠正错误裁判,维护司法公正与司法权威。
2.保护合法权益的实现
我国民事审判实行的是两审终审制,从司法救济程序方面较西方国家三审终身制来说不够完善。
201X年10月28日,全国人大常委会针对“申诉难”、“执行难”问题对我国民事诉讼法进行了局部修改,解决申诉难的方式主要是再审申请上提一级。
该举措并不能从根本上解决申诉难、改判难的问题。
我国公民普遍法律意识不强,且多数人缺乏聘请律师的经济能力,即使上诉、申诉,由于缺乏诉讼专业知识也很难获得改判。
检察机关经当事人申诉,从法律专业的眼光来审视法院裁判的正误,通过启动监督程序促使法院再审纠正错误裁判,对保护当事人权益起到了重要的作用。
此外,在维护国家权益、公共权益方面,目前法律赋予检察机关的权利还不够,从检察职能自身定位来看,此方面的价值应当加强。
3.促进审判的独立性
个别观点认为检察监督会影响审判独立,因此否定检察监督的价值。
实际上,检察监督的本质在于促进审判独立。
排除一切监督,完全独立的权力是不应当存在的,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。
有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。
要防止权力滥用,就必须以权力制约权力。
”检察监督在一定程度上能够帮助法官抵制来自其他权力的干涉以及私欲的膨胀,通过法定监督程序,督促法院做出独立而公正的裁判。
二、我国现行民事检察监督方式的不足
1.民事检察抗诉范围与民事检察职能不匹配
《民事诉讼法》第6条第一款规定:
“民事案件的审判权由人民法院行使”,第14条规定:
“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”,据此应当理解为法院依照民事诉讼法行使职权的行为都属于人民检察院民事审判监督的范围。
但在司法实践中,法院通过一系列司法解释将民事调解工作、民事执行活动以及人民法院依照特别程序、督促程序、破产程序、公示催告程序作出的裁定等重要领域的审判活动排除在检察机关抗诉范围之外,导致民事检察职能难以充分发挥作用。
2.实践中行之有效的监督方式未列入立法
再审检察建议在实践中已经开始广泛运用,并形成一定规模。
201X年各级检察机关发送民事、行政再审检察建议数为5222件,201X年为6714件,与当年抗诉的比例分别是1:
2.2,1:
1.72.在同级检法两家沟通比较好的地方,再审检察建议被公认为是切实而高效的监督方式,《民事诉讼法》却未予以确认,这就导致在检法沟通不力的地区再审检察建议往往不被接受。
一般性检察建议和纠正违法通知在司法实践中更是面临着同样的压力。
3.各监督方式行使程序缺乏法律规定
程序法方面的缺失一方面导致民事检察监督工作没有一个规范自身且被公众所知悉的操作方式,另一方面也导致申诉人申诉权力保障的缺失。
主要表现在:
(1)受理程序缺失。
人民检察院在接到申诉人申诉材料后几日内决定受理,受理后应当几日内告知当事人均没有规定。
(2)受理后审查程序缺失。
受理后应当在几日内做出立案或者不立案的决定,如何审查,是书面审还是采取与当事人谈话的方式审查,在多长时间内作出审查结论等均没有明确规定。
广大公众对检察机关的了解还停留在《刑事诉讼法》规定的刑事检察职能的传统观念里,不能充分地行使自身民事案件的申诉权。
三、民事检察监督方式的完善
(一)法定民事抗诉方式的完善
从现行《民事诉讼法》的规定看,抗诉是检察机关行使民事检察监督权唯一被法律所规定的手段。
《民事诉讼法》仅用了5个条文规定检察机关抗诉的条件、权力、方式、效力以及出席再审法庭的权力等。
如此复杂的权力运行程序仅有5个条文来规定,其可操作性可想而知。
立法对检察机关抗诉职能规定的过于笼统,直接导致司法实践无法可依。
为了使抗诉这一有效的监督方式更好地发挥作用,应当在以下方面加以完善:
1.明确抗诉原则
监督原则是开展监督工作的根本,针对民事审判监督工作来说检察机关应遵循以下原则:
一是客观、公正。
检察机关作为国家法律监督机关通过对个案的监督而达到维护法律尊严的目的。
应当站在客观、中立的立场上,严格依法办案,对法院生效裁判作出令法院及双方当事人能够信服的客观、公正的评价。
二是充分保障当事人权益。
检察机关办理民事抗诉案件是履行国家法律监督职能,但是此项工作也与双方当事人的权益息息相关,在程序中应当给予当事人充分的权益保障。
做到申诉过程中的权利、义务告知,诉讼风险告知,并在办理申诉案件的每一个阶段做到检务公开,方便当事人了解案件办理情况并对检察工作进行监督。
2.抗诉范围的回归
法院利用《民事诉讼法》对检察监督范围规定的笼统性和不确定性单方面作出的一系列司法解释对检察机关的监督范围进行了限制,剥夺了检察机关的部分审判监督权,此举不符合立法的规定,但是检察机关抗诉案件的审理权毕竟在法院,法院关于限制抗诉范围的司法解释对检察监督形成了实实在在的制约。
对此,检法两院应当站在共同维护司法公正和司法权威的立场上重新对执行、调解、特别程序等裁判的可监督性进行商议,在排除一部分不可逆转性的裁判情况外,将大部分可监督的裁判重新纳入监督范围,并最终由国家法律予以明确规定,与《宪法》以及《民事诉讼法》总则的规定保持一致。
3.抗诉程序的规制
(1)民事检察监督的启动程序应有所规制。
检察机关启动抗诉应区别两种情况,一种是依职权抗诉。
此类抗诉范围应有所限定,主要围绕涉及国家利益、社会公共利益和法官职务犯罪的案件,其他问题比较轻微且涉及双方当事人私权利的案件不应当依职权提出抗诉;另一种是依当事人申请抗诉。
此类抗诉案件范围设定应比较广,只要符合民事诉讼法第179条规定的,都可以提起抗诉。
(2)各个审查环节应有时间限制。
建议法律对检察机关受理案件、决定立案以及调卷时限、立案后到决定抗诉时限均进行明确规定,检察机关调查取证的情况、程序及时限也应有规定,使得检察机关办理民事抗诉案件的程序完全透明化,保障监督效率以及线索提供人及案件申诉人对检察工作的监督。
4.抗诉效果的保障
长期以来,检察监督权只是作为一种单纯的程序性权力存在的观念造成了对监督效果的忽略。
其实,再审结果对于检验监督成效来说至关重要,抗诉质量再高,如果再审结果依旧不公正的话,会引发广大人民群众对检察监督的失望。
因此再审作为终级程序,不能让其成为新的不公正之源,应当在加强监督成效方面有所作为,使得再审裁判在检察监督之下保障其最终的公正性。
(1)再审程序方面建议增加庭审第一项检察官宣读抗诉书及庭审最后一项检察官发表出庭意见的设计。
抗诉书的宣读目的在于表明该案件的庭审是由于检察机关的抗诉所引起的。
但抗诉书是根据审查原审庭审情况对原审裁判所做出的结论,而再审庭审会由于当事人双方举证、质证情况的变化而出现新的情况,因此,有必要在庭审最后一项增加检察官发表出庭意见的程序作为宣读抗诉书程序的补充,同时提出再审庭审监督意见。
(2)赋予检察长列席再审案件审判委员会并发表检察意见的权力。
在我国审判实践中,审判委员会在法院审判活动中发挥着重要的作用。
检察长列席由抗诉引发民事再审案件审委会是履行法律监督职责的一个重要制度。
一方面审委会能够直接听取来自监督机关的声音,避免由于只判不审而导致的只听取承办人一方意见造成偏听偏信后果的发生;另一方面便于检察机关对审委会决策程序的监督。
(二)民事检察监督方式的实践性完善
有人认为抗诉是检察机关唯一合法的监督方式,应排除其他监督方式的使用。
但是也有持不同观点,认为列举了具体的监督方式并不意味着对其他方式的排除,不列举具体的监督方式也不意味着基本原则的落空。
这里存在一个全部与部分的关系,总则涵盖了全部,分则特定了部分,未被分则特定了的部分,只要符合总则的原则和精神,则均不违背总则的规范目的。
赞同后一种观点,监督方式完善的构想与实践是在《宪法》和《民事诉讼法》总则的原则范围之内,是履行检察监督权的客观需要,有其存在的理论依据,只是需要在民事诉讼法修改过程中进一步予以明确,以消除理论界和实务界对监督方式合理性使用的误解。
为了弥补抗诉方式的不足,满足建立民事审判多元化监督体系的需求,新类型的监督方式在实践过程中开始出现并逐步推广,综合发挥各种监督手段的整体效能。
1.检察建议
所谓检察建议,是指人民检察院向人民法院或者其他有关单位提出的要求纠正错误、改进工作或者履行职责的主张与意见。
根据此概念及《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》可以将检察建议分为向人民法院提出的检察建议和向有关单位提出的检察建议。
本文从民事检察监督实践运用的角度出发,为行文方便,将检察建议分为再审检察建议和一般性检察建议,并分别进行阐述。
(1)再审检察建议
再审检察建议机制,主要是指人民检察院对一些民事、行政申诉案件,不采取抗诉方式启动再审程序,而是向人民法院提出检察建议,由人民法院自行启动再审程序进行重新审理。
再审检察建议主要是在没有抗诉权的基层检察院与同级法院之间使用较多。
根据法律规定区县级检察院只有提请抗诉权,在符合民诉法第179条第
(一)至(五)项的情况下,一般抗诉后的程序往往是下级检察院提请上级检察院抗诉,上级检察院向同级法院提出抗诉,上级法院再发挥基层法院重审。
再审检察建议的出现实现了下级人民检察院发现同级人民法院生效的裁判存在错误,直接向同级人民法院发送再审检察建议,由同级人民法院自行启动审判监督程序进行自我纠正,省去了抗诉的复杂程序,是对检察监督权实现方式的有效探索。
个案再审检察建议的运用既可以缓解检、法两家的直接矛盾冲突,又可以达到纠正错案的目的,同时也实现了司法资源的合理利用及司法成本的节约。
再审检察建议在执法理念与执法效果方面创新之处主要表现在以下三个方面:
一是监督方式的创新。
民事再审检察建议本来是在基层检察院没有抗诉权的情况下,为了缓解上级院抗诉压力,提高监督效率的无奈之选,但在实践中因为同级检法两院沟通得力,其较为柔和的监督方式易于被法院接受,反而取得了比提请抗诉更好的监督成效,逐渐在基层检察院民事监督领域推广。
二是监督观念的创新。
再审检察建议非法定监督方式,在适用之前检法两院应当有一个良好的沟通,此举缓和了民事抗诉中监督者与被监督者的对立关系,检法两院内外部监督共同作用于审判监督工作,更有利于被监督者的接受,开创了民事特色监督关系的新局面。
三是监督领域的创新。
再审检察建议在设立之初其范围一般仅限于符合抗诉条件的案件,但是再审检察建议毕竟不是抗诉,只要检法两家协商一致,其也不一定要达到抗诉的标准,局限于抗诉的范围,执行中的裁定、调解书及适用特别程序做出的裁定等,逐步纳入再审检察建议的运用范围,化解检察监督视野狭窄的窘况,延伸监督触角,弥补抗诉盲点,使得检察院再审的范围逐步回归到法律的框架之内。
因此再审检察建议的范围应当包括两种情况:
一是原判决、裁定符合抗诉条件,人民检察院与人民法院协商一致,人民法院同意再审的;二是原判决、裁定确有错误,但属于法院单方面排除的检察院抗诉范围,检察院与法院协商一致,法院愿意自行启动再审程序的。
(2)一般性检察建议
一般性检察建议的概念应与上面提到的检察建议的概念相同,但在这里排除上述以要求法院再审为目的的检察建议的理解。
一般性检察建议外延非常广泛,主要分为基于审判监督职能向法院发送的不以启动再审为目的的诉讼监督性检察建议和基于一般法律监督机关的身份,出于公益目的或者一般性法律监督的需要向法院及相关单位发送的关于改进工作、履行法律职责等非诉讼监督性检察建议。
在实践中诉讼监督性检察建议一般包括:
a.原裁判确有错误,但显著轻微,无需启动再审程序的;b.执行、调解、特别程序等领域存在的问题;c.人民法院的庭审活动违反法律规定,但不属于抗诉范围之内的。
非诉讼监督性检察建议一般包括:
a.人民法院、其他国家机关或者企业事业单位存在制度隐患的;b.人民法院、其他国家机关工作人员、企业、事业单位工作人员严重违背职责,应当追究其纪律责任的;c.在遵守法律过程中有突出贡献,建议相关部门表彰的;d.其他需要以检察建议形式提出的。
在司法实践中一般性检察建议以其灵活多变的形式对抗诉方式的局限性进行了有效的补充,其在提升执法理念与执法效果方面的作用主要体现在以下方面:
一是实现法律监督目标与社会稳定之间的平衡。
在民事检察监督过程中只要仔细审查每一件申诉案件,半数以上的案件都会存在或多或少的问题。
如,法官一人调取证据但证据双方都认可;引用法条出现偏差,但未影响裁判结果等,如果发现裁判中这些不影响结果的小问题均采取抗诉或者再审检察建议的手段,使得纠纷一次次地被提起,不利于纷争的确定,但如果视而不见,又违背检察监督的职能目标。
在这些情况下,单就一件案件或者综合类似问题向法院发送一般性检察建议,督促法院整改,杜绝问题的再次发生,是一种较为恰当的监督方式。
二是实现法律监督与促进社会管理创新之间的结合。
办案过程中,发现某些败诉单位管理、监控方面存在疏漏,对单位的管理工作提出一些可行性建议,帮助其填补管理漏洞,规范法律行为,杜绝相关问题的再次发生。
三是实现法律监督与社会公益之间的契合。
检察建议不一定拘泥于采取事后监督的方式,全国各地检察机关不断地探索检察建议在诉前、诉中监督中的作用。
如:
涉及国有资产流失案件,检察机关采取检察建议的形式督促有关国有事业单位起诉。
2.纠正违法通知
纠正违法制度是指,人民检察院在对诉讼活动进行监督的过程中,通过各种途径,发现侦查、审判、刑罚执行机关以及检察机关内部部门在诉讼活动中存在违法情形,通过口头或者书面方式,依法通知被监督机关或部门要求其纠正的一种法律监督手段。
此种监督方式近几年也被民事检察所借鉴,但由于民事诉讼与刑事诉讼性质不同,在民事领域此种监督方式运用的并不是很广泛。
其在适用中主要是针对过程的监督,而不是结果的监督,是对程序的监督,而非实体的监督。
虽然《民事诉讼法》对此种监督方式并没有规定,结合刑事诉讼领域中的法律规定和纠正违法通知的字面意义,将其在理论上理解为一种刚性的监督方式。
相对于检察建议而言,纠正违法通知更具有强制性,而相对于抗诉其又更具有灵活性与高效性。
作为一种刚性的监督手段且不拘泥于事后监督,其纠正的程序违法性事项应当被法律所确定,并要求有足够的证据能够让被监督者内心所信服,运用起来要更加慎重,在实践中根据问题的严重程度可以与检察建议配合运用,补充抗诉方式范围和手段的不足。
3.职务犯罪案件线索的发现和移送
追究枉法裁判法官的法律责任这一检察职能本身具有刑事检察和民事抗诉手段双重性质。
从201X年《民事诉讼法》实施开始,审判人员审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为就一直是检察机关提出抗诉的一项法定事由。
而根据我国《刑事诉讼法》第18条:
“贪污贿赂犯罪,国家工作人员渎职犯罪[9],……,由人民检察院立案侦查。
”检察机关应当充分利用此项权利,深挖司法不公的根源,严厉打击法官贪污受贿、枉法裁判的行为,保证审判公正。
根据高检院《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》,抗诉工作与侦查工作由不同业务部门负责,各部门应加强配合。
民事行政检察部门在审查民事行政申诉案件过程中发现审判人员犯罪线索应当积极向侦查部门移送,并在侦查过程中予以协助。
审判人员犯罪相对来说犯罪手段隐蔽,侦查难度较大,民事行政检察部门在办案同时,也要注意线索的收集,建立对口法院的执法档案,对申诉案件的审判法官登记,分析当事人不服审判的原因,是释法析理工作不当、审判能力较低还是明显带有主观偏向。
如果同一法官多次释法析理工作不当应当向该法官提出检察建议,要求其完善此方面工作;如果同一法官多份裁判错误显示其审判能力不足,应建议法院将其调离审判岗位;如果同一法官多份裁判存在明显的偏向性,应就此线索展开初查,摸排犯罪线索,并向自侦部门移送。
4.民事检察和解
民事检察和解,是指检察机关在审查民事申诉案件的过程中,经双方当事人同意,在检察机关的主持下,促进双方当事人在自愿、合法的基础上,平等协商、互谅互让,达成和解协议并主动履行,以此变更执行原裁判确定的权利义务内容。
从严格意义上说,民事检察和解不能作为一种纯正的民事检察监督方式,但近年来随着检察执法理念的转变,我们意识到办理民事申诉案件既是维护司法公正的过程,也是解决群众诉求、促进定纷止争、化解社会矛盾的过程。
检察和解从维护公正、保护诉讼双方当事人利益、纠正错误裁判的执行、定纷止争等角度上说,又与民事检察监督方式的价值取向不谋而何,因此在民事检察实践中,和解作为民事检察监督结案方式的一种被普遍运用,实现法律效果与社会效果的统一。
但在我国民事诉讼法中检察和解没有被赋予相应的效力,它不同于诉讼和解,不具有强制执行力,检察机关在促成和解后,还要监督和解协议的立即执行,如果在执行中一方当事人反悔,要立即恢复法律监督程序,不能仅以和解协议的签订作为结案的标志。
5.参与民事公益诉讼
检察机关参与民事公益诉讼是指检察机关代表国家利益和社会公共利益,在国家利益和社会公益受到损害时,作为原告或者法律辅助人依法提起或者督促、支持民事诉讼,要求法院依法裁判从而保护社会公益的一种诉讼活动。
当今世界各国检察机关在民事方面的职能主要定位于其公益性质,关于检察机关参与公益诉讼的规定见于俄罗斯、美国、法国等多国民事法典。
在我国理论界关于公益诉讼主体的争论存在多元化,主要集中于检察机关、行政机关、社会团体以及公民个人,大多数人认为“提起公益诉讼的主体应当多元化,检察机关应当在其中发挥主力作用”,检察机关有必要参与民事公益诉讼是因为其他主体有其自身的局限性。
行政机关作为政府的代表对涉及国家公益的案件提起诉讼符合其职责范畴,但是行政机关自身的利益有可能扭曲公共利益,一些损害社会公共利益以及弱势群体利益的案件有一部分是来自于政府直接或间接的不当行为,导致在此类案件中政府有可能成为被告,其不可能再作为原告提起公益诉讼。
社会团体以及公民个人力量弱小,驱动力不足,外加与私益难以区分,也不能满足对公益诉讼主体的需求。
相对来建立检察机关为主,其他主体为辅的公益诉讼主体格局是较为合适的。
现阶段检察机关参与民事公益诉讼的法律依据在于我国《宪法》第129条:
“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。
”此条可以广义地理解为检察机关在民事方面不但承担着诉讼监督的职能,而且还对有损国家和社会公共利益的行为实施法律监督。
我国《民事诉讼法》第15条:
“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。
”此条表明在现有的法律框架下,我国参与民事公诉制度的主体不排除检察机关。
检察机关作为国家利益的代表机关之一,同时又是国家法律监督机关,作为公诉主体或者辅助人参与民事公诉具备合法性与合理性。
1997年河南省南阳市方城县检察院成功办理全国第一起民事公诉案件,[11]开创了我国检察机关提起公益诉讼的先河。
检察机关参与民事公益诉讼的范围和方式应当具有法律的规制,其范围应当包括:
第一,违反国家法律规定造成自然环境破坏、污染的民事案件;第二,造成不特定多数人人身、财产损害又无力起诉或者无人起诉的案件;第三,违反社会主义市场秩序,损害国家、社会经济利益的案件;第四,其他有损国家、社会公益以及社会公序良俗的民事案件。
其方式应当包括督促起诉、支持起诉以及代表国家提出民事公诉三种方式。
四、结语
综上所述,提起抗诉是我国民事诉讼法唯一明确规定的民事检察监督方式,但由于法律规定较为原则,制度设计不够合理等原因导致该方式的监督效果并不十分理想。
检察机关在实践中探索适用的检察建议、纠正违法通知、职务犯罪案件线索的发现和移送、民事检察和解以及参与民事公益诉讼等方式虽然有效地弥补了抗诉方式的不足,但由于这些方式并未被法律所明确规定,故其效用也难以充分发挥。
因而,完善法律规定,将检察机关各项民事检察监督方式法定化、明确化是健全检察机关民事审判监督职能的重要途径。
检察机关民事检察监督方式的完善,对于强化监督效果、促进司法公正、维护社会和谐稳定具有十分重要的意义。
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