建国以来我国的财政管理体制.docx

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建国以来我国的财政管理体制

建国以来我国的财政管理体制

【摘要】财政管理是政府为了履行职能对所需的物质资源进行的决策、计划、组织、协调和监督活动，是国家对财政分配过程进行一系列管理活动的总称。

建国以来，我国的财政管理体制改革大致经历了三个阶段。

虽然我国的财政管理体制改革取得了一定的成就，但我国现行财政管理体制还不够完善，还存在着事权与支出范围划分不够科学规范、税收管理权限划分不够合理、税种划分不够合理、转移支付制度不够规范和科学、税收征管乏力税款流失严重、省直管县财政管理体制改革不够完善等诸多问题。

针对这些问题，我国还需要采取很多措施来对财政管理体制加以完善。

【关键词】建国以来财政管理体制财政管理体制完善

财政管理体制是国家管理、规范财政分配关系、划分各级政府之间的财权和财力或同级政府各财政职能机构之间职责分工的根本制度。

财政管理体制的实质是正确处理国家在财政资金分配上的集权与分权问题。

财政管理体制，一方面是一个国家经济体制的重要组成部分，是一个国家经济宏观调控作用中的核心机制，起着核心和决定作用；另一方面，又是一个国家行政管理体制的重要组成部分，属于上层建筑范畴，必须服从于国家政治体制。

尽管我国财政管理体制改革己经进入了良性循环的轨道，但仍然很不完善，存在诸多缺陷，需要进一步来改革、完善。

一、建国以来我国财政管理体制的历史沿革

自建国以来，伴随各时期经济形势的发展变化，我国财政管理体制经历过多次变动，但总的趋势是由高度集中的管理体制逐步过渡到实行各种形式的在中央统一领导下的分级管理的体制。

尽管分级管理的形式有多种，集中和分散的程度有所不同，但总的说来，各个时期实行的财政管理体制多数是同当时的政治经济形势及其发展变化的需要相适应的。

总的来说，大致分为以下三个阶段。

（一）1950～1979年的“统收统支”的财政管理体制

具体包括以下几个时期：

建国初期1949~1952年实行高度集中的财政管理体制；“一五时期”1953~1957年实行划分收支、分级管理、分类分成的财政管理体制；1958~1960年前期实行“以收定支，五年不变”的办法，后期实行“总额分成，一年一变”财政管理体制；1961~1966年实行比较集中的、收益分成上继续实行“总额分成，一年一变”的财政管理体制；以及“十年文革”时期变动不定的财政管理体制。

1.建国初期，国家实行了高度集中的财政管理体制

建国初期，国民经济已经处于崩溃的边缘，民生凋敝、通货膨胀、生产停顿、人民政府面临着一系列艰巨而繁重的任务，国家财政遇到严重的困难。

为发展生产，恢复经济，克服财政困难，只能实行高度集中的财政管理体制，由中央政府集中掌握国家收入与支出的支配权，统一管理收入，统一安排支出，即所谓的“统收统支”的财政管理制度，财政收入全部上交中央，财政支出由中央统一分配，财权和财力主要集中于中央、省、地区，县的财权很小。

2.“一五”时期，国家实行了偏于集中的分级管理的财政管理体制

1953年，我国开始进入大规模经济建设的第一个五年计划时期，此时国家的财政经济状况已经根本好转，国家的财政任务已发生了战略性的转变。

为适应经济的发展需要，我国实行中央、省（市）和县（市）三级管理财政。

在收入方面，分为中央财政和地方财政的固定收入，固定比例分成收入和中央调剂收入。

在支出方面，仍按企业、事业、行政单位的隶属关系和业务范围划分为中央预算支出和地方预算支出。

3.“大跃进”时期

从1958年开始，我国进入第二个五年计划时期。

这时国家的经济体制有较大改革，着力于扩大地方权限，财政也相应的做了改革。

中央部分企业下放地方，收入归地方，支出也随之下放，实行“以收定支”确定收支比例，五年不变。

但由于大跃进的干扰破坏，这一改革只实行了一年即告中止。

从1959年起，实行了“总额分成，一年一变”财政管理体制。

另外1959年财政管理体制把地方基本建设投资重新列入地方预算，不再由中央专案拨款，这也是与当时地方财政权力增大相一致的。

4.国民经济调整时期又实行集中统一的财政管理体制

“大跃进”的错误，加上严重的自然灾害，再加上苏联政府的背信弃义撕毁合同撤走专家使我国的国民经济发生了严重困难，国家和人民遭受了重大损失。

国家对经济进行调整，实行“调整、巩固、充实、提高”八字方针。

财政管理实行集中方式，强调“全国一盘棋”，要“上下一本帐”，要求各级财政预算安排必须逐级落实，坚持做到“当年收支平衡，略有结余”，“不打赤字预算”，整顿预算外资金。

5.十年内乱时期财政管理体制变动频繁

这一时期，国家政局动乱，为应付局面、解决当时存在的突出问题，财政管理体制也变动频繁。

“文化大革命”初期的1966年和1967年财政管理体制基本上实行了“收支挂钩，总额分成”的办法。

1968年，生产停滞，收入下降，有的省、自治区连正常的经费也保证不了，因此被迫实行“收支两条线”的办法。

1969年政局相对稳定，又恢复了

“收支挂钩，总额分成”的办法。

1970年中央开始对企事业单位适当权力下放，实行中央领导下的中央、省、县三级管理。

1971~1973年，财政管理体制实行了“收支大包干”形式，1973~1975年改变为“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干。

1976年，又恢复了以往的“收支挂钩，总额分成”的体制。

（二）1980～1993年的“分灶吃饭”财政管理体制

为适应改革开放以来我国实行的有计划的商品经济，自1980年起，在放权让利、扩大企业经营自主权和地方财权的同时，实行了“分灶吃饭”的财政包干管理体制。

这一阶段又分为以下三个时期：

1980-1984年实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制；1985-1987年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制；1988-1993年实行多种形式的财政包干分配体制。

1.国民经济第二次调整时期（1980~1984年）

这一时期为充分发挥中央和地方两个积极性，贯彻落实“调整、改革、整顿、提高”的方针，适应逐步实现四个现代化的需要，从1980年起实行“划分收支，分级包干（分灶吃饭）”的财政管理体制，按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方财政的收支范围。

2.“划分税种，核定收支，分级包干”时期（1985~1987年）

从1985年起，根据第二步利改税已经推行的状况，在总结“分灶吃饭”体制经验的基础上，国家对“分灶吃饭”体制进行了调整，在大部分省、自治区、直辖市实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。

该体制基本上按照利改税第二步改革以后的税种设置，划分各级财政收入。

为了适应近两年经济体制改革中变化因素较多的情况，有利于处理中央与地方之间的关系，在1985和1986两年内，除了中央财政固定收入不参与分成以外，可以把地方财政固定收入和中央、地方财政共享收入加在一起，同地方财政支出挂钩，确定一个分成比例，实行总额分成。

除广东、福建两省仍实行财政大包干体制外，对于少数民族自治区和视同民族自治区待遇的省，确定中央定额补助后，五年内继续实行每年递增10%的办法。

3.地方财政包干制时期（1988-1993年）

1986年以后一些经济发展比较快收入上解比例大的地区财政收入出现了滑坡现象。

为了制止财政收入滑坡现象，调动地方组织财政收入的积极性，1988年7月国务院

决定，从1988到1990年期间，在原定财政管理体制的基础上，对包干办法作如下改进，全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法。

根据各地区的具体情况，采取了收入递增包干、总额分成包干、总额分成加增长分成包干、上解额递增包干、定额上解包干和定额补助包干六种包干形式。

（三）1994至今的“分税制”的分级财政管理体制

为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展，国务院决定，从1994年1月1日起改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。

《决定》指出，近期财税改革的重点之一，就是把现行地方财政包干制改为在合理划分为中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系。

分税制改革的原则和主要内容是：

按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

此后，又逐步调整了证券交易印花税在中央与地方分享的比例，调整了金融保险营业税收入划分比例。

从2000年开始,中央决定进行农村税费改革的试点。

2002年,随着政府机构改革的全面推进,企业新财务制度的顺利实施与分税制财政管理体制的平稳运行,在基本具备必要条件的前提下,我国政府开始实施企业所得税收入分享改革,打破按企业隶属关系划分中央与地方所得税收入的做法,实行按比例分享，建立了跨地区经营集中缴库企业所得税地区间分配办法。

2004年1月1日起实施出口退税机制改革。

2006年1月1日起，全面取消了农业税。

2008年将《中华人民共和国企业所得税暂行条例》和《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》两部法律法规统一成一部所得税法，在税率等方面对内外资企业一视同仁。

在企业所得税两法合并后,中央财政又出台了跨省市总分机构企业所得税分配办法。

2009年1月1日，《成品油价税费改革方案》开始实施。

另外，近几年为了完善财政管理体制改革，也采取了一系列措施。

如：

实行“省直管县”的财政管理体制改革；理顺县乡财政关系,改革县乡财政管理体制；推进“乡财县管乡用”的财政管理方式改革；建立激励约束机制,缓解县乡财政困难等。

二、我国现行财政管理体制存在的问题

我国现行财政管理体制就是1994年以来实施的分税制分级财政管理体制。

经过十多年的实践检验，证明这一管理体制对增强政府，尤其是中央政府在市场经济中的宏观调控能力，起到了积极作用。

分税制通过大量的中央对地方的税收返还，强化了中央在上下级财政分配中的主导地位，通过对收入增量的调整，形成了有利于中央财政收入适度增长的运行机制，增强了中央财政的实力，使中央财政建立和完善转移支付制度，实行有效的横向和纵向的经济调节成为可能。

但现行的并不是彻底分税制，它本身还不完善，仍然存在着一些需要改进的问题。

（一）事权与支出范围划分还不够科学和规范

分税制改革基本维持了原来的支出范围，这样的划分格局与市场经济体制的要求还存在差距，既有中央事务要求地方政府负担支出或部分负担支出的现象，又有地方事务由中央安排支出的情况，此外，中央政府在为委托性事务或共同负担事务提供资金方面没有形成规范、统一的方法，拨款的确定存在随意性，对其使用效果也没有监督机制，资金的使用效益低下。

（二）税收管理权限划分不够合理

分税制改革的一个重要特征是“放钱大于放权”，不仅中央税、共享税而且绝大部分地方税的税收立法权、税种的开征停征权、税目税率的调整权和最基本的税收减免权均集中于中央，地方政府只能制定一些具体的实施细则、征税办法、补充规定和说明等。

地方税的征收要根据中央统一税法征收，地方没有税收立法权。

地方财政更没有发行公债的权力，亦没有主体税种。

这种高度集中的税收管理权限划分模式削弱了地方税特有作用的发挥，不利于地方政府因地制宜地处理税收经济问题，在一定程度上助长了地方上的费挤税、费代税、费多于税的现象。

（三）税种划分上存在问题

现行分税制在税种划分上有诸多混乱之处。

首先，虽然经过多次税制改革和对地方税的调整，初步形成了以营业税、房产税、土地使用税、城市维护建设税、印花税为主的地方税格局，但总的来说

以共享税源作为分税的主要形式，使真正的地方税体系无法尽早建立，地方税体系依然相当薄弱。

其次，个人所得税划归地方，这是为解决征管难度较大的一个权宜之计，虽符合现有国情，但从长期来看则具有很大的不合理性。

在许多发达国家，个人所得税是中央财政（联邦财政）的主体税种；再次，将证券交易税划分为共享税，偏离了公平原则，会招致其他地区的不满。

最后，资源税按品种分享收入会加剧地区间的财力差距，不利于国家对资源开发的宏观调控。

（四）转移支付制度不够规范和科学

现行的转移支付制度在很大程度上仍沿袭了1994年前“包干制”的不规范特点，中央对地方的专项补助的分配和使用与财政分级管理的原则不相适应，转移支付形式繁多，管理分散，还带有很大的随意性，没有科学、完善的计算公式和测算办法。

中央政府有关部门管理的某些补助地方的资金,还没有统一纳入中央对地方的转移支付范畴,与其统筹运用存在脱节。

（五）税收征管乏力，税款流失严重

从某种程度上说，强大的征管能力、有效的管理技术和手段，是决定分税制可行性和有效性的关键因素。

管理滞后使得先进的分税制得不到充分有效运行，或者管理成本太大，得不偿失。

我国分税制改革以来，由于征管乏力，各类经济组织和个人非法截留、偷逃税现象十分普遍。

税款的大量流失，严重影响了国家的财政收入和企业、公民间的税负公平。

（六）省直管县财政管理体制改革中出现的问题

省直管县财政管理体制改革中，出现了省市县三级财政之间的工作协调机制不够理顺、干部群众对省直管县财政管理体制改革的利益期望过高、市财政管理帮带县财政发展的热情降温、“省直管县”财政管理体制改革与“乡财县管”财政管理方式改革衔接不够等一系列问题。

另外省直管县财政管理体制与现行行政管理体制存在一定的矛盾，省直管县增加了省级管理成本,加宽了省级财政管理幅度,增大了管理难度，同时，实行财政方面的省直管县,市级财政的财政供养范围并没有改变,但是收入来源受到了限制,收入渠道减少,这样会带来市县之间的矛盾,给市级财政造成压力,影响市级财政的积极性，这就需要省级财政进行帮扶,最终可能会导致将负担转嫁给县级财政。

三、我国现行财政管理体制的完善

由于我国现行财政管理体制存在着如上的问题，需要采取措施来进一步完善。

（一）合理界定收支范围，健全与事权相匹配的财税管理体制

一是要根据支出受益范围等原则，依法规范中央和地方政府的支出范围。

按照公共性、市场化、引导性原则，进一步明确政府支出范围。

考虑基本公共服务均等化进程及各地的财政能力，合理确定中央与地方的负担比例，引导地方政府将公共资源配置到社会管理和基本公共服务领域。

二是要按照财权与事权相匹配的原则，保证各级政府有行使职责的财力。

要进一步调整和规范中央与地方的收入划分，扩大政府间收入划分的覆盖面。

结合政府间支出权限划分的调整及逐步将预算外收入纳入预算内管理等措施，合理调整中央与地方政府间收入划分。

按照税收属性，将容易造成税源转移和跨地区间分配不公的税种改为中央固定收入，适当调整共享税分成比例，兼顾中央政府宏观调控需要及现阶段地方政府在促进经济发展与组织收入方面的积极性，减少因市场等因素对地区间收入转移的影响，促进统一市场形成与经济发展方式转变，合理确定中央财政收入占全国财政收入的比重。

（二）确定税收管理权限在各级政府间的划分

从国外的经验看，不论是地方权限较大的美国，还是地方权限较小的日本，在中央政府掌握了主要的税收立法权的同时，为了调动地方政府的积极性、保持地方税收的相对稳定，都赋予了地方一定的税收立法权和管理权，并且以法律形式明确了地方的权限。

根据我国的实际，对于中央税，其税收立法权、征管权及收入均归中央；对于共享税，其税收立法权、征管权归中央，收入在中央、地方之间确定一个合理的比例共享；对于地方税，可以划分为三类。

第一类是将那些涉及社会收入分配公平、国家宏观调控以及与第三产业有密切联系的税种绝大部分税收立法权限划归中央，收入归地方；第二类是将那些税源较为普遍、税基不易产生地区之间转移以及涉及维护地方基础设施税种的基本法律法规的制定和颁布权、开征和停征权划归中央，实施细则的制定和颁布权、税法的解释权、税目税率的调整权、税收减免权等大部分权限划归地方，收入归地方。

第三类是将某些地方性意义极强税种的税收立法权等权限和收入全部下放给地方。

（三）确定税种在各级政府间的划分

收入在中央和地方政府之间作合理的划分，其原则是必须有利于建立一套有效的税收体系以保证各级政府财政职能的发挥。

为此，一些主要的容易引起地方政府行为扭曲的税种应为中央政府所控制，同时，为了调动地方政府的积极性，应把一些收入稳定、适于地方征管的税种留给地方。

第一，可以考虑将营业税划分为共享税，交国家税务局负责征收。

因为营业税是对第三产业起普遍调节作用的税种，划为共享税，有利于加强中央对第三产业发展的宏观调控，并且随着第三产业的发展，营业税收入的增加，中央财政收入可以增加。

第二，将个人所得税也上划中央财政，由国家税务局负责征收。

个人所得税是政府在全国范围内调节个人收入水平，公平收入分配的核心税种，由地方政府负责征收不利于实现全国范围内的公平；并且，随着个人收入水平的提高，个人所得税将是增幅较大的税种，划归地方征收，不利于中央财政收入的增加。

第三，对于证券交易税，虽然证券交易主要集中于沪、深二市，但其税源则来自于全国各地，故应划为中央税上缴中央，不再作为共享税。

第四，对于资源税，应改变按品种分享的形式，在具体研究全国资源税的分布及增长特点的基础上，确定中央和地方的分享比例。

（四）进一步完善转移支付制度，加大对中西部、民族地区的财政支持

调整现行转移支付的结构,统一、简化转移支付的形式,把现行的多种转移支付统一为两种:

均等化转移支付和专项转移支付。

一方面,扩大均等化转移支付的规模,使转移支付资金真正发挥均等地区公共服务水平的作用,加大地区间财力均衡的力度。

另一方面,压缩专项转移支付规模,精简当前繁杂的专项拨款项目,建立专项拨款的项目准入机制，减少专项拨款项目设立的随意性和盲目性。

规范资金分配的原则和程序，加强监管，提高专项资金使用效益。

扩大均等化转移支付的规模，使转移支付资金真正能发挥均等地区公共服务水平的作用，提高宏观调控能力，加大地区间财力均衡的力度。

完善目前的转移支付的计算公式。

现行财政转移支付的“基数法”改为“因素法”，即充分考虑影响地方财政收支的人口、自然、人均国民生产总值和人均财政收入，教育卫生与市政建设、特殊性等因素，通过“系数因素法”测算出各地的标准收入能力和标准支出需求，即建立起地方各级政府的标准预算，来确定中央对地方以及地方各级政府间的财政转移支付。

应当积极提高转移支付水平，充分发挥其调节区域经济差异，维护社会稳定的作用。

特别是中央对西部各省、自治区应当加大转移支付的规模

。

（五）依法治税，强化税收征管

在强化纳税人的税收法制观念和纳税意识的同时，建立健全税收法规制度，实行收入申报和财产登记制度及规范的代扣代缴制度，加强对重点行业、项目的扣缴管理，加大对偷逃税的惩罚力度。

法规健全后，关键是要提高税收征管队伍自身的素质，通过有效的激励机制和惩罚机制，促使税务人员提高业务能力，并加快税收征管电算化步伐，建立税收征管、稽核、监控体系的计算机管理网络系统。

建立国税、地税两局协调的征管系统，以降低征收成本，提高征收效率，并联合工商、银行、审计等部门，形成全社会的协税、护税网络，确保实收税额与应收税额的一致。

（六）省直管县财政管理体制的完善

对于省直管县财政管理体制的完善，应做到以下方面：

继续深化省直管县财政管理体制改革；加强对县级财政的指导和管理；进一步理顺省直管县财政管理体制改革后省、市、县三者的关系，明确省、市对县的管理职责；提高人员素质和业务水平；因地制宜，稳步推行，在实施省管县财政管理体制方面，应该根据各地区的实际情况，特别是县级经济的自身发展能力、市级财政实力、市对县的扶持力度、市县之间的经济联系程度以及产业发展的相关性等特点，采取区别对待、“宜省管则省管、宜市管则市管”的方式稳步推行，避免“一刀切”式地全面推行省管县财政管理体制；采取先易后难、分项实施、逐步完善的方式；加快“金财工程”建设；充实省县两级财政力量；完善相关配套政策措施，适当调整市级行政管理职权范围，完善省以下转移支付体系，完善相关法律法规。

随着我国社会的发展，社会主义市场经济体制改革的不断深化，我国现行的分税制财政管理体制中的问题会逐步得到解决，体制本身会更加合理、更加完善。

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