关于epc模式下政府投资项目的造价管理及风险管控的若干思考.doc

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关于EPC模式下政府投资项目的造价管理及风险管控的若干思考

一、EPC模式及我市EPC项目实施情况概述简述

工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。

工程总承包企业对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。

主要来说，工程总承包分为以下几类：

设计采购施工（EPC）/交钥匙总承包：

工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。

交钥匙总承包是设计采购施工总承包业务和责任的延伸，最终是向业主提交一个满足使用功能、具备使用条件的工程项目。

设计—施工总承包（D-B）：

工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目设计和施工，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。

根据工程项目的不同规模、类型和业主要求，工程总承包还可采用设计-采购总承包（E-P）、采购-施工总承包（P-C）等方式。

近年来，随着EPC的不断发展，又出现了设计-采购-施工-运营（EPC+O）、设计-采购-施工-融资（EPC+F）等模式。

兰溪市积极响应建设部关于推进项目总承包建设模式的号召，从2006年开始就积极探索在政府投资项目中采用EPC的雏形——代建制等新型建设模式，特别是在安置房建设、水利建设等领域已经形成一套比较成熟的代建模式，近年来，在小城镇综合整治、城市和景区亮化提升、景观园林等领域尝试了EPC模式。

EPC模式特点

EPC工程总承包与传统工程管理模式相比，能更好的降低项目成本、缩短建设周期、保证工程质量。

由于承包商能充分发挥设计的作用，有利于实现施工统筹安排，易于掌控项目的成本、进度和质量。

对业主来说合同关系比传统模式简单，组织协调工作量较小，而且责任明确，业主承担风险较低。

综合来说，EPC模式在项目管理中的优势主要体现在以下方面：

1.集中招标，降低成本。

对于项目业主来说,实行EPC工程总承包模式只需要一次集中招标,避免了传统模式下的多次招标，大大降低了交易费用。

2.业主管理简单，责任明确。

在传统的项目管理模式下，业主需要同时管理采购方、监理方、施工方，各方关系的协调对于业主来说是一个挑战，而且在这种情况下很有可能延误工程进度。

而在EPC模式下，这种现象是可以避免的，EPC模式中承包商是向业主负责的唯一责任方，在这种情况下，业主的管理沟通工作就比较简单、明确。

3.有利于优化设计。

在EPC模式中，设计、施工、采购技术人员都会参与项目设计阶段。

因此，工程在设计阶段不仅会考虑建筑、工艺流程等是否可行,同时还会从施工的难易程度、工程成本以及功能优劣等多方面进行衡量，这样的方案既满足了业主的要求又有利于施工，同时成本得到有效的控制，功能也不受影响。

4.多方面的工期保证。

在EPC模式下，设计、采购、施工各个阶段是相互衔接的，这样一来就减少了传统模式下三个阶段之间的时间空档，大大缩短了施工的工期。

同时由于设计、采购、施工是由一家承包商独立完成，企业内部协调沟通效率较高，对于项目的工期可以有更合理的安排,从而可以保证项目在规定的工期内顺利完成。

5.有利于转移项目业主风险。

在EPC模式条件下，由于承包方的工作贯彻了建筑从设计开始的全过程，项目过程的部分风险也可以通过合理的设计施工进行规避转移。

比如某江边景观绿化项目建议明确项目名称

，施工总包单位在设计中就综合考虑的防洪抗涝的因素，并根据经验针对相应情况对工序进行了合理安排，避免了由于台风、洪水等风险造成的工期延误和工程损失。

6.有利于项目目标的实现。

EPC总承包模式下由于承包商介入项目较早，工期具有更大程度的确定性，设计与施工顺利的配合使工程在质量和投资上达到很好的协调，另外,设计和采购之间经常性地交流也可以避免采购中一些不必要的损失。

总之，EPC模式融设计、采购、施工于一体，减少了项目各阶段的中间环节,使整个项目在统一的框架下展开运作，从而使目标一致、行动一致，能够保证项目目标的顺利实现。

　　三、EPC模式存在的问题及原因简析 

（1）过分依赖EPC公司，。

建设单位控制权下降。

由于传统模式是建设单位单独委托设计、监理、采购单位，而EPC模式下采用设计施工采购一体化，导致甲方建设单位对项目的把控力下降，特别是对有特殊要求的主要材料的享有定价权。

由于是由EPC公司统一设计采购，在材料的选择上甲方建设单位比较被动。

而政府投资项目的建设单位往往缺乏专业的EPC管理人才，在经验和技术上无法对EPC公司进行有效的约束，导致在项目的实施上过分依赖EPC公司。

如某城市景观建设工程中采用了大面积膜结构顶棚，经市场询价正常的膜结构价格约为300元/㎡，而EPC公司某工程由于安全及美观原因采用了一种比较特殊的进口膜结构，经市场询价需要超过1000元/㎡，对于是否要重新论证，修改设计方案，对业主提出了较大挑战，除非是建设单位从功能性的角度改变工艺，不然就很难控制造价。

（2）前期准备不充分。

目前项目普遍存在“重进度，轻绩效”的现象。

由于为了赶工加快项目实施进度，很多项目前期工作并不充分，多采用概算进行招标而非预算招标。

而且概算多采用指标法进行编制，缺少约束性的指标。

往往只是从估算批准投资额角度进行匡算，精度不高，特别是一些园林景观类的项目，由于缺少约束性的指标，概算往往只是从估算批准投资额角度进行匡算，甚至实施规模都有很大的变数，导致实际施工过程中容易出现为凑足投资额而进行不必要建设项目的现象，。

但是目前的悖论是，很多项目实行EPC的一大出发点就是程序简单前期速度快，而假如要做到前期充分，建设单位就需花费较多的精力，此时建设单位往往就不会选择，很多业主就没动力做EPC模式，所以如何做到既能程序简单又能管理精细是目前EPC模式管理的一大难题了。

　　（3）合同条款过于简单，。

国际上，EPC项目多采用菲迪克（FIDIC）总价合同。

但由于前期不充分概预算编制不精准，建设项目无法匡定合理的总价，我市现行的EPC项目多数采用单价合同，招标采用下浮率招标。

这种下浮率合同假如没有经各方认可的精确预算作为计价基础，就会成为变相的成本加酬金合同，而成本加酬金合同中最难的部分就是成本的测控。

另一方面，假如要形成经各方认可的精确预算，就容易产生与施工单位针对每一个子项，每一个施工方案进行争执的情况，影响施工进度。

而且由于招标时方案的不完善，会产生大量的市场价材料和无法定价子项，需要通过询价等方式确定价格，而因为建设单位和EPC公司专业性上的不对等，容易容易产生签证价格虚高或者无法准确询价的情况。

特别是诸如由于赶工赶工，行人行车干扰、模板摊销损失等费用，由于不发生实体工程量，且金额比较大，且事先很难合理估计和约定，往往会产生较大的争议。

（4）结算容易产生矛盾，。

现实情况下施工过程中对于不能定价的材料或费用，甲乙双方很多单位时候会采用暂定价形式搁置再议，矛盾会集中在结算阶段体现。

如现行清单项目往往对于土石方运距进行包干处理，而某EPC工程，由于合同中未确定包干运距，根据建设单位批准的施工方案，会产生十几公里的运距，但跟踪审计方提出在十几公里范围内并无土方堆积场所，各方就土方运输费用争执不下，只能以暂定价形式列入，；另如该工程由于工期紧张，长时间多次进行了赶工，完成后施工单位要求增加近百万的赶工费用而无法提供依据，由于合同中并未明确赶工费用的计费条款，导致该笔费用迟迟无法确定。

　　（5）不利于中小企业参与，。

根据建设部关于工程总承包资质的要求，我国政府对工程总承包商不仅要求其要有一定的施工资质，还要有设计资质，大大提高了工程总承包的准入门槛。

而且EPC项目的收益、质量完全取决于EPC项目承包商的经验和水平。

目前能够承担EPC大型项目的承包商还在少数，有经验和水平的EPC承包商更在少数，所以实际实施时往往较多由各个央企或者省企承建，大量民企和本地的中小企业只能承接一些分包的分部项目或者仅仅以包清工的形式参与，利润的绝大部分被大型承包商赚取，不利于地方的发展，也与中央提倡的发展民营企业和小微企业的精神相矛盾。

四、推广运用EPC模式的建议

（1）创新项目管理模式。

传统项目大多数属于“一次性业主”的项目，其管理一般采用分散式管理模式，而EPC项目往往涉及区域广、投资大、后续问题复杂，采用传统模式显然不利于项目的管理和资金的控制。

为了加强项目管理，可参考我市的PPP项目经验，组建专业的EPC管理团队，对整个全市的EPC项目的建设、运营及维护进行管理和监督。

（2）加强项目前期工作，由于目前EPC多次采用概算投资额进行招标，然后中标后进行限额设计，概算投资额对于整个项目造价控制有重大影响，需对项目的概算深度及实施类似项目的中标下浮率有全面的了解，并进行经济方案分析比对以合理确定控制价。

原则上应使招投标双方都有利润，达到双赢的目的。

所以因此建设单位要前期须详细了解项目现场。

对工程项目进行充分的了解和掌握,包括项目的地质情况、水文情况、周围交通环境、周围相关的配套设施如用水、用电,邻近建筑的情况等相关资料,为准确地匡算概算投资额做充分的准备。

招标后，建设单位需要加强对设计阶段的控制，设计阶段对整个工程造价控制具有至关重要的作用，对于工程造价的影响可能性为75%~95%，同时也是比较脆弱的一环，它容易导致整个投资计划遭到打击与破坏。

设计必须依据经过审批的可行性研究报告，或者说研究设计图纸，将施工图设计阶段的限额设计具体实施到位，严格控制设计的不合理变更，尤其是对影响工程造价的重大设计变更，以保证总投资限额不被突破项目资金合理利用。

对于设计方案的确定，可以通过方案比选、第三方评审等形式进行合理化优化，以便节约投资、降低造价。

（3）完善EPC合同条款，。

应根据EPC项目特征，结合菲迪克（FIDIC）总价合同，出台规范性合同，针对工程质量、安全、进度、变更、质量进行约束和管理。

合同中约定好风险范围，以控制项目实施过程中的变更、签证及索赔。

中标合同条款拟定需合法、合理、严谨、准确、精细、完整，避免因合同条款的漏洞和矛盾造成后期索赔或损害各方的利益。

同时可以在总价控制的基础上设立奖惩机制，激励施工单位的积极性，提出新的设计方案，或者利用新工艺和新材料减少工程投资，同时保障工程的质量和工期，根据施工方案所节约的数量来设立奖励限额，如果由于设计问题引起投资超支则按比例扣减设计费用。

（4）应加强EPC工程的全过程造价管理，。

针对EPC项目的特点，可以参考部分交通水利项目，推行分部预算制度。

由于EPC设计的独特性，施工图纸往往不是一次性出的，而且施工过程中往往有大量的修改和补充，为了控制造价，可以采用分部预算：

出一张图纸，编一份预算，通过预算审核及谈判确定一部分造价，结算时将全过程预算汇总即可。

做到价款事先约定，减少结算矛盾。

同时加强预算评审、跟踪审计、材料询价工作，积极收集和积累工程施工资料。

（5）提高中小企业参与度。

适当推出小型EPC项目，鼓励以设计单位主导，进行联合体施工。

在项目融资、工程评标等方面对中小企业进行倾斜。

，以提高中小施工企业的技术能力和管理水平。

　　综上所述，随着社会对建筑工程要求的不断提高，EPC模式作为一种新兴的工程项目管理模式，由于具有层次分明、责任明确、灵活多变等管理的多样性及先进性。

我们目前对EPC工程项目的管理水平还比较低，通过对工程项目管理的主要内容、存在的问题及解决策略进行探讨，有助于建立科学的项目管理体系，规范项目管理行为，强化监督约束机制，从而使得项目始终处于有序、高效、规范的运行状态，实现项目效益的最大化，赢得良好的社会信誉。

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