政府与非营利组织会计论文.docx

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-浅析行政事业单位内部控制和会计报表问题

摘要：

在政府与非营利组织中有两个突出的问题，一个是事业单位会计报表存在的问题，一个是行政事业单位内部控制问题。

在预算制度下，事业单位会计报表反映的是事业单位的预算拨款使用情况的相关信息，但缺乏财务成果的评价。

虽然财政部出台的《事业单位财务规则》使得报表使用者能够更全面的了解该单位的信息并依据此做出决策，但是在会计报表方面仍然有一些问题没有解决。

而且随着我国财务体制改革的深入，建立完善的内部控制制度已势在必行。

由于各种原因，各地实行内部控制制度的做法不一。

本文对事业单位会计报表中存在的一些问题进行分析，并提出一些改进建议并对改革方向进行分析，而且就行政事业单位在基础建设中容易出现的漏洞、问题进行阐述，对目前的内控制度进行了研究分析，并提出了建立行政事业单位内部控制制度的具体措施。

【关键词】：

事业单位会计；会计报表；行政事业；内部控制；措施

（一）基本概念：

我国对于非营利组织的界定是：

1.不以营利为目的；2.任何单位或个人不因出资而拥有非营利组织的所有权；3.收支结余不得向出资者分配；4.非营利组织一旦进行清算，清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业。

非营利组织会计主要是向资源的提供者提供信息以帮助其合理作出向非营利组织分配资源的决策。

它是为了帮助评价和实现政府及社会的公共受托责任，评价非营利组织当年的业务活动成果、提供的服务和公共产品的水平，据以作出选举和提供资金的决策。

非营利组织的会计核算分资产、负债、净资产、收入和费用等五个要素。

（二）事业单位会计报表存在的问题及改进建议和改革方向

事业单位会计报表是反映事业单位财务状况和预算执行情况的书面文件。

根据规定它包括资产负债表、收入支出表、事业支出明细表、基本支出明细表、项目支出明细表、基本数字表和会计报表附注以及收支情况说明书。

在预算制度下，事业单位会计报表的使用者主要是行政主管部门，报表所反映的是事业单位的预算拨款使用情况的相关信息，包括预算拨款是否按规定用途使用和挪用等，缺乏财务成果的评价。

但在2009年8月10日，财政部出台了《事业单位财务规则》，根据《事业单位财务规则》第5l条的规定，“事业单位报送的年度财务报告包括资产负债表、收入支出表、支出明细表、财政拨款收入支出表、基本建设收入支出表、事业基金表、专用基金表、有关附表以及财务情况说明书”。

这样就比之前规定的多了几张报表，虽然这使得报表使用者能够更全面的了解该单位的信息并依据此做出决策，但是在会计报表方面仍然有一些问题没有解决。

一、事业单位会计报表中存在的问题

（一）资产负债表方面存在的问题。

资产负债表是反映事业单位某一特定日期财务状况的会计报表。

事业单位的资产负债表主要有以下问题。

1、结构不合理。

事业单位资产负债表的编制依据是“资产+支出=负债+净资产+收入”的平衡原理，实际上并不符合资产负债表的定义。

资产负债表应当是一个静态表，是反映事业单位一

目。

收入支出表的内容由三个部分组成：

一、由上级拨入资金、自身的事业收入和其相对应的支出以及事业结余组成；二、由经营性收入、支出及经营结余组成；三、由专款的收支组成。

这样编制的收入支出表就不能够准确地反映出该事业单位某一时期的收支结余情况。

另外专款资金的收入和支出具有相对独立性，单位专项资金的收支单独列报。

专项资金余额的结转是以项目是否完工来结转余额，而不是以时间为界限的。

这样就不能够真正体现事业单位一定时期内的资金结余。

（三）不编制现金流量表。

现金流量表是以现金或现金等价物为基础编制的，反映某事业单位在一定会计期间内现金的变动情况。

现金流量表可以揭示事业单位货币资金的周转情况，也可以揭示事业单位因融资、投资而产生的货币资金变动情况。

编制现金流量表，可以更准确地反映事业单位偿债能力、支付能力、变现能力等，有利于管理层根据现金的结存情况和增减变动的情况，有效地调度和使用货币资金。

而《事业单位财务规则》中并没有要求要编制现金流量表。

而由于事业单位并非严格按收付实现制进行会计核算，所以事业单位的收支情况表不能完整地反映现金的流入、流出及增减变动情况。

二、对于事业单位会计报表的改进建议

（一）对于资产负债表的改进建议。

1、由于事业单位资产负债表的编制依据是“资产+支出=负债+净资产+收入”的平衡原理，这样内容既包括了某一时点的资产负债和净资产状况，同时又包括了某一时期的收入和支出情况。

既混淆了长期和短期会计信息的性质也加大了会计信息的模糊性。

为解决这一问题，可以将净资产要素一分为二，分列成基金要素和结余要素两个报表要素。

基金是指事业单位本身自有的滚存积累资金，它包括事业基金、固定基金、专用基金、未分配结余；结余是指事业单位一定时期内收入与支出对比的结果，它包括事业结余、经营结余。

其中基金要素为资产负债表要素，结余要素为收入支出表要素。

2、给资产负债表增设“累计折旧”、“固定资产减值准备”科目，以便于如实反映事业单位的固定资产情况。

3、增设负债情况明细表，以全面地反映事业单位负债情况，便于上级部门及时掌握事业单位的债务情况。

（二）对于收入支出表的改进建议。

收入、支出项目余额的结转应在期末，可以采用表结的办法进行结转。

另外可以在收入支出表中增设预算栏目，提供预算数与实际数相比较的信息，来反映预算执行情况。

将“拨出专款”作为资产，将“拨入专款”作为负债，将“专款支出”作为“拨入专款”的抵减项目，就能够解决各表之间的数字勾稽关系了。

（三）增加现金流量表的建议。

现金流量表是反映事业单位在报告期内现金流入的来源、现金流出的用途以及报告期末现金的余额的报表，是动态报表。

应当在事业单位会计报表中加设现金流量表。

现金流量表的结构和内容应当根据相关性原则与成本和效益原则进行设计，就是说现金流量活动应分为业务活动、投资活动和筹资活动三类，但每类项目要根据事业单位收入与支出的特点尽可能简化，并且要使填报的数据容易取得。

（四）关于改进会计报表的其他建议。

增设事业单位预算执行情况月报表，以加强对事业单位部门预算的执行和监督。

通过报表对单位各收入支出项目的预算数与实际执行数进行比较，从而看出财政部门对预算单位的拨款情况，促使财政对预算单位的拨款及时到位。

由此也可以看出预算单位的收支预算执行情况，有利于事业单位自身加强对预算的管理，积极组织收入，完成预算进度，严格按预算控制支出。

三、事业单位会计报告的改革方向

会计报告所提供的信息既要能反映事业单位对受托责任的履行情况，又要便于资源委托者作出未来资源托付的决策。

因此，事业单位会计信息的内容除了应当包括事业单位受托责任履行情况的财务状况和收支情况，还应包括资产负债表、收入支出表及附表、基建投资表、现金流量表等。

事业单位现今的会计报表体系还不够完善。

没有现金流量表是一个缺陷，随着会计信息使用者的要求、事业单位内部管理者的需要更高，出现反映事业单位在一定时期内的现金流入、流出以及净额情况的现金流量表是必然的改革趋势。

改进事业单位会计报告的整体思路大致是：

首先，增加会计信息的透明度。

其次，增加非货币信息的披露，尤其是要充分披露关于事业单位社会责任履行情况的信息，这样可以使社会公众和缴费方对会计信息有所了解。

另外，运用先进的技术来对会计信息进行处理和传递，将信息更快速及时地传递到有关人员的手中。

最后，统一规范会计报表体系，增强报表的通用性和可比性，这样可以使财政部门和主管部门能够从宏观上汇总完整的财务指标。

事业单位的改革不是短时间内就可以完成的，它和国内其他领域的改革一样也需要一个循序渐进的过程。

中央在报告中所指出的“分类推进事业单位改革”，也表明了中央对事业单位的改革要求的渐进性。

因此，对于事业单位的财务会计改革而言，应该遵循“循序推进”这一原则，以达到最终的目的。

（三）行政事业单位内部控制

内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分，是在实践中逐步产生、发展和完善起来的。

它是以一种强调以预防为主的制度，目的在于通过建立完善的制度和程序来防止错误和舞弊的发生，提高管理的效果及效率。

内部会计控制是指单位为了提高会计信息质量，保护资产的安全、完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行等而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。

内部控制包含内部会计控制，内部会计控制是内部控制的重要组成部分，是内部控制的基础。

行政事业单位的内部控制是指主要通过会计工作和利用会计信息对行政事业单位各项活动所进行的指导、调节、约束和促进等活动，以提高行政事业单位的工作效率和社会效率。

一、目前行政事业单位内部控制制度存在的主要问题

1.内控意识相对薄弱。

有的单位缺乏内部控制理念，内控意识淡薄，重事业发展，轻内部管理，甚至缺乏对内部控制知识的基本了解，尚未建立起健全有效的内控制度。

2.财务管理制度不健全。

有效的管理控制需要坚实的基础，但行政事业单位财务会计基础工作仍较薄弱，还需要进一步的强化。

有的单位没有单独制定内部的财务管理制度，管理的随意性较大。

3.资产管理和控制制度有待加强。

财务部门通常只能起到“核算”、“付款”作用，对业务来龙去脉，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解，固定资产实行政府采购制度后购置得到有效控制，但对资产的使用过程仍缺乏相关的内控制度。

行政事业单位债权、债务不像企业那样频繁发生迫使它经常核对，只是在业务发生时将其登记到账簿上，但对后期是否发生坏账、减值等了解很少。

管账不管物、管物不管账的现象严重。

4.对预算控制缺乏刚性。

预算控制是内部控制的核心环节。

部门预算有一套严格的程序和系统，是行政事业单位最重要的内部控制手段之一。

虽然行政事业单位大都实行了部门预算制度，但部门预算涵盖范围有限，预算之外的追加调整项目仍然很多，弹性较大。

追加项目越多，预算的随意性越大，权威性和约束力就越差。

5.监督考核机制不到位。

目前，内审机构大多与会计部门平行，依附于执行机构，权威性和独立性不够；在审计内容上对单位内各组织机构执行指定职能的效率评价涉及不多，无法起到监督资金的使用和管理情况。

同时，行政事业单位忽视内部会计控制制度与考核挂钩的监督机制，形成了重考核，轻内部控制的现象。

二、加强行政事业单位内部控制的措施

1.增强内部控制意识。

按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定，单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体，对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。

可以通过各级财政部门组织单位负责人进行培训学习，以及各单位财务部门在日常工作中适时宣传等多种形式，使单位负责人真正确立起对财务会计工作和内部控制制度建设的“第一责任主体”意识，重视内部会计控制制度建设，创造良好的内部控制环境。

2.健全内部会计控制制度。

通过建立和完善内部会计控制制度，加强对薄弱环节和重要岗位的控制，细化责任，做到制度管人，责任到人，形成一个相对完整，在内部控制方式、技术、手段等方面有章可循的内部会计控制体系。

首先，确定哪些岗位和职务是不相容职务；其次，要明确规定各个机构和岗位的职责权限，使不相容岗位和职务之间能够相互监督、相互制约，形成有效的制衡机制；业务流程控制是内部控制的核心环节，其控制方法的合理有效决定着控制目标的实现。

行政事业单位的各项财务收支，应该按照规定的程序进行审批和批准。

3.完善资产管理的内部控制。

在资产管理环节应建立授权批准制度，各项经济业务必须经过规定程序的授权批准，明确相关部门人员的责任、权利、义务，对各项财产物资应采取限制接近措施，严格限制XX人员对资产直接接触，定期对各项财产物资进行盘点，并将盘点结果与会计记录进行核对，出现不一致时应分析原因、查明责任、完善管理制度。

对债权、债务应督促经办人及时核对、清理，避免和减少资产流失，坏账损失需按规定程序经批准后核销。

4.完善部门预算制度。

完善部门预算制度，首先，是要进一步扩大部门预算的范围，要力争将单位的财务收支事项全部纳入部门预算的实施范围，并严格预算的调整和追加程序。

其次，是将部门预算与单位内部各处室的包干经费预算有机结合，编制内部处室的责任预算体系，并严格责任预算的考核机制。

预算编制时努力做到零基预算和细化预算，核定具体收支额度，明确各项支出的方向和用途，项目资金力求细化到具体项目。

在预算执行环节应强化预算刚性约束，防止随意超预算、扩大预算范围等行为发生。

5.强化内部审计的监督作用。

充分发挥内部审计“一审、二帮、三促进”的作用。

由于内部审计与本单位的财务内部控制处于同一环境中，对本单位财务内部控制情况比较了解，因此可以把内部会计控制作为一个专题审计项目进行，也可以将内部会计控制的各个环节作为审计对象进行单独审计，准确把握内部会计控制的薄弱环节及容易造成损失的失控点，通过有针对性的、经常性的、连续性的跟踪审计监督，帮助有关控制部门逐步加强和完善内部会计控制，使内部会计控制起到应有的作用。

6.完善内部控制制度，推进内部会计控制制度建设。

目前，行政事业单位还没有统一的内部会计控制制度，建议各行政事业单位根据自己的实际情况，在当地财政部门的指导下，结合国家已经出台的内部会计控制的相关条款的基础上，制订符合自己单位实际情况的内部会计控制制度。

国家也要尽快出台规范化的内部会计控制制度，使各行政单位在内控方式、技术、手段等方面有章可循，形成内部会计机构和岗位设置合理、职责权限划分明确、不相容职务相互分离、各岗位之间相互制约、相互监督的完善的内部会计控制制度。

7.建立财务状况预警机制，加强财务风险预测。

各行政事业单位可以借鉴国际先进经验并运用现代科技手段，逐步建立风险监控、评价和预警系统。

通过一系列指标的横向和纵向数据比较，对财务运作中潜在风险预警预报，提出控制措施，将可能萌发的财务风险予以化解。

内部控制是一项不断推陈出新、任重而道远的工作，随着时代的不断变化，内部控制制度也要跟着不断的修改，以达到其有效性，切实控制各种漏洞的发生。

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