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论我国国有银行制度变迁的路径依赖
论我国国有银行制度变迁的路径依赖
摘要:
我国国有银行的经营行为服从于整体经济改革的目标,承担着对渐进改革提供金融支持的特殊职责。
既得利益集团对制度变迁需求的不足,以及国有银行对政府干预的路径依赖,使得其制度变迁滞后于经济体制改革的整体进程。
政府在国有银行改革的问题上处于两难选择的境地。
政府对所处困境的解决,依赖于包括政府自身改革、国有企业改革、市场机制完善、相关法律制度建设等内外部环境因素。
关键词:
国有银行;制度变迁;利益集团;路径依赖;政府干预
中图分类号:
F830.3 文献标识码:
A 文章编号:
1005-2674{2008)11-0053-04
由于受制度形成初始条件以及自身特殊性质的约束,我国国有银行的制度变迁呈现出明显滞后于整个宏观经济改革的特征。
寻求国有银行制度变迁滞后的原因,有利于实现其在体制内的突破。
一、国有银行的特殊性质与渐进改革中的金融支持
国有银行改革或制度变迁的滞后,导致其经营绩效的弱化,这主要是根据与商业银行相比而言的。
如果站在对国有经济提供支持的角度看,我国的国有银行为社会经济发展做出了巨大的贡献,但这也成为目前导致其向商业化经营转型困难或制度变迁滞后的根本性原因。
1、国有银行体系建立的制度初始条件与功能定位
我国国有银行制度的建立与变迁是与整个宏观经济制度的发展紧密结合在一起的。
与建国初期的高度集权的政治经济秩序相对应,国有银行制度建立的初始模式是大一统的金融体制:
政府通过国有银行垄断金融资源的控制权,它既是一个国家管理机关,同时又垄断了几乎所有金融业务。
国有银行一直代替财政行使着金融支持的功能,这在改革初期有效地弥补了财政对于改革支持的不足。
由于国有银行实际上充当了国家财政的出纳,因而在功能上它并不是一个真正意义上的独立经济实体。
可以说,国有银行在之后的改革中所面临的很多现实问题,都是由这一初始条件的制约所带来的。
进入经济转轨阶段以后,我国经济增长具有明显的投资推动的特点,国家是持续投资动力的主要来源:
通过对金融资源的管制,国家可以按自己的意图选择重点部门和产业予以金融支持,从而拉动整个国民经济的高速增长。
从这个意义上讲,我国渐进改革的成功,很大程度上是因为国家掌握了金融资源的控制权。
这对于经济增长、结构转换和经济体制平稳过渡,都发挥了重要的作用。
由此可见,从建立伊始直至现在,国有银行始终没有成为以获得利润最大化为目标前提下的自主经营、自负盈亏的金融机构。
因此,对于国有银行的绩效衡量,应包括其自身的利润绩效,以及由其为国有经济提供支持所产生的宏观社会经济绩效两个方面。
从本质上来讲,在依附于国有银行的国有经济改革取得更为根本性的进展以前,国有银行不具备向真正的商业性银行转换的现实条件。
2、经济发展战略需要与改革的层次性
国有银行制度的形成和演变与国家对宏观经济建设的政策导向需要密不可分。
建国初期,我国实行重工业优先发展的经济赶超战略,这一发展战略以及经济结构的变化是国有银行制度变迁的主要决定和影响因素。
在赶超战略促使下,国家通过“统收统支”的财政体制和“大一统”的金融体制,将大量资本配置到优先发展的地区和部门。
林毅夫教授认为,如果政府采取以技术赶超或者保护落后为目的的发展战略,为了尽可能地动员和控制社会资源,政府必然对金融结构加以扭曲。
事实证明,建国初期的经济赶超战略在取得社会宏观效益之外,给国有银行带来了长期性的历史包袱:
一方面,国有银行因承担支持国有企业的国家战略性任务而形成了战略性政策负担,另一方面还给国有银行发展带来了社会性政策负担,包括通过提高效益、增加利润的方式对社会就业提供经济支持等。
在向市场经济转轨的过程中,国有企业仍然是国有银行的必然支持对象和经营负担,政府对国有企业的政策性贷款支持显性化为国有银行的不良贷款,并由此加剧了银行经理人员的道德风险,从而加速了国有银行不良贷款的累积。
由于国有企业自我积累能力弱,在改革过程中更加依赖来自于国有银行的资金扶持。
如果国有银行按照真正意义的商业银行来运作,将会导致普遍不景气的国有企业发展更加困难。
在直接融资渠道比较有限的情况下,国有银行必须承担着整个金融体系的大部分功能,它无法完全按照自身改革的需要调整运作方式和业务范围。
经过三十年的改革,国有银行是少数几个至今未全面开放的国家垄断性行业之一,这种现状符合中央政府对改革设计的渐进性和层次性。
按照“制度变迁成本分担假说”,国有经济体作为政府支持的一方,在整个改革中都享受到了特殊的政策倾斜利益,即牺牲金融部门的效率和利益来满足国有企业的资金需求。
当国有企业改革需要庞大的资金支持,而直接融资市场十分有限时,国有银行又承担了改革支持者的角色。
因而,国有商业银行聚集起来的各种损失,主要是国家为建立市场经济体制,在国民经济转轨过程中付出的成本在银行体系中的累积。
国有银行承担了大量转轨成本致使其自身改革长期滞后于其它行业,这种制度变迁成本经政府策划并由国有银行来承担,相应地国有商业银行也就成为市场化中最脆弱和最难放开的一个部门。
二、利益集团视角下制度变迁需求的不足
利益因素是制度变迁产生的深层次因素,制度变迁意味着利益集团为实现自身的意图重新进行博弈的过程,它决定了制度变迁实质上是一个“非帕累托改进”的过程。
制度变迁选择何种方式主要取决于一个社会利益集团之间的权力结构和利益分配,一种制度形成以后总会产生一批该制度下的既得利益集团,他们会设法维护既有的制度,尽可能扩大利益集团利益获取的范围,延长自己的统治时间。
这是制度变迁过程中碰到的最大障碍,也是最难解决的问题。
一般而言,银行体系制度变迁遭遇的利益障碍集中表现为,原有金融机构与新生的金融机构间对市场利益的重新分配。
但在我国,由于特殊的产权制度和经济机制,使银行体系制度变迁中涉及的利益主体更为广泛和深入,具体涉及到的核心利益集团主体包括:
中央政府、地方政府、国有银行本身和国有企业四部分。
1、中央政府
中央政府不同于一般的经济利益主体,它追求多元化的政策目标,包括为体制内产出增长提供足够的金融支持,以及金融安全、社会稳定、经济增长和政策传导等。
中央政府在国有银行的制度变迁中追求的是社会总体效益,通过国有银行的制度变革来提高中央政府的收益只是中央政府追求的核心内容之一。
这决定了中央政府在政策选择的偏好上,既有促进微观经济金融主体效益和整体金融效率最大化的动机,更有维护“公共金融产权”不变,以支撑体制内国有企业产出不断增大,从而稳定地推动经济改革的激励。
国家一直将国有银行作为国有企业隐性补贴的重要来源,国有银行承担着大量政策性贷款和各种社会稳定义务,同时国家一直将控制国有银行贷款总量作为调控社会总需求的重要中介手段。
国有银行真正的市场化改革将导致国家难以对国有企业进行隐性补贴,从而难以维持体制内产出,同时中央政府担心难以对社会总需求进行有效控制。
因此,中央政府在国有银行的改革过程中充分体现了对公有产权保护的内在倾向性政策,在制度变迁方式上主要以体制外增量变革为主,政府权力对市场让度的有限性和谨慎性导致了国有银行相对于整体宏观经济改革的滞后性。
2、地方政府
在渐进式改革过程中,地方政府通过中央向地方行政性分权的过程介入国有银行制度变迁,形成地方政府推动经济增长的主体的格局,增强了地方政府独立的利益目标,尽管地方政府依然不能摆脱中央政府的执行机构这个角色,但在强烈的利益动机的驱使下,地方政府通过与中央政府的博弈争取更多的金融资源控制权,并对国有金融机构渗入了地方偏好。
利益独立化了的地方政府越来越依赖于所辖区域内的微观经济主体效益,包括更多的控制辖区内的国有银行资源为本地区经济主体服务,以强化本地企业的市场竞争力,美化自己的政绩。
因此,国有银行的市场化改革与地方政府的现实利益是偏离的,不可能得到地方政府的大力支持。
3、国有银行
在国有独资的情况下,预算软约束使得国有银行根本没有改革的内在动力。
公有金融产权的特性赋予了国有银行获取垄断金融利润的天然优势,并可以在此过程中将大量金融风险作“外部化”处理,即它可以充分享受成功的好处,却不必为失败承担责任。
在国家对金融业市场实行严格的市场准入限制的条件下,国有银行通过对经济发展中资金这一紧缺资源的控制,获取大量垄断利益,利益趋使下的国有银行缺乏对现状改革的积极性。
由于国有银行体系的委托代理制,又派生出新的利益主体――国有银行代理人。
他们从国有银行的公有产权形式中获利,成为制约国有银行制度改革的重要因素。
他们是利用经济组织实现政治收益和经济收益的政治银行家,其自身效用和收益分为货币收益与非货币收益(诸如权力、政治支持、社会声誉、历史定位、国家形象等)。
政治银行家的存在是政府干预银行的基础。
在推进国有银行制度变迁的过程中,由旧体制长期培养出来的政治银行家,出于对既得利益的维护会成为旧制度的坚定捍卫者,当政治银行家群体目标一致,并掌握了足以影响政策制定者决策的资源时,就有可能形成政治银行家集团,形成行动一致成为国有银行制度变迁的障碍。
4、国有企业
从国有企业的成长过程和运营方式看,它是国有银行既有制度的直接受益者。
从计划经济时期直至向市场经济转轨的过程中,国有银行一直在国家的指令下对国有企业进行大量政策性贷款,形成对国有银行资金的“刚性依赖”,而国有银行的改革将使国有企业面临严重的资金困境。
效益越是不好的国有企业对国有银行依附性越强,而国有银行的市场化改革意味着不可能再选择它们作为贷款的对象,而效益好自身积累能力强的国有企业,在资金来源和金融服务上拥有更丰富的金融机构选择,国有银行的改革不会对它们产生切身的厉害关系,如此情势决定了国有企业没有推动国有银行改革的动力。
从上述分析可以看出,中央政府、地方政府、国有银行本身和国有企业这四个利益主体对国有银行改革的内部动力和外部需求都不大,国有银行的现存体制对上述四个利益主体在一定时期还具有“正收益”效应。
国有银行改革制度需求的不足,决定了国有银行的改革只能采取渐进改革的方式,这也是导致长期以来国有银行制度变迁滞后的原因所在。
三、国有银行改革的路径依赖与政府的两难处境
1、国有银行对政府干预的刚性路径依赖
我国国有银行改革一直服从于经济体制改革的整体目标,在总体上采取的是政府主导型的渐进式改革方式。
与市场经济条件下金融机构的诱致性制度变迁方式不同,我国国有银行的变革属于公有产权基础上的强制性变迁。
根据“路径依赖”理论,一个制度一旦被一个社会所采用,不管这种制度正确与否,都会在一定时期产生自我强化倾向而不容易改变,除非借助外力才可能摆脱这种状态。
路径依赖可能使制度变迁出现两种情况:
一是沿着既有路径,制度变迁可能进入良性循环轨道并不断优化;二是沿着既有路径,制度变迁可能进入恶性循环的轨道,使无绩效的制度得以长期维持。
我国银行体系制度变迁的初始条件是以国有产权为核心的政府对银行体系的外生制度安排,随着宏观经济环境的变化,这种外生制度安排带来的宏观经济绩效和银行自身绩效逐渐弱化,并进入到低效路径闭锁状态。
目前,国有银行对政府制度安排的路径依赖还表现为,由政府主导的强制性变迁的使命尚未完成:
四大国有银行仍然高度垄断金融市场;公有金融产权主体占绝对主导地位的条件下,政府仍承担着其横向与纵向分解的任务;现有银行体系的风险监督管理机制极不完善,以中央银行为代表的中央政府承担了由国有商业银行和居民转嫁的最终金融风险等,政府作为制度供给者需要提供产权结构多元化和公平竞争的环境,这决定了对政府干预的路径依赖问题短期内不会得到根本性的改善。
2、政府的两难处境
在国有银行的制度演进中,政府通过对金融资源的集中控制与支配极大地支援了前期经济建设,但同时也产生了国有企业对国有银行体制的刚性依赖,以及由此带来的大量不良债权和委托代理等问题。
进人20世纪90年代以后,由国家直接控制金融而逐渐累积的成本和风险迅速抵消了其给国家带来的金融收益,并导致政府控制由主动转向被动,政府干预的退出成为国有银行改革成败的决定性因素,但同时由于国有银行的特殊成长历程及体制的特殊性,使政府在国有银行的改革中陷入进退维谷的困境。
一方面,政府不退出则国有银行没办法成为独立的商业实体。
随着改革的逐步推进,国有银行这一产权形式对金融资源的配置效率日渐下降,政府利用国有银行配置金融资源的成本越来越高,突出表现为国有银行经营绩效差、不良资产高。
之前我们通过组建四家政策性银行分离国有银行的政策性业务,又通过组建四家资产管理公司剥离了1.4万亿四大国有银行当时既存的不良资产,以及发行2700亿特别国债充实国有银行资本金等措施,最终都没能避免国有银行在经营上重蹈覆辙,其根源在于公有产权条件下政府对国有银行经营的过度干预。
在现有体制下,新的风险仍在不断积累并最终转移到国家身上,国家对国有银行的干预已由资源的集中转为风险的集中,是一种高成本行为。
另一方面,若政府退出国有银行也会面临着许多严峻的问题。
在由国家干预所累积的损失和风险没有找到好的化解渠道之前,国家的退出成本同样是十分大的。
首先,国有银行在促进国有经济增长方面发挥着支柱性的作用,目前我国国有企业仍占有较大比重,而国企改革也尚未取得实质性的进展,成为制约政府退出国有银行经营的外部约束条件。
其次,国有银行即使在出现技术上破产的状态下仍然能稳健经营,其核心因素在于国家声誉的隐性担保。
如果短期内国家退出,撤出国有银行的隐性信用支持,将造成的公众对国有银行信心的崩溃并可能诱发严重的银行危机。
综上所述,政府在国有银行制度变迁当中所处困境的解决,依赖于内外部环境的建设,包括政府自身的改革、国有企业改革、市场机制的完善,以及相关的法律制度的建设。
国有银行制度的现状以及外部环境的制约,决定了国有银行的制度变迁与整个宏观经济转型相比具有滞后性,而且这一过程是漫长的。
责任编辑:
郭殿生
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