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西部大开发中的中央财政转移支付政策研究
西部大开发中的中央财政转移支付政策研究
摘 要:
西部大开发战略实施以来,中央财政转移支付对西部地域经济的进展发挥了重要的作用,但目前也暴露出很多问题需要进一步完善。
文中从财政转移支付在均衡地域财力的必要性谈起,通过度析西部大开发中财政转移支付的现状,指出了实践中存在的要紧问题,并尝试性地提出了解决问题的计谋建议。
关键词:
西部大开发;财政转移支付;税收返还
西部大开发战略提出于1999年6月,而它真正进展于2000年。
西部地域在7年间发生了庞大的转变,取得了可喜的成绩。
本文以西部大开发以来的中央财政转移支付制度(简写为“转移支付”为研究对象,打听转移支付在西部经济进展中的作用。
一、西部大开发中转移支付的必要性
(一)解决各级政府间财力纵向不平稳,是实行转移支付制度的重要缘故
税收和债务工具划分给中央政府集中了较大部份收入。
在分税制改革之初的1994年,中央财政自给能力达166%,2000年中央财政经历改革后最艰巨的时期,自给比例降到127%,尔后,中央财力取得了稳固增加,2004年的184%是改革以来的最高水平。
与之相伴,地址财力自给水平稳固在较底的水平,始终彷徨在50%、60%的水平,2004年地址财政自给能力仅为59%。
由此可见,地址财力的收不抵支现象只能依托于中央较为丰裕的财力支持。
(二)解决地址政府间财力横向不均衡,是转移支付的另一个缘故
地域之间的财政收入依据地域经济进展水平的不同表现出了多个层次,支出也存在专门大的不同。
中央的财政转移支付在地域之间的分派也存在较大区别。
以2004年为例来讲明。
中央财政对全国31个省、市、自治区的平均补助为724元,在西部的12省市区中,广西只有621元,四川为619元,贵州恰为724元,可见西部部份地域的补助还处于较低水平。
而昔时上海市的人均财政补助高达2257元,浙江省也达到了773元。
另外,图1还告知咱们东、中、西省市地域之间在人均财政收入和支出上存在庞大不同,地域之间东多西少的局面明显。
这与西部大开发战略的实施初衷显然不符,财政转移补助支出和谐区域经济进展的政策目标难以实现。
二、西部大开发中转移支付的现状
现行的转移支付制度源于1994年的分税制改革。
当前,中央财政对地址的转移支付包括税收返还及原体制补助、专项转移支付和财力性转移支付三种形式。
随着中央财力的不断增强,中央对地址转移支付不断增加,而且这一增加的趋势依旧十分明确。
2005年中央对地址转移支付达到7330亿元,相当于1994年497亿元的14.7倍年均增加27.7%。
西部大开发政策出台以来,中央逐年加大了对西部地域的转移支付的规模。
依据转移支付的不同形式能够总结如下:
(一)税收返还和原体制补助
中央财政对地址的税收返还数额,以1993年为基期年核定;昔时中央财政从地址净上划的收入全额返还给地址;1994年以后,税收返还额在基期年基础上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税平均增加率的1∶0.3系数确信。
2004年中央对地址税收返还及原体制补助4379.1亿元,其中西部地域占20%,中部地域占23%,东部地域占57%。
2005年中央对地址的税收返还和体制性补助也达到4143.71亿元。
(二)专项补助
专项转移支付是财政转移支付中能够表现国家政策意愿的一种方式,阻碍专项转移支付的大体因素包括直接因素和间接因素:
一是人员支出因素;二是经济进展因素;三是社会进展因素;四是其他政策因素。
专项转移支付能够解决西部进展进程中的“瓶颈”,诸如交通、通信等大型基础设施的兴修问题。
专项转移支付资金具有的规模效应,必然程度上能把财政资金对西部地域的“输血”变成“造血”。
2004年中央专项补助为3423.2亿元,其中东、中、西依次所占比例为14%、52%、34%。
(三)财力性转移支付
财力性转移支付是均衡地址财政能力的一种最为直接的方式。
2005年中央财力性转移支付达到3812.72亿元,比2004年增加46.4%,其顶用于中西部地域的比例高达90%以上。
它的具体形式多种多样,此处着重谈到两种形式:
1.一样性转移支付
1995年中央财政开始对财力薄弱地域实施过渡时期转移支付方法,2002年过渡时期转移支付更名为一样性转移支付。
就全国而言,从1995年的21亿元增加到2004年745亿元;就西部而言,中央财政对西部地域的一样性转移支付规模逐年增加,从2000年的53亿元增加到2004年的369.94亿元。
2.民族地域转移支付
为配合西部大开发战略,支持民族地域进展,从2000年起实施民族地域转移支付。
民族地域转移支付的对象为民族省区和非民族省区的民族自治州。
众所周知,西部地域很多地址本身即是民族地域的聚集地,因此,一直以来西部广大民族地域取得了中央财政的大力支持。
民族地域专项转移支付资金不断增加,2000年25.5亿元,2001年33亿元,2002年39亿元,2003年55亿元,2004年达76.9亿元。
另外,还有“三奖一补”机制、取消农业税后的转移支付、调整工资转移支付等财力性转移支付形式,也在地域财力均衡上发挥着重要作用。
三、西部大开发中转移支付的问题
财政转移支付在西部大开发的实践中已经起到了踊跃作用,但在将西部地域开发推向深切的进程中也暴露出了一些问题,由于支付方式不标准等问题的存在,当前对西部地域的转移支付力度略显不够。
要紧表此刻以下四个方面:
(一)财权与事权不匹配与财政转移支付模式单一
分税制改革以来,中央政府和地址政府之间事权的下移和财权的上移形成了一对矛盾,转轨时期西部地域庞大的事权和有限的财权之间的矛盾表现十分明显。
随着地址经济的进展,地址政府治理经济活动的职责大大增加了,直接后果确实是行政费用的支出增加。
但自20世纪90年代以来,分税制改革等一系列政策的实行几乎把地址政府的财源剥蚀殆尽。
地址对中央转移支付的依托程度恰好能反映出来这种财权与事权不匹配的状况。
1994-2005年中央对地址转移支付占地址财政支出总额的比重从12.7%提高到29.3%。
其中西部地域更是由12.5%提高到51.1%,2005年以来依托程度较高的省份是青海、西藏、宁夏、甘肃、新疆,而他们恰好又都是西部的省份。
另外,当前我国均衡财力主若是中央对地址政府转移支付这一种方式,略显单一。
随着经济的进展,均衡地址财力需要中央政府付出愈来愈大的本钱,且这一支出有着较为明显的刚性特点,这就增加了中央政府的财政风险和支出压力。
其实,西方发达国家在均衡地址之间财力状况方面,还存在省际政府之间的横向转移支付这种形式,某种程度上它的运行状况相当良好。
(二)税收返还、原体制补助与专项补助规模过大
税收返还、体制补助和结算补助是目前财政转移支付的要紧内容。
税收返还违抗了公平原那么和效率原那么。
税收返还以1993年为基期年,制定税收返还基数的时候,实质上已经默许了东南沿海省市和中西部省市和老少边穷地域之间财政实力的不同。
因此,采纳税收返还方式进行转移支付,没有从全然上触及因历史、自然缘故此形成的地域间财力不同问题和各地域所能提供的公共效劳水平不同问题。
税收返还和专项补助在中央财政转移支付中的比重转变,可通过我国1999-2004年中央补助地址的细项分类加以说明。
从图2可知税收返还比例自1999年以来虽成下降之势,但最低时还维持在35%之上,仍然处于转移支付各细项分类之首。
专项转移支付也始终能够处于30%之上的水平。
二者之和虽说已从1999年87.2%的水平降到2004年的60.4%,可谓降幅庞大,但依旧占据转移支付中的绝对多数。
而有利于地域财力均衡的财力性转移支付才处于28%的水平,还不到总量的1/3。
(三)财力性转移支付有待进一步完善
财力性转移支付在均衡地域财力能发挥踊跃作用,但长期以来,咱们采纳基数法确信对不同地域的补助金额,这一方式直接致使了转移支付制度的失效。
1995年我国第一次采纳因素法这种方式进行财政转移支付,它被称为“过渡期转移支付方式”。
要紧内容有:
核定各省级地域的标准支出数,将其与1994年实有财力进行比较,凡财力不足而显现收支差额者,将其列入转移支付对象。
这种方法尽管是我国财政体制改革上的一大冲破,为转移支付制度克服人为因素干扰奠定了基础,但由于它是两个不同体制的产物,在确信这一方法时要充分考虑地址的既得利益,因此这一转移支付制度也存在许多问题。
如采纳因素法的转移支付力度有限,其占中央财政支出比例过小,同时在技术方式、阻碍因素的选择和权数的分派上还不是很完善。
(四)转移支付缺乏法律支撑和监管机制制约
我国现行财政转移支付法律制度是以《中华人民共和国预算法》和《所得税收人分享改革方案》为法律基础的。
这两部标准性文件均不是针对财政转移支付制定的专门法,充其量是对财政转移支付的法律确认。
实践中多是以行政规章作为指导依据,与财政转移支付的实际需要相距甚远。
同时咱们在实施转移支付的形式、原那么,组成转移支付制度各部份之间的关系、各自的实施目标、资金的分派方式和拨付程序上依旧缺乏有效的监督机制,财政资金利用的监督主体还不十分明确。
四、对完善西部大开发中转移支付政策的试探
(一)明晰财权与事权的划分,探讨新形势下的转移支付模式
财权与事权的不一致是分税制以后的突出问题。
为了使地址政府可不能因为缺乏财力而使事权得不到有效落实,需要试探如何丰硕地址财源。
地址有必要成立健全的税收体系,能够通过地址主体税种的构建,适当增加地址政府在税收立法、执法、司法上的一些权利。
西部地域解决这一问题任务更为繁重,能够给予西部地域地址政府更多的政策优惠,如给予地址政府扩大资源税的征收范围和提高其比例的权利等。
进一步完善共享的增值税、所得税相关事宜,保证地址财力有一个稳固的来源。
探讨创新省级之间横向转移支付方式。
德国政府采纳了一种为世人称道的成熟的横向转移支付方式,在国际上有着普遍的阻碍,咱们能够在立足国情的前提下,学习德国层次清楚、结构合理的横向转移支付方式。
或许囿于体制的缘故或是地址经济进展的水平,一时刻无法成立起严格意义上的横向转移支付,至少咱们多了一种使各方财政平稳的不同思路,待经济进一步进展,条件成熟后完全能够尝试一下这种支付形式。
(二)减少税收返还、原体制补助与专项补助的比重
降低税收返还等在转移支付中的比例有利于地域财力的均衡。
税收返还的数额庞大,每一年有3000多亿元,建议将其中的一部份拿出按因素法进行分派,而不是按地址基数方式分派。
如此能够减小税收返还所带来的扩大地域财力成效的情形,必然程度上平稳东部与中西部之间的财力状况。
与此同时,借鉴发达国家财政补助中成功的体会,降低专项补助的规模,当中央提供专项资金时,明确方向,但要减少地址的配套资金提供的比例和范围,不使专项资金流向富裕的地域造成新的不公平现象。
(三)标准财力性转移支付的方式
财力性转移支付规模有待进一步提高,随着我国体制改革的深化,采纳公式法的支付方式应成为主流方式,使它在均衡地域财力上发挥更大的作用。
同时,进一步标准“因素法”在转移支付中的利用。
依照美国等西方国家的体会和我国实际,用于增进地域经济和谐进展的转移支付,应更多地考虑地域不同因素。
这些因素能够大体归为三类:
一是自然因素,包括各地域的面积、人口、种族和气候等条件;二是经济进展水平,包括各省区人均GDP,人均财力、投资占GDP比率等变量;三是公共效劳水平因素,例如教育、卫生、基础设施等供给水平。
(四)增强转移支付的法律支持和监督机制完善
要完善相关的法律、法规,这是监督任何资金的基础。
转移支付资金也不例外。
第一,应进一步修订《预算法》,明确转移支付在预算中的地位、作用及表现形式;第二,应制定《政府间转移支付法》,明确实施转移支付的形式、原那么,资金的分派方式和拨付程序,和违背时进行惩罚的标准等;再次,能够考虑在即将出台的《西部大开发法》中明确中央财政转移支付对西部地域的优惠和少数民族地域的专门照顾。
同时,要对转移支付资金进行全进程监督,并提倡多部门的一起监督,构建起由各级人大、审计部门、财政内部监督部门和社会所组成的监督体系。
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