第二章贸易政策体制框架与目标.docx

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第二章贸易政策体制框架与目标

第二章贸易政策体制：

框架与目标

一、概述

1、支持多边贸易体系是美国贸易政策的核心。

美国政府决心抓住这一“历史机遇”，推进全面的多边协定。

美国已履行了WTO大部分的通报义务，但不包括农产品关税配额与政府采购数据的通报。

美国在履行WTO要求其修改立法的若干项裁决中取得了进展，但有几项裁定尚未完全执行。

2、被美国政府视为达到美国贸易目标的重要工具的贸易促进授权，将于2007年7月1日到期。

2007年5月，美国政府与国会领袖达成了一项贸易政策“模板”。

该模板被视为为“两党就贸易促进授权的工作开展合作开辟了道路”。

该模板包括了劳工、环境、知识产权、投资、政府采购及港口安全方面的条款。

3、美国认为，广泛的多边协议能够在全球范围内提供最好的扩展贸易与发展机遇，同时它也认为，双边与区域性贸易自由化能带来显着的收益。

有鉴于此，美国不断加入优惠贸易协定。

2008年初，美国已生效的自由贸易协定达14个，而上次审议时是7个，本届美国政府在2001年年初履新时只有3个。

美国与另外六个国家的自由贸易协定谈判已经完成，但尚未生效。

根据多个规划，美国给予发展中国家单边优惠，但以符合美国当局认为可以促进健全的政策，以及可以使受益者扩大其贸易与投资的标准为条件。

4、美国一直以来对外国直接投资给予国民待遇，但同时有特定部门考虑、审慎关切与国家安全考虑。

美国国会2007年修订了政府对某些外国直接投资进行国家安全审查的程序。

确保此修订不影响外商投资的可预见性是非常重要的。

二、机构与政策框架

5、自上次审议以来，美国贸易政策制定的机构框架未发生重大变化。

政府中负责贸易政策的部门是美国贸易谈判代表办公室（USTR），属总统办事机构组成部分。

USTR负责制定与协调美国贸易政策，监督与其他国家的谈判。

USTR负责人是美国贸易谈判代表，是美国总统的内阁成员，是其在贸易问题上的主要顾问、谈判代表与发言人。

6、USTR通过贸易政策审议小组与贸易政策工作人员委员会就贸易事务与政府其他部门磋商，这两个委员会由20个联邦机构及办公室组成,受USTR管理,并由USTR担任其主席。

国家经济委员会与国家安全委员会也是贸易政策跨部门协调机制的参与单位。

7、USTR与国会保持密切磋商。

它向国会中来自不同委员会的议员组成的国会监督小组定期汇报。

国会监督小组主席由众议院筹款委员会主席和参议院金融委员会主席担任。

8、私营部门也参与美国贸易政策制定过程，主要是通过政策咨询委员会系统，该系统组成单位包括由USTR管理的总统贸易政策与谈判咨询委员会、4个政策咨询委员会及22个技术与部门咨询委员会。

9、根据2002年两党贸易促进授权法案，国会表示，国际贸易的扩大对于国家安全、经济增长与美国实力至关重要。

此外，国会对“贸易谈判的主要目标”进行了界定,将其分门别类,归入17个标题之下。

10、美国政府与国会在2007年5月就模板达成一致。

USTR表示，该模板“为国会考虑美国与秘鲁、哥伦比亚、巴拿马与韩国签订自由贸易协定提供了清晰与合理的路径，并为两党就贸易谈判授权的工作开展合作开辟了道路”。

USTR表示，该模板将国际认可的劳工标准、多边环境协定的“特定清单”（"specificlist"）及与知识产权保护相关的“某些灵活性”加入了美国对外商签的自由贸易协定中，后者旨在确保美国的贸易伙伴“能够在培育救生药物方面的创新与推动获取救生药物之间取得合适的平衡”。

该模板还包括投资、政府采购与港口安全内容。

2007年下半年，美国国会通过并由总统签署了《美国-秘鲁贸易促进协定实施法案》。

11、2002年两党贸易促进授权法案所授予行政部门的贸易促进授权于2007年7月1日到期。

2008年初，该授权未获更新。

根据贸易促进授权，USTR须与国会紧密磋商，国会只能在一个固定时间段内同意或拒绝执行涉及相关新协定的整个法案，而不能修改。

美国政府将贸易促进授权视为实现美国贸易目标的重要工具。

12、在审议期内，受到国际贸易负面影响的工人、公司与农民可以在贸易调整救助项目（TAA）项下获得救助，该项目是根据修订后的《美国1974年贸易法案》授权生效的。

TAA于2007年12月到期，但《2008年综合拨款法案》为TAA在2008财政年度为工人提供全面救助提供了拨款。

劳工部负责TAA工人项目的运行。

救助包括收入支持、就业培训与医疗。

根据美国政府问责局，在救助项目项下提出工人救助申请的申请数从2004财政年度的2992个下降到2006财政年度的2456个。

每年大约有三分之一的申请被拒，原因主要是这部分工人没有从事生产“物品”，而这是救助项目的一个基本要求。

经劳工部批准发放救助、从而获益的工人在40万人左右。

2006年获批的救助申请主要来自纺织品、服装、电子与其它电气设备和部件等行业（计算机除外）。

13、TAA给公司发放的补助由美国商务部负责，为提高制造业企业竞争力提供项目配套资金。

2001至2006财政年度提供的资金为年均700万美元左右。

同期，各公司获得援助的年均额是48，407美元，只有一例申请遭拒。

14、TAA农民援助计划由农业部负责，为符合条件的农民提供技术援助和现金支持。

在2006财政年度审议的25项申请中有4项获批。

这包括种植康科德葡萄、金鱼草和鳄梨的208家农户。

2006财政年度在援助计划项下支付的资金共计82.5万美元。

2007财政年度无一申请获批。

三、外资体制

（一）国民待遇

15、除了出于针对某些特定领域，审慎关切和国家安全的原因，美国一直以来对外国直接投资（FDI）给予国民待遇。

美国总统可以基于国家安全考虑中止或禁止外资并购美国本土企业。

此外，属于特定部门限制的行业包括原子能项目、石油管道通道权、陆上联邦土地矿产资源开发租赁及部分捕鱼作业。

限制外国直接投资或以互惠待遇作为外国直接投资的条件的其它大部分联邦措施涉及服务业，特别是航空与海洋运输业，以及金融服务业。

国民待遇限制适用于公共研发资金资格、农业紧急贷款及涉及投资的贷款、担保与政治风险保险。

如上一次对美国所做的审议所述，限制性措施也适用于州一级，特别是在房地产与金融服务业。

（二）报告与审议要求

16、根据美国《国际投资和服务贸易调查法》规定，进入美国的FDI要履行报告要求。

收购美国农业用地也要履行上述报告要求。

17、此外，根据美国《1950年国防产品法》第721条规定（亦被称为“ExonFlorio”，即埃克森-弗罗里奥条款），美国对部分外国直接投资对国家安全的影响予以审查。

经过《2007年外国投资与国家安全法案》修改后的第721条规定了美国总统可以对“被监管的（covered）交易”进行国家安全审查的程序，这些交易包括可能“导致针对在美国从事州际商务的人实施来自外国的控制”的合并、收购与托收接管。

总统授权美国外国投资委员会（CFIUS）进行此类审查，该委员会是美国行政部门中的跨部门协调机构，由财政部部长担任主席。

《2007年外国投资与国家安全法案》给予了CFIUS法律地位，过去CFIUS只是依据行政命令执行公务。

18、2007年7月，总统签署《外国投资与国家安全法案》，同年10月24日生效。

2008年1月，总统签署行政令，指定了CFIUS的组成单位，并授权CFIUS主席指定牵头部门来审查每笔交易。

此外，财政部长正在制定规章以进一步实施上述《法案》。

政府当局注意到，规章草案将在《联邦登记》上刊登，以听取公众意见，之后才会正式公布并生效。

财长也可以在《联邦登记》上公布指导意见，指明哪些类型的外国并购会引起国家安全考虑。

19、根据第721条，当有可靠证据证明外国实体可能采取威胁美国国家安全的行动，而其它联邦法律没有提供充分与合适的权力来保护国家安全时，总统可以暂停或禁止一项被监管的交易。

总统必须在CFIUS正式调查结束后15天内根据第721条决定是否采取行动。

CFIUS的调查为期45天。

20、为确定45天的正式调查是有正当理由的，CFIUS根据涉及被监管的交易的一方自愿或CFIUS自己的决定或总统的决定启动一项审议。

该审议的法定时限是30天。

在审议相关交易时，CFIUS必须基于涉及国家安全的所有相关因素裁定交易对国家安全的影响，相关因素包括根据《外国投资与国家安全法案》增补进第721条中的示例清单。

根据《外国投资与国家安全法案》，“国家安全”包括与“国土安全”有关的内容，例如对《法案》定义的“关键性基础设施”的适用。

21、《外国投资与国家安全法案》自动规定所有导致“外国政府控制”的交易都必须接受45天的调查，除非某些高级别官员裁定交易不会危及国家安全。

在调查是否危及国家安全时，CFIUS必须考虑若干因素：

“受考察的国家是否遵守防扩散控制体制”、“该国与美国关系，特别是在反恐方面与美国的合作记录”及该国出口控制法律规章。

22、导致对于美国关键性基础设施实施控制与可能危及美国国家安全的交易也必须接受为期45天的调查。

如果美国高级别官员决定该交易不会危及国家安全，该审查可以豁免。

此外，如果CFIUS在初步审查中接收的是虚假或不准确的信息，或最初审查达成的“缓解”协定被“故意和实质性地”破坏，CFIUS可以对最初已经审查的交易再启动新的审查。

23、CFIUS在2005-2007年间共收到325例有关外资并购的自愿通报。

美国政府表示，这相当于同期在美国并购总量的不到7%。

在325起通报中，15例在CFIUS30天审查后进入到为期45天的调查阶段；另有两例由总统做出裁定，最后都同意并购。

24、根据《外国投资与国家安全法案》，CFIUS或财长指定的一家牵头单位可以与被监管的交易中的任何一方达成、修改、监督或实施相关协议，以减少该交易对国家安全的风险。

每项缓解协议都必须配有一份说明该项交易对国家安全风险影响的书面分析以作为理由。

2005-2007年间，325项通报中的37项最终达成了缓解协议。

《法案》同时新增了CFIUS详细全面的向国会通报的要求。

25、除721条款外，美国也实施产业安全规章。

这主要是要求合同方在履行涉及接触保密地区或信息的政府合同时，需要事先通过设备和人员的安全审查。

当合同方被判定由外资所有、控制或受其影响，国防部可以裁定其安全检查不合格，除非采取相关步骤，例如达成表决权信托协议，即合同方有效地取消外国股东的管理权。

（三）国际投资协定

26、美国在《服务贸易总协定》项下，就通过商业存在模式提供服务做了承诺。

此外，美国还是经合组织《资本流动自由化法典》与《国民待遇文书》的成员，后者没有法律约束效力。

27、美国与其他国家商签生效的双边投资条约共计40个（见图表II.1）。

北美自由贸易区及美国商签的大多数自由贸易区都包含独立的外商投资条款，与美国签署的其他双边投资条约实质上相同。

美国订立的双边投资条约和自由贸易区投资条款允许缔约方就特定义务做出例外。

图表II.1

截止到2008年1月美国双边投资协定

国家

生效

国家

生效

阿尔巴尼亚

1998.1.4

约旦

2003.6.13

阿根廷

1994.10.20

哈萨克斯坦

1994.1.12

亚美尼亚

1996.3.29

吉尔吉斯斯坦

1994.1.12

阿塞拜疆

2001.8.2

拉脱维亚

1996.12.26

巴林

2001.5.30

立陶宛

2001.11.22

孟加拉

1989.7.25

摩尔多瓦

1994.11.25

玻利维亚

2001.6.6

蒙古

1997.1.1

保加利亚

1994.6.2

摩洛哥

1991.5.29

喀麦隆

1989.4.6

莫桑比克

2005.3.3

刚果民主共和国

1989.7.28

巴拿马

1991.5.30

刚果共和国

1994.8.13

波兰

1994.8.6

克罗地亚

2001.6.20

罗马尼亚

1994.1.15

TableII.1（cont'd）

捷克共和国

1992.12.19

塞内加尔

1990.10.25

厄瓜多尔

1997.5.11

斯洛伐克

1992.12.19

埃及

1992.6.27

斯里兰卡

1993.5.1

爱沙尼亚

1997.2.16

特立尼达和多巴哥

1996.12.26

格鲁吉亚

1997.8.17

突尼斯

1993.2.7

格林纳达

1989.3.3

土耳其

1990.5.18

洪都拉斯

2001.7.11

乌克兰

1996.11.16

牙买加

1997.3.7

乌拉圭

2006.11.1

来源:

WTO秘书处，根据美国商务部贸易执行中心网上信息整理

28、此外，美国对外签署了32个贸易与投资框架协定。

这些协定为双边就贸易与投资政策磋商建立了机制框架。

同时，美国与40个左右的国家签署了目前仍然有效的友好、商业与航海协定，也都与投资有关。

最后一个此类协定是1966年与泰国签署的协定。

（四）国际关系

（i）世界贸易组织WTO

29、美国总统2007年贸易政策议程指出，“美国贸易政策核心是坚定支持建立在规则基础上的多边贸易体制。

”该议程还规定，美国将继续与其他世贸成员一起推动多哈发展回合谈判取得成功，以打开新的市场，创造新的有意义的贸易流动。

30、美国是WTO创始成员国。

美国参与了乌拉圭回合之后的电信与金融服务谈判；其在这些领域内的承诺附于《服务贸易总协定》第四与第五议定书。

美国还是《政府采购协定》的缔约方与《信息技术协定》的参与方。

31、美国在2005-2007年完成了大部分的通报义务，但不包括农产品关税配额与政府采购数据的通报（见表AII.1）。

美国政府表示，等联邦政府采购数据系统改造完成后，就提交其采购数据。

32、在多哈回合谈判中，美国在许多领域做出了大量贡献，包括农业、工业品与服务市场准入、反倾销、补贴、知识产权与贸易便利化。

美国在WTO争端解决机制方面也提出了几项提案。

33、自WTO创立伊始，美国在88起争端解决案中担任了起诉方，在99起中是被告方。

从2005年年中到2007年年底，美国在8起争端案中是起诉方，在10起中是被告方（见图表AII.2）。

34、自从上次审议以来，美国已采取步骤履行WTO争端解决机制（DSB）做出的裁决，但仍有几例裁定尚待执行。

《2000年连续倾销与补贴抵消法案》（伯德修正案）被《2005年赤字削减法案》所废除（第三章

（2）（vi））。

而与《美国1998综合拨款法案》第211条相关的裁定、针对部分日本热卷钢产品反倾销调查的一些方面及《美国版权法》第110（5）条等还有待执行。

美国政府指出，在2008年2月争端解决会议上，美国政府承诺与国会合作执行上述悬而未决的争端解决裁定。

35、美国政府在2007年5月宣布引用《服务贸易总协定》第21条下程序修改其减让表。

这主要是对于DSB的一项裁决所做的回应，该项裁决是就安提瓜和巴布达于2003年针对影响跨境提供博彩服务的措施提起的诉讼而做出的。

在根据第21条与安提瓜和巴布达及另6个谈判方举行完补偿谈判后，美国在2007年12月宣布，已与加拿大、欧共体与日本达成了协议。

根据《争端解决谅解》第22.2条，安提瓜和巴布达在2007年年中要求DSB授权中止在《服务贸易总协定》与《与贸易有关的知识产权协定》项下向美方做出的减让。

WTO仲裁员在2007年12月裁定，安提瓜和巴布达有权在服务和知识产权方面中止对美国履行每年价值高达2100万美元的WTO义务。

（ii）优惠与其它安排

（a）自由贸易协定

36、美国总统2007年贸易政策议程指出，虽然一个全面的多边协定对于在全球范围内扩大贸易与发展机遇来说提供了最佳机会，但双边与区域贸易自由化也能带来显着收益。

37、截止到2008年年初，美国对外已生效的自由贸易协定包括与澳大利亚、巴林、加拿大与墨西哥、智利、以色列、约旦、摩洛哥、新加坡和五个中美洲共同市场成员中的四个（萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜）及多米尼加共和国的自由贸易协定。

美国已完成、但尚未生效的自由贸易协定有：

哥斯达黎加、哥伦比亚、阿曼、巴拿马、秘鲁和韩国。

这些协定在覆盖领域和关税削减范围方面多有相似之处（详见图表AII.3）。

38、2006年，美国对自由贸易区伙伴货物出口达3770亿美元，接近美国出口总额的41%。

虽然美国向自由贸易协定伙伴国家的出口值较2004年上升了大约三分之一，但其占美国出口份额基本维持不变。

同年，美国从自由贸易区伙伴货物贸易进口达5680亿美元，约占进口总量的31%。

虽然进口绝对值上升了27%，但其所占进口总量份额自2004年以来基本维持不变。

39、在此次审议期内，美国参与的，根据自由贸易协定提起的仅有的正式的争端案件发生在北美自由贸易区协定（NAFTA）框架内。

NAFTA第19章规定了针对反倾销与反补贴最终裁定与基础性立法的两国间专家组审议机制。

以第19章规定为根据，共立案9起，审议美国机构做出的裁决（2008年1月）。

2005年和2006年各成立了6个质疑美国机构裁决的专家组，2007年则成立了3个。

自2005年，针对美国的新案子主要针对软木木材和钢铁产品。

40、与NAFTA第11章投资条款有关的争端是通过投资者-国家仲裁程序进行的。

以第11章规定为根据，针对美国的立案有两起（2008年2月）。

2005年以来，若干起以第11章规定为根据立案的案件已经结案。

其中一个案件涉及对加拿大甲醇经销与分销商造成的损害，据称是因为加利福尼亚州禁止在本州使用或销售一种汽油添加剂。

法庭在2005年8月做出了最终裁定，推翻了所有讼诉请求。

2007年7月，法庭终止了几家加拿大软木木材公司以NAFTA第11章规定为根据提起的剩余的争端案。

2008年1月，法庭以缺乏管辖权为由推翻了由100多个加拿大养牛人提起的联合申诉。

申诉方称，美国因为发现加拿大有一头奶牛患了疯牛病而在美加边界禁止从加拿大进口某种牛，这一决定使他们蒙受了损失。

41、美国正与马来西亚进行自由贸易协定谈判（2008年3月）。

与泰国和南部非洲关税同盟的自由贸易谈判已中断。

美国政府表示，美国与阿联酋决定，通过增强双边贸易与投资框架协定下的磋商进程来加深双边经济关系。

（iii）单边优惠

42、美国根据普惠制（GSP）、《非洲发展与机遇法案》（AGOA）、《加勒比盆地经济复苏法案》（CBERA）与《安第斯贸易优惠法案》（ATPA）给予单边优惠关税安排。

这些优惠以符合多项美国政策目标为条件。

43、根据普惠制，美国对部分符合条件的发展中国家的部分产品给予免税待遇。

但有1510种“进口敏感”产品不享受普惠制待遇，这包括某些鞋类、纺织品与服装、手表、电子产品、钢铁产品和玻璃制品。

此外，部分受到保障措施限制或基于国家安全考虑受限的产品也不属于普惠制范围。

2007年，受普惠制安排的免关税进口产品价值308亿美元，占美国进口总额的1.6%。

2007年安哥拉是美国普惠制的最大受益方，其次是印度、泰国和巴西。

44、“竞争性需求限制”要求，如果从某国进口的某一产品占到美国市场该产品进口总值的50%或以上，或上一年度该产品进口值超过一定门槛（2007年是1.3亿美元），就终止针对该国该项产品所给予的普惠制待遇。

但总统可以豁免该限制，使该产品继续享受免税待遇。

相关豁免在网上公布。

2006年12月，国会将普惠制延长到2008年12月31日，同时对总统取消豁免部分竞争性需求限制的权力进行了修改。

45、2006年，利比里亚与东帝汶被指定为接受普惠制待遇的最不发达的受惠国。

2006年2月，乌克兰被重新确立为普惠制接受方。

随着与美国缔结自由贸易协定的实施，巴林、摩洛哥和五个中美洲共同市场成员中的四个（萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜）及多米尼加共和国不再符合普惠制的条件。

罗马尼亚与保加利亚在2007年1月加入欧盟后也不再享受普惠制。

46、根据《非洲发展与机遇法案》（AGOA），美国给予来自于非洲撒哈拉沙漠以南符合条件的国家享受普惠制的产品及1835个额外税号的产品零关税待遇。

2006年在AGOA项下进口总额为361亿美元，较2005年增长10.4%。

2006年在AGOA项下主要进口来源地是尼日利亚，占总进口量的72%，其后是安哥拉，约占总量的13%。

AGOA项下95%的进口产品是石油产品。

2006年在AGOA项下进口服装总额达到13亿美元。

47、2006年12月，美国总统签署了《2006年非洲投资促进法案》，对于欠发达的AGOA受援国的服装进口零关税待遇延长到2012年9月，而不论其纤维或纱线源于何地。

美国将每年享受上述待遇的服装进口量控制在美国纺织品进口总量的3.5%。

如果第三国生产的纤维或纱线在AGOA受援国达到“商业数量”，美国就不再提供上述待遇。

《法案》同时规定，如果纺织品是在欠发达的AGOA受援国完整生产，且纤维或纱线也由一个或多个欠发达AGOA受援国生产，则美国也扩大对此类产品的零关税待遇。

48、2007年，美国总统指定利比里亚与毛里塔尼亚也符合AGOA受援条件。

截至2007年4月，共有26个国家有权利接受AGOA项下服装优惠待遇。

49、《加勒比盆地经济复苏法案》（CBERA），其后又被《加勒比盆地贸易伙伴法案》（CBTPA）所强化，为来自于受援国的许多产品提供零关税待遇。

CBTPA于2008年9月到期，为来自受援国的部分纺织与服装进口商品提供零关税待遇。

《2006年海地机会伙伴促进法案》强化了海地在CBERA项下的受益。

CBERA项下的进口（包括CBTPA）在2006年达到99亿美元，较2005年减少20%。

这一显着的下降反映了萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜及多米尼加共和国在多米尼加共和国—中美洲—美国自由贸易协定实施后不再享受上述优惠待遇。

CBERA2006年的进口主要是矿物燃料、甲醇及服装产品。

50、《安第斯贸易优惠法案》（ATPA）经过《安第斯贸易促进与消除毒品法案》修订后于2008年2月到期，但随后又延长到2008年年底。

在ATPA项下，来自玻利维亚、哥伦比亚、厄瓜多尔和秘鲁的广泛领域的商品享受零关税待遇。

自上次审议以来，该项目覆盖的领域没有大的变化。

2006年，ATPA项下的进口值为135亿美元，较前一年增加20亿美元。

厄瓜多尔在2006年成为ATPA项下美国进口的最大来源地，随后是哥伦比亚。

石油产品占到ATPA项下进口的68%。

51、WTO总理事会针对CBERA的豁免到2005年12月31日到期，针对ATPA的豁免在2001年12月4日就已到期。

AGOA从来不受WTO豁免条款管辖。

美国在2007年3月就三个项目提交了修订后的豁免请求。

2007年WTO货物贸易理事会讨论了上述内容，但尚未做出决定。

（iv）对贸易的援助

52、美国在其于2006年1月公布的《对外援助新战略框架》中将贸易能力建设确认为促进经济增长的优先目标之一。

美国贸易能力建设的指导性原则是项目结果的长期可持续性、当地所有权与承诺、以及捐助方协调。

53、美国政府将贸易能力建设建设活动定义为“旨在促进贸易和/或对促进一国参与国际贸易体系从事贸易行为的能力有直接关系”的活动。

美国只将特定项目中的贸易方面作为援助促贸易的承诺。

美国表示，美国对基础设施项目提供的资金中，只有很小一部分符合援助促贸易定义。

54、美国的若干机构参与了贸易能力建设。

美国政府内的部门间工作小组负责美国贸易能力建设活动的有效性与连贯性，协调这些小组的工作由USTR负责。

负责实施的两家主要部门分别是美国援助办公室（USAID）与千年挑战公司（MCC）。

MCC成立于2004年，对符合特定治理与经济指标的中低等收入国家提供援助。

而传统上USAID负责资助美国贸易能力建设的大部分援助活动。

但在2006财政年度，MCC成为最大的资助来源，占到总量的44%，而USAID只有34%。

MCC用于贸易能力建设资金中的80%都是有形的基础设施建设。

55、美国针对其贸易能力建设活动建立了公开的网上数据库。

根据