农村环境抗争事件与地方政府治理危机.docx

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农村环境抗争事件与地方政府治理危机

农村环境抗争事件与地方政府治理危机

任丙强

伴随社会转型过程中利益多元化及其矛盾，我国社会进入到一个社会冲突凸显时期。

农村因拆迁、选举和环境污染等原因而引发的上访、维权以及群体性事件也不断增加，而且农村群体参与呈现出一种无序化和暴力化的趋势。

[1]农村的群体抗争被概括为一种“依法抗争”模式[2]；或者被认为具有一定的组织化，呈现“以法抗争”特征。

[3]也有学者认为农民群体利益的表达行动具有权宜性，政治要求模糊。

[4]

　　但上述研究大多强调农民群体抗争是处于“法”的框架之内，不够重视部分农民抗争事件所具有明显的阶段性及抗争发生演变的原因。

其次，当前多数研究都集中阐释农村群体抗争发生的内在集体行动逻辑，而往往忽视外在的地方治理制度及其所塑造的行动空间。

本文主要研究农村环境抗争事件是如何从体制内走向体制外的，侧重分析地方政府是如何应对农民环境诉求，并影响农村环境抗争方式的转变。

　　一、案例比较与分析

　　本文以四个案例比较的形式讨论农村环境群体性事件。

个案选择主要考虑到两个方面：

一是个案具有一定的典型性；二是个案得到新闻媒体的关注，能够查找到充分的资料。

（一）浙江东阳画水事件。

自2001年起，浙江东阳原画溪镇政府开始建设竹溪园区，共有13家化工、印染和塑料企业。

化工厂、农药厂排出大量的废气、废水，发出难闻的气味，刺鼻又刺眼。

当地村民曾多次抗争，但问题始终没有解决。

2005年3月15日，当地村民去政府反映污染问题，有关领导没有接待。

3月20日村民在通往厂区的道路中间搭设帐篷，由老人整日整夜地守着，阻塞交通，阻挠园区扩大建设，并在村里村外醒目处都贴上：

“我要生存，我要环保”、“我们也有子孙后代”等标语口号。

4月6日，东阳市公安局发出通告，要求村民拆除帐篷。

4月10号清晨，100多辆汽车运送执法职员到达现场打算强行拆除帐篷，周边上万村民赶来，双方发生激烈冲突，造成数十人受伤。

[5]

（二）湖南浏阳镉污染事件。

自2004年3月投产以来，湖南省浏阳市镇头镇长沙湘和化工厂一直缺乏有效的环境保护措施，大量有害污水渗入地下以及排入浏阳河中，造成厂区周围树林大片枯死，农作物减产甚至绝收，部分村民相继出现全身无力、头晕、胸闷等症状。

2006年经医院诊断为体内镉含量超标。

村民多次上访、投诉等均未得到有关方面的有效答复。

他们还自发集资检测饮用水、土壤中重金属含量，在不断向有关部门反映无效的情况下，他们堵路、游行、集体向政府讨说法，直到在2009年7月30日数千名村民围堵镇政府。

事件终于开始进入救治、督查、问责阶段。

浏阳市宣布将湘和化工厂永久性关闭，切断污染源，同时对镉污染超标的村民进行医疗。

[6]

　　（三）福建泉州蜂尾事件。

2009年7月底，福建泉州泉港区蜂尾镇开始运行，不久便产生强烈臭味。

农民怀疑污水厂不是用来处理生活污水，而是违规排放石化工业废水。

农民认为身体健康和渔业生产都受到了严重影响，近几年20多位村民相继患上食道癌。

污水事件成为村民采取行动的导火索。

峰尾镇村民开始包围污水厂，破坏了厂内设施及关闭排污系统。

村民为了保持证据，据称捉住了试图偷排污水销毁证据的原污水处理厂员工。

8月31日，村民阻止政府对污水厂进行投料除臭，与当地镇领导发生冲突，并扣留了他们。

之后，泉州市、区两级紧急调集1000多名警力开展营救，但仍遭到群众阻挠，双方对峙长达数小时，最终为防止更大冲突，警方撤离现场。

[7]

　　（四）广西靖西县铝厂污染事件。

2010年7月11日，广西靖西县发生上千人的群体性事件，来自靖西县新甲乡庞凌村的村民堵塞当地国道和县城交通。

村民们穿着写满抗议字眼的衣服，并举起“还我家园，还我河流”、“净化河流，美化靖西”等大布条。

广西信发铝厂长期污染使村民长期不满。

7月11日，未与村民协商，广西信发派出挖掘机在凌晚屯的山地自行掘路，引发与村民纠纷，并发生群殴。

13日下午，一些村民组织游行，堵塞国道和县城交通，并向前来化解纠纷的干部和维护秩序的民警投掷石块。

[8]

        二、环境抗争的演变：

一个过程分析

　　从上述个案来看，农民的环境抗争存在着一个明显的过程。

大概可以分为三个阶段：

即理性的利益表达阶段、群体冲突阶段以及冲突之后的利益调整阶段。

（一）理性的利益表达阶段

　　从个案中看出，在冲突发生之前，受污染危害的农民已经经历相当长时间的抗争。

在东阳个案中，当地农民从2001年即反对农药厂，甚至还发生过冲突，直到2005年才发生了更大规模的冲突。

浏阳和靖西个案中，从环境抗争到冲突也经历了一定时间。

这说明因环境污染而产生的暴力冲突很少是突发性的，而是经过了长时间的累积。

　　当农民利益受到伤害时，他们首先是以个人或者群体形式进行利益表达，希望通过政府解决问题。

从这个意义上来看，农民环境抗争是一种就事论事的政治参与行动。

草根行动者以行动的实效作为目的，主要采取政府制度内的行政或司法手段，甚至同时使用不同方式影响政府。

[4]P17上访是目前农民普遍采用的表达方式。

上访制度是国家整合社会利益并化解社会风险的制度，同时也获得农民的认同，是在制度体系内相对容易接触到的参与渠道。

除了上访之外，投诉、分发公开信，甚至网络举报等都在这个阶段出现。

有些方式并不完全是制度化的，但都是和平与相对理性的。

在这个阶段，农民抗争的直接对象一般是产生污染的工厂，试图通过向政府求助或者施压而减少、消除污染或者要求经济利益补偿。

　　政府态度对农民之后的行动选择具有重要影响。

在选取的个案中，地方政府在面对农民利益要求时，基本上采取消极不作为的策略。

并且一旦农民的利益要求变得强烈，政府甚至可能采用压制行动。

地方政府的消极态度和行为主要有以下原因：

一是当时农民的利益表达不够强烈，政府没有意识到问题的严重性；二是地方环境治理机制存在问题，地方环保部门难以发挥作用；三是地方政府更倾向支持带来政绩、经济发展和财政收入的工厂，而忽视环境保护和农民的利益诉求；四是某些地方政府官员与企业家之间存在某些利益共谋。

无论哪种原因，在既定制度背景下，地方政府都倾向于选择无视或者压制农民的利益表达。

这表明地方政府的治理存在某种困境，即它无法或者没有动力吸纳农民的利益表达行为，也无法解决现实存在的严重问题。

　　面对农民正当利益的表达和维护，政府的无所作为和压制进一步压缩了农民的行动选择空间。

农民或者继续忍受环境污染及其带来的严重危害，或者选择更大规模的行动。

当农民“诉怨”逐渐转换为“宿怨”，不再信任地方政府，暴力化的群体冲突和危机随时可能到来。

（二）群体冲突阶段

　　当体制内的渠道无法得到地方政府的重视和回应，农民会自发地采取能够引起重视的抗争方式，抗争对象也从工厂转移到地方政府。

　　农民抗争方式逐渐升级，并且具有表演性和对抗性。

在东阳、浏阳、泉州案例中，农民采用堵塞厂区道路或者围堵工厂的方式。

东阳画水农民搭设帐篷，让老人长期驻守，阻挡厂区道路。

这种方式具有较强的对抗性，但更加具有表演性，目的在于向政府施压而解决问题。

而由一种展示型对抗转向与政府的暴力冲突，决定性的原因在于政府出动大批警察和执法人员在凌晨的强行拆除行动。

政府的行动直接导致了两者发生剧烈地暴力冲突。

　　由于村民自发行动并且没有良好的组织约束，任何官民摩擦都可能急剧转换为暴力行动。

在泉州个案中，镇政府官员与一个妇女之间的肢体冲突引起农民打伤并扣押了镇政府官员。

当这种措施有可能爆发激烈冲突时，当地政府及时撤出警察，从而化解了更大规模的暴力冲突。

因此，政府如何行动一定程度上主导了冲突的产生及其强度。

　　民众对地方政府的不信任加剧了两者之间冲突的可能性。

在浏阳镉污染案例中，直到2009年3月，浏阳市环保局承认湘和化工厂违规，但仍不承认存在镉污染。

6月份开始，群众采取堵路的方式表达意见，政府采取各种措施进行问责和善后赔偿。

此时，民众已经不再信任地方政府。

虽然当地政府为村民体检和提供经济补偿，并且宣布永久关闭化工厂，却没有平息民众的情绪。

在泉州污染事件中民众对政府的不信任更加明显。

泉港区政府准备对污水处理厂进行投料除臭，但民众认为这是在变相“销毁污染证据”。

[7]P48在这种情况下，最终演化为政府与民众的对立和冲突。

地方政府的某些行为导致民众对政府的信任出现危机；民众的不信任促使其采取更加激进的手段和方式，引起上层政府的干预，争取更为彻底的目标。

民众的激进化抗争策略在一定程度上刺激了地方政府，易引发政府也采取类似的激进策略，动用警察力量来维持社会秩序。

这种博弈产生了一种两败俱伤的后果。

　　（三）冲突后的利益调整阶段

　　在所有四个案例中，农民的要求均得到不同程度上的满足。

在第一、二和四案例中，污染企业的责任人都受到处理。

在东阳和浏阳案例中，污染工厂被关闭；有些政府官员也因环境污染以及冲突事件受到处理。

同时，农民也付出了高昂代价。

在经历过不愉快的冲突之后，民众更加深了对地方政府的不信任感。

　　从上述过程，我们可以看到如下现象和规律：

首先是农民对污染的抗争是从体制内各种渠道开始的，从体制内走向体制外并最终导致暴力冲突是一个较长的时间过程；其次，农民抗争方式的逐渐升级在于其利益表达并没有得到政府积极回应，不能纳入制度化的途径之中。

第三，农民最初的抗争对象都是产生污染的工厂，然而地方政府的行为致使民众把矛头从工厂转移到政府；第四，农民对地方政府的不信任在对抗升级中扮演了重要角色。

      三、地方政府的治理困境

　　地方政府的治理困境主要表现为地方利益结构失衡、政府能力下降以及信任危机。

这三种因素的相互作用影响地方政府的行为，也推动着农民的环境抗争方式的转化。

（一）利益结构困境

　　地方政府在当前治理中面临着包括自身在内的多元利益主体，而政府和企业因利益的一致性而结成“利益同盟”。

在我国改革开放之后，传统的“政企合一”体制逐渐被打破，两者界限开始清晰。

然而，中央政府的“放权”促成了一种“压力型体制”。

[9]中央政府通过对地方政府的各种经济指标考核而实施控制，这是地方政府促进经济发展的动力，也是地方政府只重视GDP，忽视环境保护的根源。

随着中央政府的分权，地方政府拥有发展地方经济的主导权，它们更加关注地方的短期利益。

分权没有缓和而是加剧了环境污染。

[10]中央政府的经济压力以及地方政府越来越强大的经济自主权使得地方政府采取“机会主义”策略，即更倾向于支持企业发展，而忽视环境、民生等方面。

其次，当前地方政府面临着严重的财政压力，“迫使地方政府只能转向工商企业，也即政府必须着力培育和壮大企业，以扩大税源和财源。

”[11]第三，在这种情况下，地方政府之间也存在着激烈的经济发展竞争，招商引资成为地方政府的主要工作。

各地都在千方百计地为企业提供各种优惠措施，而不惜降低环境标准。

另外，地方政府自主权的扩大和不受约束，为政府官员向企业寻租提供了广阔空间。

　　因此，中央政府的经济考核压力、分权、财政压力、地方竞争以及寻租腐败因素都使得地方政府与企业在利益方面具有高度的一致性，并有可能形成某种默契的制度化利益联盟。

传统的“政企合一”开始转变成为一种新的政企联合关系，张玉林教授称之为“政企一体化开发机制”[11]。

地方政府在利益调整过程中，难以保证其公正性和“中立性”，而是陷入到复杂的利益纠葛之中，本身是利益网络中的一方，并且与其他各方利益存在着冲突和联合。

地方政府对污染企业的不作为及其对农民环境抗争的压制正是利益结构不均衡的体现。

这种内在利益结构困境是政府难以在环境治理中发挥作用的根本原因。

　　在浏阳案例中，葛家乡副乡长熊赞辉在湘和化工厂投资入股，并收受这个厂法人代表贿赂；[12]在靖西案例中，政府与企业之间的利益联盟关系更加突出。

广西信发公司的总经理赵廷勇挂职靖西县委副书记，并主管工业。

广西政协副主席梁春禄也因引进信发集团，并且庇护工厂污染而被免职。

[13]政府与企业的“零距离”是地方政府利益结构困境的明证。

在这种情况下，农民的环境诉求难以在体制内获得回应，并迫使农民的环境抗争从最初的反对污染企业，逐渐发展到反对地方政府的不作为，以及反对政府与企业的政商同盟。

因此，农民的群体抗争并不直接是一种“官民冲突”，而首先是“民企冲突”。

而在官商利益同盟的条件下，农民只有通过象征性的或者暴力性的冲突，引起外界和上级政府的注意，才能够冲破牢固的利益结构。

同时，地方政府与企业的利益结构同盟导致了农民对政府的信任危机，并且削弱了政府能力。

（二）能力危机

　　从环境抗争的个案来看，地方政府的能力局限刺激并导致了环境冲突的产生。

政府能力或者说国家能力是指“国家执行政府目标的能力，尤其是在克服实际存在或者潜在的强大社会团体之反对，或在面对经济困境的情况下而具有的能力”。

[14]本文主要强调地方政府一是无法整合不同利益，尤其是不能将弱势农民利益纳入决策；二是无法有效地战胜强大的企业集团的利益，执行严格的环境污染政策。

从这两方面来看，地方政府在过程和政策上都显著影响到农民的环境抗争及其升级。

　　首先，地方政府不能将农民的利益诉求纳入政府决策。

政府无法充分辨识或者有意忽视农民身体健康和利益所遭受的长期侵害。

从这点来看，地方政府由于制度因素、利益结构困境等原因而无法及时有效地平衡社会利益，体现出其在社会整合能力存在问题，或者说地方政府在面对强大的利益表达时，缺乏有效的反应性（responsiveness）。

当前农民的利益表达与政治参与渠道是非常有限。

上访是普遍采用的体制内利益表达方式，而效果并不明显。

农民的弱组织状态、基层党组织的弱化以及无法接触到媒体等各种因素直接压缩了农民的利益表达和利益综合渠道。

当农民不可能在政府框架之内解决问题之时，他们就可能通过极端的体制外方式来吸引上级政府或者舆论的支持。

正如阿尔蒙德和鲍威尔所说：

“当一个社会中各种成分缺乏有组织的集体，或者无法通过现存的有组织的集团充分代表自己的利益时，一个偶然的事件或一个领袖的出现都可能促发人们积蓄的不满，并会以难以预料和难以控制的方式突然爆发。

”[15]

　　其次，地方政府在治理企业污染方面体现出，政府管治能力的弱化。

在案例中，有些工厂根本没有任何环保措施，或没有经过环境评价而建设运行。

地方环保部门在人力、资金、技术等都达不到严格的环境治理要求，尤其是资金匮乏甚至使环境保护成为政府收费下的合法污染。

企业可以轻而易举地对抗地方的环保行为。

当然，地方政府某些官员也缺乏进行严格管制的意愿，体现出地方政府缺乏克服自身利益诉求的能力。

　　（三）信任危机

　　农民对基层政府的深刻不信任是激化环境冲突的一个重要因素。

这种不信任是两者长时间互动过程中累积而来的。

当农民的合理利益长期得不到关注，甚至遭到压制，他们对地方政府则产生不信任。

农民开始希望通过他们的行为引起高层政府的重视。

所以，在一定的条件下，农民的集体行动开始具有较强的表演性和对抗性。

　　在抗争过程中，农民在内部以及与外部行动者之间进行着身份的界定。

在持续的沟通中，受到污染侵害的农民因共同居住的地域以及遭受的共同伤害而形成自身的身份特征，并形成团结的身份认同。

他们将企业和地方政府视为与自身利益相冲突的“他们”。

重新的身份界定意味着农民开始将抗争对象由企业转到政府。

在深刻地信任危机之下，真相变得越来越不重要。

地方政府的任何行为都可以被农民重新解释为某种欺骗和侵害行为，所以他们不是选择相信地方政府的说法和行动，而是选择其他体制外的方式来吸引高层政府和媒体的注意。

“小闹小解决，大闹大解决”是在地方政府遭遇信任危机下，农民采取的一种激进而理性的策略。

所以，从根本上来说，信任危机导致遭受侵害的农民不向地方基层政府寻求解决问题的方案，而是希望直接寻求上级政府的支持，甚至在有些条件下，这些草根行动者会采取象征性的或者暴力性的策略，来体现自身的存在及其利益诉求。

　　地方政府的利益结构困境、能力危机和信任危机是相互联系和相互作用的。

地方政府具有独特的自身利益并与企业形成某种利益共同体，在利益分配和再分配上缺乏超然的独立性和中立性。

这既是农村环境污染恶化的一个动力，也是农民环境利益诉求受到压制的根本原因。

地方政府在经济结构中的角色削弱了其管制能力，降低了民众信任。

同时政府能力与民众信任也是相互影响的。

这体现了地方政府面临的治理困境，直接影响到农民环境抗争过程及其方式。

      四、结论

　　综合来看，地方政府的治理困境是农村环境抗争由和平到抗议，由个人到群体，从依法抗争走向暴力抗争的关键因素。

农村环境抗争开始阶段都是积极寻求体制内的或者地方政府所容忍的手段。

当这些手段失效时，才在一定条件下通过体制外的方式寻求正义，并将抗争对象转向地方基层政府。

环境冲突事件在一定程度上对地方政府施加了强大的压力，打破地方政府暂时的利益结构，并能够促使政府在政策上对受害农民利益进行倾斜和补偿。

然而，这种冲突的代价是高昂的，也直接影响到社会稳定和地方政府的执政基础。

因此，降低和解决农村环境冲突的根本途径是如何通过制度化的方式打破地方政府与企业之间的利益联盟，切断两者之间密切的利益联系，使政府在利益分配上处于一个公正和超然的地位。

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