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泉州模式的启示
SAWS
STATE
ADMINISTRATIONOF
WORKSAFETY
国家安全生产监督管理总局
调查研究
第13期(总202期)2009年9月4日
“泉州模式”的启示
—福建省泉州市落实企业安全生产主体责任的实践和思考
李明凤
按:
如何把企业安全生产的主体责任真正落到实处,有效地防范生产安全事故的发生,是抓好安全生产工作的重点。
福建省泉州市从2008年6月开始,在全市范围内开展了为期三年的落实企业安全生产主体责任的行动,采取对企业安全生产进行等级评价、分类指导、滚动管理的作法,被称为“泉州模式”,福建省于去年底在全省推广了这一做法。
“泉州模式”创新了安全监管的工作载体,为解决一些地方存在的安全生产“政府急,企业不急”的难题找到了治本之策。
关键词:
安全生产主体责任落实
一、“泉州模式”的主要做法及成效
(一)以开展企业安全等级评价为切入点,推进企业安全生产主体责任的落实。
泉州市人民政府在2008年5月底印发了开展落实企事业单位安全生产主体责任三年行动方案的通知(事业单位为公益性活动场所和服务单位),要求对全市企事业单位开展安全级别评定,并通过抓巩固、提升或督促整改等措施,提高全市企事业单位的安全生产水平。
市安监部门和相关行业主管部门依据国家有关安全生产法律法规对生产经营单位的要求,制定出企事业单位安全生产级别评定标准,按照“企事业单位自查自评,乡镇(街道)初审,市、县两级行业主管部门及安监部门复核确认”的评定程序,对企事业单位进行安全生产等级评定。
从活动开始至今年6月,全市已对66278家企事业单位按照企业安全生产级别标准进行复核确认,占应参加级别评定单位的72.03%.泉州所辖的 晋江市8226家企事业单位全部完成自评和乡镇初评,8196家完成行业主管部门复核确认,占总数的99.64%。
(二)以建立安全生产函告制度和严格执法为抓手,通过一系列的约束措施,推动企业对安全生产隐患的排查和治理。
市安监部门给评为A级企业(最安全)颁发牌匾,并在当地媒体刊登“A”级单位确认公告;对评为C级企事业单位的,取消评优评先资格并由县级安委会函告企事业单位开户银行等相关部门,暂缓新建、改建、扩建和技改项目审批(核准或备案)及财政专项资金的审批。
评为D级企事业单位的,由所在地县级政府黄牌督办。
暂扣有关行政许可证照,责令其全部或局部停产停业整改,落实整改资金和限定整改期限;县级安委会函告企事业单位开户银行等相关部门;取消评优评先资格;取消所有项目审批(核准或备案);在整改限期内,仍没有达到整改要求的,由各县(市、区)政府、或开发区管委会依法予以取缔。
晋江市天益油墨公司因“未经审批,擅自变更生产场所”,“车间、仓库未通过消防审批”、“安全防火等级不达标”等7大安全问题被评为晋江首家安全生产D级(最不安全)企业。
有关部门暂扣了行政许可证照,责令其停产停业整改;给该厂所在地的银行、工商部门、土地部门发出了“企事业单位存在安全隐患函告书”。
实施这一活动以来,全市向企事业单位开户银行等单位发出函告单1478份,责令停产停业整顿328家,关闭不具备安全生产条件、整改无望的企业355家,取缔无证无照企业2107家。
(三)实行分类指导,滚动管理,依据企事业单位安全生产现状变化而改变安全级别,调动企业对事故隐患治理的积极性。
对评为A级的企业抓巩固,对评为B级的企业抓提升,对评为C、D级企业抓整改。
在企业安全生产级别评定过程中不搞一棍子打死,而是给企业整改的机会。
被评定为C、D级企事业单位的,整改后由企事业单位向乡镇政府(街道办事处)提出安全生产级别变更申请,按规定程序调整确认。
去年被评定为全市首家D级企业泉州市天益油墨发展有限公司通过认真整改,于今年6月经相关部门验收后企业安全等级由去年的D级提升到B级。
(四)严格落实各级政府和行业主管部门的责任,强力推进企业安全生产主体责任的落实。
泉州市人民政府专门制定了《关于开展落实企事业单位安全生产主体责任三年行动方案》,提出了具体的工作目标、工作步骤和工作要求。
市、县两级政府和行业主管部门都成立了工作领导小组,建立相关部门和单位的工作联席制度,形成职责分工明确的工作机制,切实加强对这一工作的组织和领导。
市政府对25个市直行业主管部门进行了职责分工,负责对各自所分管行业的企事业单位的级别评定及隐患排查整改工作进行检查、指导和督促。
市政府还将落实企业安全生产主体责任的开展情况作为一项重要内容,纳入年度安全生产目标责任制考核,所占分值占总分值50%,推动各级政府和部门对工作责任的落实。
泉州市实施落实企事业安全生产主体责任活动一年多的时间,取得了明显的成效。
一是企业安全生产的主体责任意识得到明显提高。
企业在参加等级评定活动中,通过自查自纠,从企业领导人到普通员工得到了一次安全生产的教育,企业安全生产的责任意识普遍得到增强。
通过按照评定的标准进行规范整改,企业依法生产经营更加自觉,企业安全生产的组织保障体系更加健全,各项规章制度的落实更加扎实,安全生产条件明显改善,隐患排查治理更加深入,宣传教育培训、维护职工权益、安全事故管理等各方面工作都上了新的台阶。
特别是被列为政府督办的企业,在多种约束措施的影响下,针对本单位所存在的安全生产隐患进行认真的整改。
同时,通过加大安全生产的投入,加大生产安全保障能力建设,有效地改善企业安全生产的本质条件。
二是各级政府对安全生产的监管能力进一步增强。
各级政府和相关部门在组织实施这一活动过程中,一方面,对所有生产经营企事业单位进行了一次全面的调查摸底,通过建立健全监管台帐,对本地区本行业企事业单位的安全生产状况有的放矢地实施监管,使得安全监管工作更有针对性;一方面,各级安监机构和安全保障体系建设得到进一步增强。
泉州市各县(市、区)都成立了安监局和安全生产执法大队,总编制112人,均配备了2-3部安全监察专用车辆。
全市163个乡镇(街道)都成立了安监机构并完成了委托执法工作,有698名乡镇(街道)安全监管人员经培训考试获得了执法证书,加强了基层执法队伍的力量,进一步夯实了安全生产的基础。
三是企业的安全标准化建设得到进一步的推进,企业风险管理工作不断增强。
在落实企业安全生产主体责任过程中,泉州市25个行政主管部门对自己所分管的行业的企业制定了25个企事业单位落实安全生产主体责任级别评定标准1500多条,这些标准对企事业单位的依法生产经营、安全生产的组织保障体系、宣传教育培训中、维护员工权益、落实规章制度、安全生产条件、事故排查治理、安全事故管理等八个方面进行了具体的规定,具有很强的针对性和可操作性。
以非煤矿山企业落实安全生产主体责任级别评定为例,共制定了76条标准。
在安全生产条件方面,露天开采矿山就开采设计、分台阶分层开采、露天边坡的检测评估监控措施、采场和排土场的防洪措施;地下开采矿山就开采设计、安全出口、通风系统、提升运输系统、矿井的防水、防洪措施;尾矿库就其初期坝的设计及其整体外坡比、尾矿坝最小安全超高和最小干滩长度、排水设施等各方面都制定了祥细的标准和要求。
企业在参加安全等级评定活动中,通过自查自纠和认真的整改,进一步推进了企业标准化的建设,强化了企业的风险管理,降低了企业生产事故的风险。
四是企业的安全隐患得到全面的排查和治理,安全生产的形势稳定好转。
实行这一活动以来,全市在对6万多家企业的评定过程中查出各种事故隐患67133起,全市督促整改各类安全隐患59279处,整改率88.3%。
今年1-6月,全市共排查各种隐患企业(单位)2422家,排查一般隐患3631项;其中,已整改3494项,整改率96.2%,企业的各种安全隐患大大减少,企业的本质安全大大提高。
2008年底,全市共发生各类事故5921起,同比下降22.7%;死亡813人,减少144人,下降15.1%;较大事故9起,同比减少6起。
今年1-6月,全市生产安全事故综合指数与去年同比明显下降,各类事故起数2690起,下降19.15%;死亡302人,下降29.27%;受伤2121人,下降36.36%.
二、思考与启示
“泉州模式”实施一年多的时间,明显地推动本地安全生产工作。
该活动能够取得这样的成效,给我们正在推进的安全生产“三项行动”和“三项建设”带来很大启发。
(一)“泉州模式”遵循了安全生产的客观规律,抓住了安全生产的关键环节,抓住了安全生产的“牛鼻子”。
落实企业安全生产主体责任解决了企业安全生产的内动力问题,调动了企业安全生产的积极性,实现了安全生产从“你要我抓”向“我自己要抓”的转变。
内因是事物变化的根据,外因是事物变化的条件。
政府的安全监管是做好安全生产的外部条件,但这个条件最终是通过企业内因才能发挥作用。
只有企业对安全生产的认识真正到位了,安全生产成为企业发展甚至成为企业的生死存亡不可逾越的关口时,企业领导人才能从思想上真正重视,在人力、财力、工作精力上真正投入,企业的安全生产才能取得实实在在的效果。
(二)“泉州模式”解决了安全生产的外动力的问题,拓展了安全生产监管的手段,实现了安全生产由安监部门的“单打一”向多部门“齐抓共管”的转变。
各级政府的高度重视,为企业落实安全生产的主体责任提供了坚强的保障。
负有安全监管职责的各有关部门通过制定所分管行业的企业安全等级评定标准并开展督促、检查和指导工作,财政、金融、保险等部门所配套的约束措施为促进安全监管工作形成了新的合力。
在企业安全隐患的排查和治理过程中,借助安全技术咨询机构提供安全技术服务,有效地解决了安监部门技术人员不足的问题。
总之,政府各有关部门以及社会各方面的力量共同推动,为企业落实安全生产主体责任注入了强大的动力。
(三)“泉州模式”解决了企业安全生产隐患排查治理的主体责任定位问题。
隐患排查治理是安全生产的主体性、基础性工作,是实现安全生产形势稳定好转的重要保证。
近几年来,各级安监部门在推动企业隐患排查治理方面做了大量的工作,成效显著。
但在一些地方,企业对安全隐患的排查治理不积极,存在侥幸、应付的心理。
有的地方出现由安监部门来排查企业隐患的误区,在一些事故调查处理的案例中安监人员因排查隐患不彻底而被追究责任。
这种本末倒置的现象,是一些地方隐患排查不彻底的主要原因。
作为安监部门无论是从法定的职责或者其实际能力都不能代表企业进行隐患的排查和治理,只有熟悉生产流程的各个环节并具体组织生产活动的企业才有可能把隐患排查治理真正落到实处。
泉州市的成功做法就是把隐患排查治理的责任压到了企业,并且有具体的措施进行推动,使隐患排查治理工作成为企业的自觉行动。
(四)《泉州模式》为把安全生产的控制指标任务真正落实到企业找到了一个好的形式。
我国建立安全生产控制指标体系以来,全国控制指标通过向各省级人民政府下达年度控制指标的形式进行分解,实行定量控制和考核。
省级人民政府在国家下达的控制指标基础上确定自己的控制目标,再向下进行分解。
指标体系的分解主要在政府层次和行政部门间进行,这对强化各级政府的监管责任确有很大的促进。
但是,安全生产的成败最终还要通过企业安全效果来体现。
企业安全工作是基础也是关键,工作落实不到位,控制指标就难以实现。
面对千家万户的企业,政府应该以怎样的方式把控制指标任务进行分解,形成安全生产千斤重担众人抬的工作格局?
泉州市的做法为我们提供了有益的启示。
政府通过开展企业安全等级评定以及采取的一系列约束措施,把影响企业生产安全的一些关键因素进行细化量化为评定标准,所规定的内容和考评方法明确了企业应做的工作,确定了企业应承担的安全责任。
而配套的各种约束措施,使企业特别是企业主要负责人能明显感受到安全责任的压力,从而推动企业安全责任的真正落实。
(五)“泉州模式”为我们深入推进安全生产“三项行动”和“三项建设”提供了有益的借鉴。
泉州市落实企业安全生产主体责任的做法成功之处,在于他们在贯彻落实国家安全生产的工作部署过程中,不是以文件贯彻文件,以通知落实通知,而是能够结合自己的实际,通过采取安全等级评价和相应的约束措施,不断创新工作方式,开启行之有效的工作载体,进一步调动了企业落实安全生产责任的积极性。
泉州市有十多万家民营企业,大多数为中小企业,生产技术水平比较低,工艺设备不高,抵御生产安全事故能力较差,企业的本质安全不高,而各级安监部门的监管和执法人员普遍不足,这是各级政府在进行安全监管过程中面临的客观实际。
在企业多,监管任务重的情况下,只有抓住企业的“软肋”,采取有针对性的措施,让企业急起来,动起来,才能把企业安全生产的主体责任真正落到实处,实现安全生产形势的稳定好转。
当前,全国各地正在深入贯彻落实国务院关于安全生产“三项行动”和“三项建设”的工作部署,如果各地都能象泉州市那样,把上级的指示精神与本地区、本单位的实际紧密结合,积极创新工作载体,拿出有自己特点的工作思路和对策措施,扎实地抓好安全生产责任的落实,一定收到事半功倍的效果。
本期分送:
总局党组成员、煤矿安监局领导,机关各司局,各省(区、市)及新疆生产建设兵团、计划单列市安全生产监督管理局,各省级煤矿安全监察机构,各直属事业单位
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