发挥律师第三方法律服务职能作用.docx
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发挥律师第三方法律服务职能作用
发挥律师第三方法律服务职能作用
不断推进社会管理工作创新
------赴上海市杨浦区司法局挂职学习心得
遵义市司法局副局长
遵义市律师协会会长吴世禄
二○一一年七月
加强和创新社会管理,是党中央在深入分析我国基本国情和经济社会发展阶段性特征基础上做出的重大决策部署。
近期,中央、省和市高层多次召开会议研究加强和创新社会管理问题,可以说“社会管理创新”是当前各级党委、政府最为重要的工作之一。
今年5月,笔者受组织部门派遣在上海市杨浦区司法局进行为期三个月的挂职锻炼。
上海市特别是杨浦区司法行政机关多年来充分发挥司法行政职能优势,在完善和构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局方面开展了积极的尝试。
在挂职学习期间,笔者着重就杨浦区“如何发挥律师第三方法律服务职能优势,推进社会管理创新”进行了学习和思考,并形成本学习心得,旨在促进我市律师第三方法律服务工作的开展,不断推进我市社会管理工作的创新。
不当之处,敬请批评指正。
一、上海市(杨浦区)律师第三方法律服务工作情况
上海市是我国经济最发达的地区之一,相对我国其他地区而言,有最完善的市场经济构架,也是最早提出以“购买服务方式,让第三方力量参与社会管理”理念和实践的城市。
律师作为非公职人员,是第三方力量之一,在积极参与社会矛盾化解、推进社会管理创新工作中所发挥的作用和取得的成效,得到上海市党委政府领导的高度肯定。
大家普遍认识到:
以往普遍常用的“压服或动用警力”解决民众维权的方法,已不符合时代要求;而广泛聘请社会第三方参与社会管理,帮助解决矛盾纠纷,则是新形势下符合科学发展的社会管理办法。
当律师以相对独立、客观的第三方身份介入工作后,有利于把握好行政行为的合法性、合理性,有利于查明事实真相和有效化解各种矛盾纠纷。
律师第三方身份服务党委政府依法行政,服务经济发展,服务矛盾化解的过程,实际就是在不断完善“社会协同、公众参与”的社会管理格局的过程。
笔者所挂职的杨浦区是上海的高科技、纺织轻工、机电、化工、烟草的综合性工业基地,有国土面积60余平方公里,辖11个街道办事处和1镇,区内常住人口约130万。
复旦大学、同济大学等二十余所高校云集,市部级一百余家研究所,上海卷烟厂、杨树浦发电厂等国家大型企业皆落户于此。
“百年大学”、“百年工业”、“百年市政”总结了杨浦区深厚的经济、文化历史底蕴,“三区联动、创新驱动、转型发展”展示了杨浦区光明的发展前景。
2010年杨浦区被国家确定为首批国家创新型试点城区,成为上海市唯一获此殊荣的城区。
如何实现由“传统工业杨浦”向“知识创新杨浦”的转型?
如何推进历史积淀的近200万平方米的旧房改造任务?
如何处理好“创新驱动、转型发展”必然将产生的各种社会矛盾,确保社会和谐稳定?
成为区委区政府必须解决好的问题。
而作为司法行政职能部门又如何围绕中心,服务大局,发挥好职能优势,更好地服务创新型城区建设?
成为区司法局必须做好的工作。
他们通过不断促进政府购买服务工作机制的形成,运用律师第三方身份优势,服务党委政府,服务基层基础,服务社会矛盾化解,为推进社会管理创新做了大量的工作尝试,并以此作为杨浦区司法局发挥职能作用的重要突破口。
他们的主要做法是:
----遴选优秀律师,组建政府律师法律顾问团。
以政治可靠、业务精通、专业特长、经验丰富、综合素质高为条件,从全区67家律师事务所和600多名律师中遴选近20名律师组成政府律师法律顾问团,为政府及其职能部门提供相应的法律服务。
通过政府的文件要求,凡政府及职能部门涉法事项未经法律顾问审核出具书面法律意见书,均不上会研究;擅自决策造成不良后果的,将追究相关领导的责任。
具体操作:
区政府职能部门提出法律服务需求,区政府办审查同意后交区司法局具体落实。
区司法局主要负责指派具有相应专业能力的顾问团律师承办,确定支付多少顾问费,并对律师事务所和律师名义出具法律意见书进行把关。
2010年以来,共接受各类法律事务30多项,涉及起草、制作和审查各类协议,突出社会矛盾化解,企业股权转让,投融资项目及农民历史遗留问题等。
----围绕中心,服务大局,推进城市动迁工作顺利开展。
发挥律师专业优势,推进律师全程参与动迁工作,制定了《律师全程参与动迁过程的实施方案》,组织律师事务所选派律师进入动迁基地,以第三方身份参与拆迁全过程。
通过审查动迁补偿方案的合法性、合理性,设置咨询点帮助动迁户财产分割,协调动迁户内部矛盾及与指挥部的矛盾,开展现场调查,发布律师告知提示函和主动上门做好解释服务工作,宣传动迁法律,使动迁户更好地理解法律、了解政策、理清诉求,化解了一个又一个“动迁顽痼”,律师的工作得到了政府、动迁部门及广大动迁户多方肯定。
截至今年4月,“定海153街坊”246产、366户已100%完成签约,无一户被“强迁”,未发生居民集访,实现了速度、成本和稳定相统一。
“定海152街坊”328产、525户签约率超过90%。
同时,“平凉12街坊”签约率已达98.5%、“双辽支路辟通基地”签约率已达88.7%、“大桥116街坊”签约率已达93.3%等。
人民法院同期受理的因拆迁引发的民事争议大幅下降。
----跨前一步,深入基层,化解各类信访案件。
与区信访办等部门共同制定并完善引入第三方参与重大矛盾化解工作新机制。
区委、区政府将杨浦区的重信重访件(其中部分涉及动迁)委托律师事务所开展尽职调查,通过与上访人的直接接触,进一步了解了信访人的诉求和实际情况,有针对性地提出《法律意见书》,经区信访办、法制办等单位组织论证,形成《论证意见书》,再由律师向信访人表达律师意见。
律师严守中立身份,在提出《法律意见书》时充分考虑了信访人合法利益,很多人信访人表示接受律师第三方核查工作,在律师核查期间做到了不信访、不上访、不走访,大量历史遗留疑难矛盾得到有效化解。
据区信访办反馈:
自去年以来已有100余案信访案被消化处理。
同时,律师事务所还与司法所、律师还与居委会开展“双结对”活动,16家律师事务所160名律师与304个居委调委会签约,将第三方服务工作延伸到街道、社区,帮助来访群众客观分析诉求合法性和合理性,解疑释惑,引导其寻求恰当的解决途径,疏缓来访群众的情绪,配合人民调解委员会化解信访疑难纠纷。
----发挥职能优势,甘为政府服务企业进行有益的补充。
探索建立律师服务中小科技企业工作机制,采取“律所、园区、企业”三方共建方式,组织律师事务所与入驻复旦科创中心、五角场高新技术科技园,与100余家科技企业签订《免费法律顾问协议》,明确服务内容与范围,并由园区实行监督,保证服务的透明化和具体化。
各律所采用“专人负责,团队配合”的服务模式,由律所主任律师负责,其他律师配合,在园区设立“法律服务咨询点”接受企业咨询。
另外,还根据情况采取定期登门询问及不定期电话、电子邮件等方式联系,随时做好法律服务。
一年来,为园区企业提供了200余次免费法律咨询,审查了近100件员工手册、劳动合同、对外经济合同,参与谈判、出具律师函及诉讼代理服务等,切实为这些企业解决矛盾争议,处理法律事务,排除法律风险,避免了新的社会矛盾的产生。
可以肯定地说:
杨浦区司法局的上述工作取得了阶段性的明显成绩。
与此同时,上海市及其他区均不同程度地运用律师第三方法律服务,服务于社会管理创新工作,可谓异曲同工,共建和谐。
如:
为迎接2010年世博会的举行,上海市委、市政府将涉及全市11个区县782个动拆迁信访积案、111个“涉盟涉世”案件,统一部署由律师进行核查、分析、评估和提出处理法律意见书,此举更进一步促进了全市各区运用律师第三方力量化解矛盾工作的深入开展。
此外,卢湾区还通过“四定”(定准则、定内容、定团队、定责任),将律师介入区政府实事项目、聘请律师提供法律意见和法律风险评估作为实事项目实施的重要程序之一,在制度层面确立了律师参与区政府实事项目的依据和原则。
虹口区成立法律咨询委员为区法治政府建设、依法治理工作提供法律建议;开展调研活动,为区经济发展和社会建设出谋划策;就维护社会稳定、化解社会矛盾等方面的案件提出法律咨询意见。
等等。
纵观杨浦区乃至整个上海市的律师第三方服务工作,有以下经验值得总结。
一是领导重视。
市委和政府领导非常重视律师工作,俞正声书记、韩正市长等主要领导亲自会见化解社会矛盾律师先进代表并讲话,分管领导在调研工作和有关会议上经常强调律师第三方力量化解矛盾纠纷的重要性,将全市重大矛盾纠纷统一交由律师核查,并充分尊重律师的法律意见。
杨浦区委和政府的领导也非常重视律师工作,区委书记和区长亲自参加听取动迁工作汇报,并充分肯定律师第三方作用的发挥,将信访疑难案件交由律师核查等。
由于上上下下的重视,相关部门的大力支持,律师第三方参与工作的条件始终得到保障,基本形成“没有见不到的人,没有看不到的材料”的良好工作环境。
二是方法到位。
区司法局在具体工作上普遍采取了“抓重点促全面”的方法来推进工作。
将律师服务于政府依法决策,服务于化解矛盾纠纷作为工作重点,优选政治素质强,业务能力强的律师事务所及律师,主动担当社会责任。
先通过免费服务方式,集中精力做成做好一件两件实事,让有关部门实质性感受到律师的作用和对其工作的推动。
然后,大力加以宣传,进一步争取领导的信任和支持。
为了探索形成律师第三方法律服务长效机制,司法行政机关加强了督导、指导和考核,不断宣传和培育“政府购买服务”意识,从而,为建立律师第三方法律服务化解社会矛盾,推进社会管理创新长效机制,创造了条件、奠定了基础。
三是服务有保障。
一方面,政府出台专门的文件,从制度层面肯定了律师第三方参与社会管理机制的积极性,为律师参与政府实事项目提供政策保障支持。
另一方面政府领导也非常理解律师行业的实际情况,知道绝大多数律师属非公职人员,法律服务费是维系生存的主要来源。
一些领导坦言“律师也要吃饭,也要生存,长期来看,没有收入的无偿服务不能长久”,各级政府应根据财政情况安排“购买服务”预算。
通过实施“政府购买服务”,从财政上保障律师参与社会管理工作的经费投入。
仅2009年全市的信访专项核查工作,市政府就对辛勤、高效工作,出色完成任务的律师给予600余万元的报酬激励。
另外,杨浦区从2003年始,政府法律顾问团顾问费达到100万元;城市建设动迁工作,则根据动迁量大小、律师投入人数和精力,今年上半年,4个动迁基地签约的动迁法律服务费超过200万元;园区服务方面,先是律师事务所向园区需要法律服务的企业免费服务一年,逐步发展为律师事务所每与一个园区企业签订《常年法律顾问协议》,园区就向律师事务所补贴500元,解决律师必要的交通通讯费用,律师事务所在向园区承诺服务事项内不向企业收取任何费用。
与基层司法所调委会的“双结对”服务,则由街道根据工作情况,按照“先工作,后激励”的方式,年终给予一定奖励和激励。
四是抗击风险能力强。
上海市律师业早在1998年就与保险公司签订了《律师执业责任保险统保保险协议》。
在保险期间或保险合同载明的追溯期内,被保险人的注册律师在中国境内办理委托人委托的法律业务时,因过失行为未尽其业务上应尽之责任及义务,造成委托人及其利害关系人的经济损失,委托人及其利害关系人在保险期间内首次向被保险人提出损害赔偿请求,依照中华人民共和国法律应由被保险人承担的经济赔偿责任,保险人按照保险合同约定负责赔偿。
迄今为止,每次事故赔偿限额达到人民币600万元、累计赔偿限额达到4亿元、每个律师累计赔偿限额达到1500万元。
执业责任保险成为律师执业的坚强后盾,律师事务所出具的法律意见书一旦失误,被法院裁判将承担经济赔偿责任的,律师事务所及律师完全有能力依法承担相应的经济赔偿责任。
二、我市律师第三方法律服务的现状
(一)我市律师第三方法律服务的层次总体还比较低。
我市基层基础相对薄弱,人少事多矛盾突出,需要整合各种社会资源,有效地推动社会各类矛盾纠纷的化解,推进社会管理方式的创新。
律师事务所、律师在护驾经济发展的作用相对突出。
但是,把律师作为第三方力量广泛参与化解矛盾,推进社会管理方式创新还没有真正被重视。
在社会管理上仍然主要依靠行政公权力的多,而主动运用社会第三方力量作用的案例少之又少。
很多矛盾纠纷还没有真正放手委托第三方介入,而律师以第三方身份介入社会管理的面窄,深度也不够。
主要原因:
一是对第三方服务重要性认识不够,律师介入滞后。
党委、政府对律师第三方角色认识不够,普遍缺乏让第三方参与意识,太于依赖职能部门的“管控”,公众参与的程度不高。
即使让律师参与,往往也是在问题已经复杂化,而非在决策之前,一般很少给律师必要的调查、研究问题空间和时间,上会就要结果,律师仓促上阵,有时提出的法律意见太法条化、理想化,缺乏可操作性。
二是对律师职业宣传不够,导致部分认识上的偏见。
我市有部分还有财政工资的律师,但是,绝大多数律师必须通过提供法律服务获得报酬而生活。
有的部门领导片面认为,律师就是想弄点钱,让其参与会增大成本;有的甚至极端认为,律师提出这样那样的问题可能还会影响工作进度,没有“帮忙”,反而“添乱”,不如“一拍脑袋说了算”。
三是律师以第三方介入缺乏相应的机制。
政府购买服务的意识弱,缺乏有效推进律师第三方服务的制度保障,有关部门的配合不够等。
我局从2009年就开始大力推进律师服务园区、重点工程建设工作,但由于园区和项目方的配合度并不够,项目对接工作并不顺利,经过3年不懈的努力,虽然也有阶段性成效,但还远远没有达到预期。
四是律师服务能力还要进一步加强。
我市律师业还不够发达,律师的大局意识、责任意识还有待加强,主动担当社会责任,主动参与化解社会矛盾的积极性还不够。
部分律师事务所和律师还存在不规范的问题,“两结合”的管理模式还有待完善。
懂经济、懂管理的专业性律师人才还比较缺乏,律师服务的水平的质量有待进一步提高。
(二)我市律师已具备开展第三方法律服务的工作条件和基础。
一是具有律师共性的职业比较优势:
律师具有专业的法律知识和丰富的法律实践经验,广泛接触基层,了解民意,在参与政府行为中身份独立,行事中立,既能够当好政府的法律参谋,也能得到当事人的认同,让当事人更清楚地了解情况,引导当事人理性诉求,帮助消除当事人因认识的偏差而形成的对政府及其部门工作的误解,最大限度地消化社会矛盾。
二是具有较好的工作基础。
目前,全市已有35家律师事务所、300余名律师,其中,执业5年以上的律师占律师总数60%以上,各种专业特长的律师基本可保证承担起社会管理法律服务需要。
在具体的法律实务中,市、县两级政府基本都聘请了法律顾问,一些乡镇政府也聘请了法律顾问,加之还有上海市及杨浦区的做法,以及律师在诉讼法律领域作为企业破产管理人身份参与破产案件的实例,在非诉讼领域参与道路交通事故的调解的尝试,也为律师服务于社会管理创新,积累了可借鉴的经验和操作模式。
三是具有较强的抗御风险的能力。
2008年起,我市律师协会与保险公司签署了律师执业保险协议,累计赔偿限额为200万元,初步建立了律师执业保险机制。
另外,现行不同体制的律师事务所自身也具有承担民事责任的能力。
如:
合伙所、个人所是以合伙人、个人的全部财产对其债务承担责任,而国资所是以所的全部资产对其债务承担责任。
三、对我市律师第三方法律服务推进社会管理创新工作的思考
(一)切实增强对律师第三方法律服务,推进社会管理创新工作重要性的认识。
一是顺应经济发展和构建和谐社会的形势需要。
我市大力实施的工业化战略、城镇化带动及农业产业化,将涉及土地利用、城市拆迁、移民搬迁、企业改制等,由此引发的各种矛盾必然会进一步增多。
“加速发展、加快转型、推动跨越”的主基调和“三化”(工业化、城镇化、农业产业化)的发展战略,要求政府必须以超常规的手法加快发展步伐,由此形成的不稳定因素必然让地方党委政府面临前所未有的压力,律师的职业特点决定其是社会法治的“维护者”、“促进者”,法律法规的“宣传员”,矛盾纠纷的“调解员”,也是社会管理的“缓冲阀”、“润滑剂”。
因此,让律师参与,有利于发挥律师第三方专业优势,化解社会矛盾,促进社会和谐。
二是推进依法行政和法治政府建设的形势需要。
2004年,国务院《全面推进依法行政实施纲要》,明确提出了依法行政和建设法治政府的目标和任务。
2010年,国务院又出台了《关于加强法治政府建设的意见》。
推进依法行政和法治政府建设的形势逼人。
一方面,群众需求呈多元化,法治意识和维权意识在不断增强;而在利益驱动下部门权利不断扩张,公信力却不断下降。
另一方面,有的利益群体存在不同程序的“泛滥维权”,以非正常手段大闹小闹以期获得更大利益的事件不断发生。
因此,让律师参与,有利于政府处理好“政府限权”和“群众维权”的关系,更好地为法治政府建设出谋献策。
三是完善社会管理格局和推进管理创新的需要。
“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”也是中央政治局会议对社会管理创新的总要求。
律师“第三方”身份所形成的特殊地位和作用,决定其在参与社会管理工作中,是政府行为合法性、合理性的审查人,是为部门法律服务的公信人,是当事人内部矛盾纠纷的调解人,是社会普法的宣传人。
因此,让律师参与的过程,实际也是在探索有效利用各种社会资源、完善多元化的社会管理格局、不断推进社会管理工作的创新的过程。
(二)围绕中心、服务大局,全面挖掘律师第三方法律服务产品,创新社会管理工作。
一是组织律师参与政府法律顾问工作。
各级政府和部门应当根据实际需要,通过聘请律师担任法律顾问,与律师事务所签订专项法律服务协议,组织律师参与依法行政有关工作,搭建律师服务法治政府建设平台。
二是组织律师为工业园区建设和重大工程项目服务。
组织律师服务园区团队,主动与园区对接,既为园区提供法律服务,也为园区的企业提供法律服务,帮助园区和企业完善内部管理制度、合同用工制度,切实有效防范园区和企业在经营管理中的各种法律风险。
三是组织律师为新农村建设服务。
逐步推行“一村一顾问”制度,积极探索政府购买村级法律顾问服务的机制,发挥律师在城乡一体化建设中,村民自治、村庄整治、征地拆迁、农房改造、土地流转、林权体制改革、矛盾纠纷调处等领域的职能作用。
四是组织律师参与重大事项社会稳定风险分析和评估。
聘请律师参与防范法律风险,特别是重大决策拟定部门和项目报建部门要多渠道听取律师建议,把律师的审查评价和法律意见作为审批或核准的重要依据,认真加以研究,及时采纳正确意见,更加准确地鉴别社会稳定风险。
五是组织律师参与突发事件善后工作。
将律师纳入突发事件应急处置工作队伍,建立应对突发事件律师专家库,尊重律师从法律角度对突发事件的剖析,让律师参与制定改进措施,从而妥善解决处置突发事件及引发的各种矛盾纠纷。
六是组织律师参与信访工作。
各级信访机构可通过聘请律师参与信访接待,参与党委、政府领导接待日活动。
针对疑难信访积案,可委托律师调查核查,提出核查法律意见书,多方面做细信访人的工作,多渠道促成复杂疑难信访积案案结事了。
七是组织律师为动迁工作提供法律服务。
发挥律师在动迁政策制定时的咨询作用,重视律师对事实及政策法律适用的法律意见。
发挥律师在动迁工作启动后法律宣传和调解纠纷的作用,通过搭建多方参与的工作平台,让律师进行法律咨询和疏导,化解被拆迁人因涉及拆迁而产生的各类矛盾。
八是组织律师开展“结对”活动。
即律师事务所与司法所结对,律师与社区“结对”,广泛开展“送法到基层、送法进社区”活动,在广大社区和农村建立“法律服务进社区(村)工作室”。
组织律师担任人民调解组织法律顾问,指导和参与调委会调解矛盾纠纷,最大限度地把矛盾纠纷化解在基层。
等等。
(三)强化三方面的保障,确保律师第三方法律服务工作有序推进。
一是强化组织保障。
要把发挥律师第三方法律服务推进社会管理创新工作纳入依法治市工作内容,切实加强工作指导和协调,特别是在计划安排、任务部署、成效评估等方面要切实加以推进。
各有关部门要根据《中华人民共和国律师法》等法律的规定,尊重律师权益,保障律师依法履行职责,营造律师执业良好环境。
二是强化经济保障。
推行政府购买服务工作机制。
把购买律师法律服务纳入年度财政专项预算,坚持谁委托、谁支付的原则,不断强化各级政府部门购买法律服务的意识,对提供服务律师进行适当的经济补贴,确保律师第三方法律服务工作常态化开展。
三是强化风险保障。
司法行政机关及律师协会要不断完善律师执业责任保险机制,以省律师协会名义为其所属的合法执业的全部律师事务所投保。
同时,律师协会也可从会费中提取一定经费增加年保费,增强律师在开展第三方法律服务中可能所致的风险的承受能力。
(四)提高自身素质,不断增强律师第三方服务的能力和水平。
一是加强律师队伍建设。
司法行政机关和律师协会要加强“两结合”管理,建立和完善律师第三方服务社会管理工作的系列制度,以制度管事,用制度管人,对于律师服务工作中存在的不规范的问题和各种投诉,要认真受理,严肃查处,严格纠正。
敢于碰硬,不怕露丑,树立正气。
要把律师党建工作作为律师队伍建设的龙头,努力为律师充分发挥职能作用提供政治和组织保证;切实加强律师队伍社会主义法治理念教育、职业道德和执业纪律教育,确保广大律师始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上,牢固树立大局意识、责任意识。
要不断完善律师执业考核评价体系,健全案件质量评查机制,引导培育专业性、综合性律师人才,引导律师事务所向专业化、规范化、规模化发展,不断提高律师执业能力和社会管理创新的能力和水平。
二是加强培训和学习。
司法行政机关和律师协会要切实组织好律师再教育培训,重点提高实际工作技能,特别是处置各种复杂矛盾的技能。
广大律师要不断地通过学习更新知识,提升素质,应对各种复杂问题的处置。
工作中把握好角度。
找准“公正、中立、专业”的“第三方身份”。
以相对中立的身份来支持政府工作,分析矛盾症结,疏导群众诉求,赢得政府和群众信任,争取开展工作的主动性。
要把握好尺度。
坚持以事实为根据,以法律为准绳。
以法律和政策为“尺”,绝不能乱开口子。
要把握好方法。
没有调查研究就没有发言权,没有掌握基本情况就不要擅自回答实体性问题。
每一项工作都做到“三清”(基本情况清、社会关系清、利益诉求清),算清“三帐”(明份帐、情份帐、成本帐),针对不同的纠纷,采用不同的方法,处理好群众诉求。
要注意团队形象。
各律师事务所要以“专人负责+团队协作”保障服务到位,律师要以“专业+敬业+责任心”,随时跟进服务,不断塑造律师职业良好形象。
结语:
加强和创新社会管理是一项宏大的社会工程,除了职能部门要切实履行好社会管理职责外,还需要调动社会各方的力量,做好“社会协同、公众参与”这篇文章。
律师是社会管理的第三方力量,是维护社会稳定的重要社会资源,必将在加强和创新社会管理中发挥越来越积极的作用。
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